No. 87 - Primera quincena de Junio 1996

Gobernabilidad y desarrollo: la visión del BM y del BID

por Beatriz Barraza (*)

Al considerar los problemas actuales del desarrollo, es imposible no tener en cuenta las políticas de la banca multilateral de desarrollo -Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros-, que siguen siendo la fuente más importante de recursos financieros para una amplia gama de proyectos de desarrollo.

(Primera Parte) (Segunda Parte)

El enfoque del BID sobre la gobernabilidad

La preocupación por la gobernabilidad en el BID comienza a manifestarse en documentos de discusión interna desde 1992, teniendo como referencia constante los análisis y evaluaciones realizados por el Banco Mundial. No obstante, las diferentes condiciones geográficas e históricas en las que trabaja el BID han permitido que el tratamiento del tema de la gobernabilidad sea un tanto diferente al del Banco Mundial.

La gobernabilidad para el BID implica "condiciones de previsibilidad y estabilidad asociadas a la existencia de un marco legal apropiado para el desarrollo, eficiente asignación y administración de los recursos públicos, información y transparencia en la Administración del Estado, honestidad y responsabilidad del gobierno y participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y de ejecución de las mismas." (Jarquín, 1992).

En este análisis, la gobernabilidad se vuelve relevante a partir de su vinculación con el desarrollo económico sostenido y equitativo. Habida cuenta de la existencia de dos macro-tendencias, a saber, la generalización de las economías de mercado y los sistemas temas políticos pluralistas, se plantea la existencia de dos consensos fundamentales: la mayor eficacia de la economía de mercado para la asignación de recursos y la democratización. De allí que la necesidad de buscar un relación más eficiente entre merca do y Estado contribuye a incorporar la dimensión de la gobernabilidad como elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

Una precisión clave en el planteamiento sobre gobernabilidad desde el BID, es la que se refiere al concepto de "Estado de derecho". El concepto del mismo con el que trabaja este banco implica una noción de sistema político democrático y en consecuencia una "gobernabilidad democrática". De allí que también se destaque la relación entre gobernabilidad y legitimidad.

La gobernabilidad sostenida requiere, según este orden de análisis, renovados procesos de legitimación del proceso social y político, lo cual lleva a la necesidad de considerar la cuestión de la construcción de la legitimidad por medio de la participación ciudadana. Se trataría en definitiva de superar la debilidad de las instituciones democráticas que limitan la participación ciudadana e inhiben el crecimiento, pues de lo contrario tanto el funcionamiento del mercado como la consolidación del Estado de derecho pueden verse obstaculizados.

En consecuencia habría que crear condiciones de gobernabilidad democrática para garantizar la viabilidad económica y esto implica la necesidad de impulsar la reforma del Estado, de la economía y la reforma social.

Estos puntos se destacan en un documento reciente, cuyo resumen ejecutivo se reproduce en esta publicación. En ese documento se plantea que si bien el modelo económico adoptado en América Latina "tiene un gran potencial para mejorar las economías, persisten en una serie de problemas que (...) podrían poner en peligro la sustentabilidad de la nueva estrategia de desarrollo y la consolidación de los regímenes democráticos". (IDB, 1995).

Entre esos problemas se destacan: la persistencia de la pobreza y otros factores de exclusión política; las bajas tasas de crecimiento, inversión y ahorro; así como las debilidades del marco regulatorio e institucional que limitan la efectividad de las instituciones gubernamentales, la participación ciudadana y que minan la credibilidad de las instituciones democráticas.

Más aún, se plantea que las presiones fiscales derivadas de la crisis y los programas de ajuste estructural al poner más énfasis en modificar el tamaño del Estado, en algunos casos redujeron la capacidad de las instituciones estatales para proporcionar los bienes y servicios que son esencialmente responsabilidad del sector público. (Ibis).

A partir de esa preocupación, se plantea que la persistencia de la pobreza y de otros factores de exclusión socioeconómica (causas subyacentes de la inestabilidad política) requieren un enfoque más integrado del desarrollo que a la vez que impulse las reformas económicas, promueva la integración socioeconómica interna, la modernización del Estado y la consolidación de las instituciones democráticas.

En este contexto, se propone que la cooperación del BID, incorpore: "en una sola agenda global de desarrollo la reforma económica, la reforma social y la reforma del Estado, en el marco más general de consolidar sistemas democráticos." (Ibis).

La nueva generación de préstamos del BID: Modernización del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil

Toda la elaboración conceptual del BID a la que se ha hecho referencia supone un cambio de la relación estado-sociedad civil. Y aunque todavía no tiene un impacto decisivo en las políticas operativas del BID, algunos de sus conceptos comienzan a introducirse en la concesión de préstamos y de asistencia técnica para la modernización del estado y fortalecimiento de la sociedad civil.

Modernización del Estado

Aunque en el pasado el BID concedió préstamos para mejorar la gestión del gobierno y la formulación y aplicación de políticas públicas y préstamos sectoriales con componentes importantes de reforma institucional (ver Cuadro 2), esta nueva perspectiva plantea ir más allá e intervenir en otras áreas que se relacionan con el conjunto del Estado, la sociedad civil y la relación entre ambos.

