No. 87 - Primera quincena de Junio 1996

UNCTAD IX

Cautela en programa de trabajo y temas nuevos

por Chakravarthi Raghavan

La aplicación del programa de trabajo implícito en varios Acuerdos de la Ronda Uruguay y la inclusión de los "temas nuevos" debe ser un proceso que se lleve a cabo de manera equilibrada, teniendo en cuenta los intereses de los países en desarrollo, afirmó el documento final de la UNCTAD IX

En el documento final de la novena Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD IX), "A partnership for Growth and Development" (Una sociedad para el crecimiento y el desarrollo), adoptado por consenso, se manifiesta que todos los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) deben llevar plenamente a la práctica sus compromisos. Asimismo, todas las disposiciones del Acta Final de Marraquesh deben ser aplicadas de manera efectiva para maximizar el crecimiento económico y los beneficios del desarrollo para todos, teniendo en cuenta los intereses específicos de la totalidad de los países en desarrollo.

La realización plena de los beneficios que, según se había anunciado, trae aparejada la conclusión de la Ronda Uruguay, exige el respaldo a la integridad y credibilidad del sistema multilateral de comercio. El mecanismo de solución de diferencias de la OMC es el elemento clave de la credibilidad del sistema multilateral de comercio, y es fundamental que todos los países respeten y cumplan todos los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay, y que se abstengan de adoptar medidas que no concuerden con las obligaciones emanadas de la OMC, expresa UNCTAD IX.

"Un buen número" de marginados

Previamente, el documento final señala que si bien la globalización y la liberalización aumentaron el potencial del comercio internacional como motor del crecimiento y como un mecanismo importante para la integración de los países a la economía mundial, y que si bien "un buen número" de países en desarrollo aprovecharon las oportunidades, hubo otros que no pudieron hacerlo. Existe, pues, un "riesgo real" de que esos países, en especial los países menos adelantados (PMA) y otras economías estructuralmente débiles queden marginados.

Si bien esta formulación, y el uso del término "un buen número" sugiere que los efectos de la marginación recaen sólo sobre un pequeño número de países, las declaraciones y documentos, en su mayoría no oficiales y previos a la conferencia, demostraron que un gran sector de la población mundial -los 2.000 millones de excluidos, como puntualizó el secretario general de la ONU, Boutros Boutros-Ghali- está de hecho excluido y marginado.

La Unión Europea y Estados Unidos hicieron todo lo posible -y en cierta medida lo lograron- por impedir que la discusión se centrara en los "perdedores" de la Ronda Uruguay o en la compensación que se les debería. Y si bien los gobiernos reunidos en la ocasión expresaron en el documento final su preocupación por los marginados, no se especifica cómo puede tratarse ese problema, como parte integral de las normas de la OMC.

En la mesa redonda de las autoridades de los organismos especializados, el director de la OMC, Renato Ruggiero, llegó a declarar que el interés del organismo era favorecer solamente a los productores más competitivos y aumentar así los recursos de la manera más eficiente, pero "cómo se utilizan estos recursos no es responsabilidad nuestra, (sino) de las instituciones internacionales y los gobiernos nacionales".

Este laissez faire no había encontrado apoyo previamente en la Mesa Redonda de Jefes de Estado, ni en las varias alocuciones en la sesión plenaria o en las mesas redondas ministeriales, donde una gran mayoría reclamó incluir en el sistema medidas equitativas, una opinión que también contó con apoyo en la Cumbre Social de Copenhague.

Sin definiciones en temas de equidad

No obstante, el documento final de la UNCTAD IX -cuya responsabilidad recae en los gobiernos participantes y en las grandes naciones industrializadas que resistieron cualquier referencia específica- es vago en cuanto a cómo se introducirá esta equidad en los sistemas de comercio y financieros. Los retos que enfrentan los países en desarrollo y las economías en transición no están confinados a las reformas de política interna, identificando y explotando las oportunidades comerciales, sino también a encontrar, desde una perspectiva del desarrollo, formas y medios de ampliar esas oportunidades, se expresa en el documento.

"En este contexto, es necesario prestar atención a los empeños por aplicar el programa de trabajo futuro implícito en los acuerdos de la Ronda Uruguay, y a los temas nuevos, y en este sentido deberán tenerse en cuenta los intereses de los países en desarrollo."

Si bien esto expresa la intención de centrarse en el futuro, hubo una voluntad concertada, que en gran medida tuvo éxito, de parte de la OMC y de los principales países industrializados por impedir cualquier análisis de las normas acordadas, identificar las que plantean problemas a los países en desarrollo e incluir en el orden del día de Singapur la necesidad de cambiarlas.

Un documento conjunto preparado por la OMC y la UNCTAD para la Conferencia, que pareció unido a las apuradas, se inspiró en gran medida en una evaluación realizada por la secretaría del GATT en diciembre de 1994 sobre los resultados de la Ronda Uruguay. El documento intentó poner en primer plano los beneficios, eludiendo los "costos" que los resultados tuvieron para muchos.

