No. 86 - Segunda quincena de Mayo 1996

Gobernabilidad y desarrollo: la visión del BM y del BID

por Beatriz Barraza (*)

Al considerar los problemas actuales del desarrollo, es imposible no tener en cuenta las políticas de la banca multilateral de desarrollo -Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros-, que siguen siendo la fuente más importante de recursos financieros para una amplia gama de proyectos de desarrollo

(Primera Parte) (Segunda Parte)

En los años setenta, el financiamiento de la banca multilateral de desarrollo, orientado fundamentalmente hacia la concesión de préstamos para grandes obras de infraestructura, hizo que la cartera de préstamos creciera a niveles sin precedentes. Durante los años ochenta, a raíz de la crisis de la deuda externa en gran parte del mundo en desarrollo, los bancos respondieron con más créditos y se introdujeron nuevas modalidades de préstamos y condicionamientos, tal es el caso de los préstamos de ajuste estructural y préstamos asociados para reformar el sector público que, de acuerdo al Banco Mundial, buscaban crear un ambiente más propicio para el crecimiento económico (World Bank, 1992).

Sin embargo, ante las dificultades de muchos países para retomar la senda del crecimiento sostenido a pesar de esos procesos de "ajuste" y los elevados costos sociales asociados a dichos procesos, en los noventa se inició una reflexión en el Banco Mundial y en otras instituciones financieras como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre las condiciones institucionales que se requerían para alcanzar un ambiente propicio para el crecimiento.

Es así como actualmente se pone el énfasis en una relación directa entre la sustentabilidad del modelo económico y la calidad de los procesos de gobierno. En otras palabras, se admite que la "gobernabilidad" es un elemento esencial de la estrategia de desarrollo. El "buen gobierno" surge entonces como una condición básica para promover un desarrollo sostenible y equitativo, y el "mal gobierno" resulta uno de sus obstáculos principales. (Ver recuadro).

Es así como el tema de la gobernabilidad está adquiriendo una relevancia creciente en las políticas y operaciones de la banca multilateral, por lo que se puede prever que los flujos de financiamiento oficial para el desarrollo se verán crecientemente relacionados con ese tema. De allí la importancia de conocer cuáles son las reformas clave que esas instituciones financieras piensan apoyar bajo la bandera de la "gobernabilidad".

¿Qué entiende el Banco Mundial por gobernabilidad?

El Banco Mundial define la gobernabilidad como "la manera en la cual el poder es ejercido en un país para el manejo de la economía y de los recursos sociales para el desarrollo". (World Bank, 1992). En base a esa definición, el Banco Mundial plantea que su preocupación por la gobernabilidad atiende a dos tipos de razones. La primera tiene que ver con su propia experiencia que le ha mostrado que la gobernabilidad es central en la creación de un ambiente propicio para el desarrollo. La segunda está íntimamente ligada a la eficacia de las inversiones que el Banco ayuda a financiar.

Tradicionalmente, al considerar el ambiente en que se daban las inversiones, el Banco Mundial ha limitado su intervención al manejo correcto de las entidades que administraban los proyectos financiados, sin poner atención a los obstáculos en que este sistema se desenvolvía. Influenció a los prestatarios para introducir nuevas leyes y regulaciones sin tener en cuenta que los sistemas legales como un todo no eran operacionales y las leyes no se implementaban efectivamente. A juicio del mismo Banco, esta situación está cambiando rápidamente, y ha ido ampliando su intervención proporcionando préstamos para inversión en otras áreas como por ejemplo, la actualización de los sistemas legales, entrenamiento de los jueces en leyes económicas y de negocios, tratamiento de los obstáculos para la ejecución de las leyes, y otros.

En efecto, el Banco Mundial se ha planteado trabajar en el ámbito de la gobernabilidad en las siguientes cuatro áreas, que son las que considera consistentes con su mandato legal: - Gestión del sector público - Rendición de cuentas (accountability) - Información y transparencia - Marco legal para el desarrollo

Gestión del sector público

La idea clave tras la definición del tipo de intervenciones en esta área tiene que ver, según lo manifestado por el Banco Mundial, con los cambios en las percepciones sobre el papel del Estado. El nuevo modelo requiere un Estado más pequeño equipado con una burocracia profesional, que rinda cuentas y pueda proporcionar el "ambiente habilitador" para un crecimiento liderado por el sector privado. De tal manera, se colige que, descargado de ciertas funciones el Estado, éste se encargaría mejor del manejo económico y la reducción de la pobreza. Esta concepción del manejo del sector público hace que en la propuesta del Banco Mundial, categorías tales como reforma del servicio civil, gestión de las finanzas públicas y reforma de las empresas públicas constituyan las áreas de preocupación. (Banco Mundial, 1994).

En cuanto al servicio civil, las reformas tienen que ver, de acuerdo a la experiencia del Banco, no sólo con reducción y contención del costo sino además con mejoría en el desempeño burocrático y gestión de recursos humanos. La gestión de las finanzas públicas por su parte, se relaciona con la asignación de los gastos presupuestarios, área en la cual el Banco tiene una larga experiencia de asesoría y que actualmente intenta orientar hacia reformas integrales de la administración financiera más que hacia mejoras aisladas de los presupuestos y programas de inversión pública.