Así, en el marco del acuerdo del Octavo Aumento General de Recursos (Abril 1994), se propuso apoyar los siguientes esfuerzos en el área de la modernización del sector público (IDB, 1994): Apoyo para el logro y mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, a través de préstamos para consolidar los ajustes estructurales y de préstamos sectoriales. Establecimiento de programas y políticas para el sector social. Por ejemplo, mejorando la efectividad de los mecanismos de los programas sociales, incluyendo la reforma de los servicios de seguridad social. Reforma de los sistemas impositivos y presupuestarios, para mejorar la captación, la distribución del ingreso y la racionalización del gasto público, incluyendo gastos militares. Modernización del sector público y continuar apoyando los procesos de privatización. Otras áreas de apoyo podrían incluir fortalecimiento de la aplicabilidad de las leyes, reglamentos y contratos. Fortalecimiento de las instituciones públicas. Sería el caso de canalización de fondos y asistencia técnica para programas diseñados para fortalecer la capacidad de gestión local, apoyar al gobierno central en los esfuerzos de descentralización. Promover el fortalecimiento y modernización del sistema judicial, y apoyar los parlamentos nacionales, para consolidar el sistema democrático y asegurar la calidad de las leyes.

Es dable esperar que la cartera de préstamos del BID en estas áreas tenderá a crecer en los próximos años (ver Cuadro 3). El avance de este tipo de programas dependerá sin lugar a dudas de varios factores, entre ellos, el papel que el BID pueda jugar en la promoción de esta "visión del desarrollo" entre los países prestatarios. También necesitará que haya aceptación de parte del país prestatario cuyos gobiernos tendrán que contraer deuda pública para financiar "la democracia", cuyas características están enfocadas en el análisis del BID, como una lista de requisitos burocráticos del ejercicio gubernamental que se puede lograr con financiamiento externo.

Se parte de la noción de que una sociedad civil fortalecida y participante juega un papel clave en generar las condiciones de estabilidad y gobernabilidad del sistema democrático, que a su vez se ven como condiciones esenciales para garantizar el ambiente adecuado para la ejecución de los proyectos.

Sin embargo, la forma en que la sociedad civil es vista y entendida sigue correspondiendo en gran medida a la simple necesidad de crear condiciones favorables para la ejecución de los programas y proyectos.

Así, en sus primeras elaboraciones conceptuales sobre el tema, el BID habla de diseñar y organizar "procesos que permitan la participación de las organizaciones sociales en el cumplimiento de toda una gama de funciones económicas o sociales en las cuales sus ventajas de acción con relación al sector público suelen ser muy amplias, tanto por su tendencia innovadora como por su capacidad para movilizar eficientemente recursos humanos con infraestructuras administrativas muy reducidas." (IDB, 1994).

La colaboración de las organizaciones de la sociedad civil con las instituciones gubernamentales, de acuerdo a esta visión, se circunscribe a actividades como servicios de asesoría, capacitación, extensión del crédito, creación de fondos de garantías, formación de recursos humanos y redes sociales de colaboración en sectores como el municipal y rural, administración de servicios de salud y educación, etc. Esta es sin duda una revalorización del papel de las organizaciones de la sociedad civil pero es también una fijación muy clara de los límites de acción de la misma. Se trata de una sociedad civil cuyas organizaciones son sujetos de crédito para la ejecución de proyectos en el orden social, que son complementarios a la acción gubernamental y donde lo que cuenta es la ventaja comparativa de menores costos de producción de los servicios prestados por las organizaciones.

En esta forma de ver el trabajo de servicio de las organizaciones sociales, éstas sustituyen al Estado en la prestación de servicios como educación, salud, formación vocacional, promoción de microempresas, etc. con fondos que constituyen deuda pública.

Definitivamente, esta asignación de roles tiene muy poco que ver con un reclamo que las organizaciones sociales han venido planteando a los bancos desde hace varios años, cual es la demanda por una mayor participación en la discusión de las políticas públicas que afectan a toda la sociedad. Las organizaciones sociales reivindican capacidad no sólo técnica y operativa sino también de gestión del desarrollo.

Bibliografía

ALOP (1995). Las ONGs y el Banco Mundial: Ajuste, Pobreza y Participación en América Latina y el Caribe. Octubre 1995.
Banco Interamericano de Desarrollo (1994). Elementos para la modernización del Estado. Julio 1994.
Briones, Carlos. Dinámica socio-económica y gobernabilidad. La Administración Cristiani 1989-1994. FLACSO Proyecto El Salvador.
Couto Soares, María Clara. Who benefits and who bears the damage under IMF/World Bank policies. Cuadernos de IBASE No. 17, Julio 1993.
Instituto del Tercer Mundo. El Gran Negocio del Desarrollo. Tercer Mundo Económico Vol. 1 No. 47/48. Agosto 1994.
Interamerican Development Bank (1994). Report on the Eight General Increase in Resources. March 1994.
Interamerican Development Bank (1995). Frame of Reference for Bank Action in Programs for Modernization of the State an Strenghthening of Civil Society. Strategic Planning and Operational Policy Department. July 1995.
Jarquín, Edmundo (1992). Gobernabilidad y Desarrollo. El estado de la discusión. Julio 1992.
Rich, Bruce (1994). Mortgaging the Earth. The World Bank, Environmental Impoverishment and the Crisis of Development. Beacon Press, Boston.
World Bank. Judicial Reform in Latin America and The Caribbean. Proceedings of a World Bank Conference. World Bank Technical Paper No. 280.
World Bank (1992). Governance and Development. Washington D.C.
World Bank (1994). Development in Practice. The World Bank's Experience. Washington D.C.

(*) Artículo aparecido en "PRISMA" Nº 13, de setiembre-octubre de 1995, publicación del Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), miembro fundador de la Red Bancos.