Las organizaciones no gubernamentales presentes en la reunión de Midrand plantearon reiteradamente interrogantes no sólo sobre el programa de trabajo futuro sino sobre la necesidad de que la reunión de Singapur evalúe las normas existentes, en términos de aplicación de la Ronda e identificación de las dificultades enfrentadas por el Sur. Se trató de desviar el planteo con el argumento de que después de nueve años de arduas negociaciones, se había llegado a los compromisos finales del Acta Final de la Ronda Uruguay y los acuerdos, y que no debía reabrirse la discusión en torno a los mismos. Pero, por otro lado, eso no fue obstáculo para que Estados Unidos y la Unión Europea intentaran reabrir, a través de los "temas nuevos", los puntos sobre los que habían presionado en la Ronda, aunque sin éxito.

Los servicios y los países en desarrollo

Algunos de esos puntos fueron el derecho de establecimiento e inversión a través de las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio -por el cual se pretende que los inversores extranjeros queden eximidos de cualquier tipo de reglamentación interna- o el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), en el que Estados Unidos planteó el derecho a ofrecer servicios a un mercado extranjero a través del "establishment".

El documento final se refirió a las posibilidades de un comercio de servicios ampliado como resultado del referido GATS -en el cual los países en desarrollo enfrentan grandes escollos para fortalecer su infraestructura interna de servicios- y a la necesidad de profundizar la liberalización de los sectores de servicios en áreas de importancia para los países en desarrollo.

En este sentido se refiere al Art. IV del GATS (para aumentar la participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios) e invita a adoptar compromisos negociados específicos para fortalecer la capacidad interna de los países en desarrollo en materia de servicios, mejorar su acceso a los canales de distribución y redes de información y liberalizar el acceso al mercado en sectores y modos de abastecimiento de interés exportador para los países en desarrollo. A tal fin el documento reclama asistencia técnica apropiada para que los países en desarrollo puedan mejorar y fortalecer su sector de servicios.

También se exhorta a los gobiernos y a las organizaciones internacionales a extender una cooperación técnica apropiada a los países en desarrollo y economías en transición que les permita participar más efectivamente en el sistema internacional de comercio, incluso en asistencia para ejercer más efectivamente sus derechos y cumplir sus obligaciones. Exhorta, además, a los futuros miembros, a dar su ayuda en el marco de los derechos y obligaciones que surgen del acceso a la OMC. Asimismo se pide ayuda para facilitar su acceso a los países que no son miembros de la OMC.

Minimizar impactos negativos en PMA

El documento reclama medidas apropiadas para maximizar las oportunidades y minimizar las dificultades de los países en desarrollo, especialmente los PMA y países en transición, en el proceso de ajuste a los cambios introducidos por la Ronda Uruguay. También se exhorta a los gobiernos a aplicar plenamente y de manera expeditiva la Decisión Ministerial de Marraquesh sobre Medidas que favorecen a los PMA, y a aplicar de manera efectiva la decisión en materia de medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma sobre los PMA y los países en desarrollo importadores netos de alimentos.

En el sector agrícola, si bien se habla positivamente de las normas multilaterales y las disciplinas introducidas por primera vez y de la conversión de las medidas no arancelarias de amplio alcance en aranceles consolidados transparentes y compromisos que amplíen las oportunidades de acceso a los mercados y lo hagan más seguro, el documento final guarda nuevamente silencio sobre el hecho de que la amplia utilización de "la fijación sucia de aranceles" por parte de los grandes países industrializados no ha provocado precisamente la liberalización del acceso a los mercados.

El documento también habla del valor del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) como instrumento de expansión comercial, del deterioro de las preferencias como resultado de las reducciones arancelarias de la Ronda basadas en el principio de nación más favorecida (n.m.f.), y de las posibilidades que existen de mantener el contexto posterior a la Ronda Uruguay y utilizar el SGP para fomentar la industrialización de los países en desarrollo, así como las medidas ya adoptadas por alguna preferencia que brinde a los países la posibilidad de examinar sus sistemas. También se refiere a la preocupación de los beneficiarios por la ampliación del alcance del SGP, vinculando la aptitud para participar con consideraciones no comerciales.

Pero más allá de esto, el documento no profundiza en el tema. Invita, no obstante, a los países que otorgan preferencias a seguir mejorando y renovando sus programas SGP y a encontrar formas y medios de asegurar una utilización más efectiva de estos programas, particularmente con los PMA.

El documento también menciona que la globalización puso de manifiesto las diferencias de los regímenes regulatorios en diversas esferas políticas, y subraya el interés de ampliar la agenda de comercio mundial a nuevos ámbitos. Identificando las políticas en materia de competencia como uno de esos ámbitos, el documento se refiere a la influencia negativa de las oportunidades comerciales que surgen de prácticas anticompetitivas y a la necesidad de instrumentar políticas nacionales efectivas para contrarrestar tales prácticas.