Finalmente, la reforma de las empresas públicas ha sido clave en todos los países que han implementado reformas de ajuste estructural y en ese contexto, la privatización de estas empresas y las consiguientes reformas gerenciales han sido objeto central de la asistencia del Banco. (Ibídem).

Rendición de cuentas

En esta área de intervención, el Banco Mundial, al recapitular sobre la experiencia de ejecución, asocia la rendición de cuentas con la descentralización del gobierno. "La tendencia hacia la descentralización del gobierno, en consecuencia, es una de las principales formas en las que esta demanda por una mejor rendición de cuentas está siendo expresada". (Ibid). La rendición de cuentas a nivel macro puede ser reforzada por mecanismos de rendición de cuentas a nivel micro, involucrando la descentralización, participación y competencia con el gobierno.

En el nivel micro, la rendición de cuentas tomaría, en base a las experiencias de implementación citadas, la forma de préstamos para el reforzamiento del trabajo interno de las administraciones de los gobiernos locales; en el nivel macro de la rendición de cuentas, el Banco se ha involucrado en las finanzas del sector público y específicamente en el establecimiento de infraestructura a tono con el manejo financiero, presupuestos para sistemas contables y de información, formación de cuadros profesionales en contabilidad y auditoría y reforzamiento de los marcos legales acordes a una práctica contable moderna. (Ibid).

En el caso de América Latina y el Caribe, el Banco ha extendido la asistencia no sólo al poder ejecutivo sino hacia las ramas legislativas y judiciales, financiando mejoras en los sistemas de acceso a información para los parlamentos, o para modernización del sector judicial o entrenamiento a legisladores para dar seguimiento y evaluar el gasto público.

La región ha recibido préstamos para financiar la descentralización, enfatizando en el reforzamiento de los gobiernos municipales y departamentales. Sin embargo la descentralización conlleva procesos más complicados que requieren, a juicio del Banco, de intervenciones simultáneas en muchos campos, tales como construcción de capacidades, transferencia de responsabilidades, reforma fiscal y participación de los beneficiarios, para ser exitosas. Estos procesos incluyen una secuencia de medidas que toman mucho más tiempo ya que la experiencia ha demostrado que mayor atención debe ser puesta en la construcción del desarrollo municipal antes de intentar la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales. (Ibid).

Finalmente, dentro del marco de las intervenciones en el área de la rendición de cuentas, el Banco también ha financiado medidas para ayudar a los países a controlar la corrupción. El objeto es reducir las oportunidades para la apropiación de rentas simplificando las reglas y reemplazando mecanismos administrativos por mecanismos de mercado. Por ejemplo: reformas al régimen de comercio sustituyen el poder discrecional de funcionarios aduanales por mecanismos de precios en la asignación de licencias de importación y cambio de moneda; reformas tributarias, basadas en tasas más bajas y uniformes y el reforzamiento de la administración y el registro impositivo; reforma de las regulaciones, tales como la abolición de los controles de precios; y privatización, para reducir el tamaño del sector público empresarial en manos de la burocracia.

Información y transparencia

Tanto como la "rendición de cuentas", la transparencia es una dimensión que ofrece resistencia a la cuantificación en las intervenciones del Banco. Programas de asistencia en esta área han sido definidos por el Banco, en primer lugar, como aquellos que se relacionan con acceso a información para los actores en el mercado.

La disponibilidad y precisión de información del mercado dependen de la transparencia y reducen los costos de transacción para los agentes económicos. Por ejemplo, aunque las relaciones con los clientes pueden ser confidenciales, un banco requiere información precisa sobre una compañía para calcular el riesgo de un crédito; visto de otra manera, los depositantes de un banco deben contar con información veraz sobre el balance del banco en que colocan su dinero; o en un último ejemplo, cuando una empresa pública es privatizada, puede ser necesario crear una institución que regule con procesos que incluyan la provisión de información al público.

En segundo lugar, la transparencia se relaciona con la utilidad que tiene para los gobiernos; al clarificar las políticas gubernamentales, los expertos pueden opinar al igual que los afectados eliminando así la resistencia al cambio. Por ejemplo, programas para cambiar las funciones de agencias del gobierno, para deshacerse de personal excesivo o reubicar al restante, necesitan ser transparentes, lo que a su vez permitirá la rendición de cuentas y ayudará a evitar la corrupción. También es necesaria la transparencia para lograr la participación de la población en los proyectos del gobierno.

Finalmente, la transparencia se relaciona, según el Banco, con la libertad de prensa. Aunque no tiene programas de asistencia orientados hacia ésta, se la destaca como valiosa para un debate público bien informado, como estímulo para el involucramiento de las organizaciones comunitarias y otros grupos de la sociedad civil en el debate sobre programas y políticas y como contrafuerte de la corrupción.

Los mecanismos del Banco para intervenir en esta área son muy variados e incluyen desde la oportuna publicación de presupuestos y balances públicos, apertura pública de ofertas en licitaciones, hasta mejoras en el manejo financiero y sistemas presupuestales que permiten el conocimiento público de la relación entre gasto y resultados. (Ibid).

Marco legal para el desarrollo

En la preocupación del Banco a este respecto es claro que un sistema legal apropiado proporciona estabilidad y predecibilidad, siendo estos elementos esenciales en la creación del ambiente económico en el cual los riesgos de los negocios pueden ser calculados con precisión al tiempo que se disminuyen los costos de transacción.

El marco legal es visto además como una estrategia importante de alivio a la pobreza por su papel en la lucha contra la discriminación, en la protección de los débiles y en la distribución de oportunidades en la sociedad. Por este medio se puede combatir la discriminación, desde la racial hasta la fiscal, en la medida en que la idea de justicia es inherente al Estado de derecho. (Ibid).

Los instrumentos que el Banco ha utilizado para ayudar en el mejoramiento de los sistemas legales comprenden la creación de nuevas leyes, tales como leyes de privatización y leyes que regulan compañías, contratos o la inversión extranjera, pero también leyes antimonopolio, de defensa del consumidor, leyes de competencia justa y agencias de supervisión financiera. Estas conforman en general un nuevo marco legal para la modernización económica.

Otro tipo de instrumentos enfatizan más en el funcionamiento de los aparatos judiciales y la administración de justicia y la asistencia se orienta al entrenamiento del personal, publicación de las leyes, mejoramiento de la infraestructura judicial e instalación de sistemas de gerencia modernos. De otra parte, los mecanismos para un efectivo cumplimiento de las leyes siguen siendo una preocupación y objeto de atención para el Banco, ya que la experiencia les indica que las reformas legales no pueden ser exitosas sin la plena convicción y compromiso político de los gobiernos.

Tal parece que el balance correcto entre lo que se permite y se regula involucra decisiones políticas que pueden comprometer el desarrollo del marco institucional. Tal sería el caso de un desbalance entre un avance en la aplicación de leyes de privatización y licenciamiento de compañías y un retraso de la aplicación de leyes de protección del consumidor o leyes antimonopolio, por ejemplo.

El Banco reconoce que los sistemas legales seguirán siendo un tema políticamente delicado y cuyo avance dependerá de las condiciones internas de los países, aunque a ese respecto es también claro en delimitar la responsabilidad de sus intervenciones y reconoce que la responsabilidad sobre el marco legal pertenece a cada país. (Ibid).

Como puede observarse, en general hay un énfasis relativo en las dimensiones económicas de la gobernabilidad en las intervenciones del Banco Mundial, que reflejan una práctica coherente con la definición misma de la gobernabilidad que fue citada al inicio. Expresamente el Banco se refiere a las limitaciones impuestas por su mandato legal al considerar los procesos por medio de los cuales la autoridad es ejercida en el manejo de los recursos económicos y sociales de un país y la capacidad de los gobiernos para diseñar y ejecutar políticas como los dos únicos aspectos de la gobernabilidad que son de su interés. (Ibid).

Midiendo la gobernabilidad en las operaciones del BM

Precisar cuánto trabajo en el área de gobernabilidad está siendo hecho por el Banco Mundial es difícil de estimar numéricamente. Esto es así debido a que la gobernabilidad es un término amplio que cruza las clasificaciones funcionales que el Banco usa para agrupar sus operaciones de préstamo. Una de las dimensiones, gestión del sector público, puede ser parcialmente medida. Otras como la rendición de cuentas y la transparencia, desafían la cuantificación.

Brevemente dicho, hay componentes de gobernabilidad en todos los proyectos. En un intento para cuantificar estos componentes, el reporte base de este apartado (Banco Mundial, 1994) sumó datos que cubren 455 proyectos alrededor del mundo durante el período fiscal 1991-1993. Este proporciona ejemplos de proyectos en los cuales la gobernabilidad ha sido un componente importante. Estos datos dan cuenta de hasta qué punto los tópicos relacionados con la gobernabilidad se extienden en las operaciones de préstamo o del Banco Mundial.

En un ejercicio paralelo, la oficina regional del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, recientemente revisó su programa de préstamos atendiendo al impacto de los programas en la gobernabilidad, usando una definición que enfatizaba las mejoras en la gestión del sector público (public sector management-psm).

La revisión concluyó que se espera que alrededor del 90% de las operaciones actuales o pendientes del Banco Mundial en la región, tengan un impacto sobre la gobernabilidad, y la mitad de ellas un impacto fuerte.

El volumen de trabajo en gestión del sector público puede ser parcialmente cuantificado porque ésta es una de las categorías funcionales usadas para analizar los programas de préstamos en el Banco. En el año fiscal 1993, los préstamos totales clasificados como gestión del sector público fueron de 609 millones de dólares. Sin embargo, esta cifra no incluye muchos proyectos en los cuales dicho componente no es el principal propósito del préstamo sino una actividad subsidiaria, tal es el caso de un proyecto sectorial. Tampoco incluye esta cifra la cantidad invertida en asistencia técnica.

(*) Artículo aparecido en "PRISMA" No. 13, de setiembre-octubre de 1995, publicación del Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), miembro fundador de la Red Bancos.