También indica la necesidad de que el tema sea considerado a niveles internacionales, así como del reconocimiento formal en el acuerdo sobre TRIMs de que las políticas de competencia y las políticas de inversión están estrechamente relacionadas y exigen una consideración paralela, y la importancia en este sentido del único instrumento multilateral con que se cuenta hoy, el Conjunto de Principios y Normas Equitativos Convenidos Multilateralmente para el Control de las Prácticas Comerciales Restrictivas, negociado en la UNCTAD, pero voluntario.

También se analiza el tema de integrar el comercio, el medio ambiente y el desarrollo, y la preocupación generada por la utilización de políticas y medidas ambientales con fines proteccionistas. En el caso de la formulación de políticas ambientales con impacto comercial, subraya la importancia de asegurar su transparencia, y de prestar la debida atención a las condiciones especiales y necesidades de desarrollo de los países en desarrollo.

Productos básicos

En productos básicos y su comercio, el documento señala que dichos productos son el alimento de millones de agricultores pobres y mineros de los países en desarrollo. Los escollos que enfrentan los países que dependen en gran medida de las exportaciones de productos básicos se deben a la inestabilidad y el deterioro de los términos reales de los precios de los productos básicos, las dificultades de diversificación horizontal y vertical, y a la prestación de varios servicios y recursos, incluso para el acceso a los créditos, y el riesgo de los mecanismos de administración.

Pero en general, si bien se identifican los diversos problemas del sector de productos básicos, el documento no presenta soluciones nuevas ni viejas. En la parte relativa a las medidas a adoptar, el documento de la UNCTAD IX reitera apenas la necesidad de que todos los países se comprometan a cooperar, incluso dentro del marco de acuerdos multilaterales, para promover la diversificación horizontal y vertical; a brindar una asistencia continua de los donantes para diversificar los sectores de productos básicos en los países dependientes de dichos productos, en especial los PMA; y a hacer esfuerzos especiales para apoyar a los países africanos en sus tentativas de diversificación de los productos básicos.

Se pide al Fondo Común que dirija sus programas de desarrollo de productos básicos hacia proyectos de diversificación y promoción del desarrollo de mercados de productos básicos, poniendo especial atención en las necesidades de los PMA. Se solicita a los miembros del Fondo que consideren el cumplimiento de los compromisos efectuados con la Segunda Cuenta. Y se alienta al propio Fondo a explorar formas y medios efectivos de utilizar los recursos de la Primera Cuenta (destinada a apoyar los acuerdos internacionales sobre productos básicos para la estabilización de los precios).

Costos y beneficios ambientales

El documento también se refiere al proceso de toma de conciencia posterior a la CNUMAD sobre la relación existente entre crecimiento y medio ambiente, y los efectos de las actividades de producción industrial y de materias primas sobre la base de recursos naturales.

El documento de la UNCTAD IX afirma que será más difícil imponer cambios en los modelos de producción y consumo para hacerlos más acordes con un uso sustentable de los recursos naturales si en los precios de los productos no se toman en cuenta los costos y beneficios ambientales, o si los enfoques basados en el mercado no facilitan la adopción de métodos de producción más inocuos para el medio ambiente. También se refiere a la preocupación de los países en desarrollo acerca de la introducción de condicionamientos ambientales en el sector de productos básicos y las cargas adicionales que podrían recaer en los productores de productos básicos, desviando los recursos de los programas de desarrollo normales.

Sin embargo, el problema aquí no es meramente de incapacidad de las instituciones internacionales, sino de la comunidad económica, académica e institucional. Poco después de haber asumido el cargo, el secretario general Rubens Ricúpero planteó los problemas del sector de productos básicos en una reunión con economistas en Nueva York, y la mayoría de ellos confesó que en los últimos años no habían efectuado muchos trabajos sobre el tema.

Prioridades de la UNCTAD

Analizando las prioridades para el lapso hasta la próxima UNCTAD X, el cometido principal en el campo del comercio de bienes y servicios debe ser ayudar a maximizar el impacto positivo de la globalización y la liberalización en un desarrollo sustentable, apoyando la integración efectiva de los países en desarrollo, particularmente los PMA y los países en desarrollo estructuralmente débiles y vulnerables, al sistema internacional de comercio; y a considerar los intereses específicos de las economías en transición. El trabajo en este ámbito debe incluir aspectos relacionados con la dependencia de los productos básicos, y asumirse en cooperación con la OMC y otras organizaciones internacionales correspondientes, centrándose en:

* Permitir a los países responder a las oportunidades que surjan de los Acuerdos de la Ronda Uruguay para derivar el máximo de los beneficios ofrecidos.

* Analizar el impacto de los Acuerdos de la Ronda Uruguay en el desarrollo.

* Aumentar la capacidad nacional, en términos de recursos humanos e infraestructura administrativa, para permitir a los miembros de la OMC adaptarse eficazmente al cumplimiento de sus obligaciones y aprovechar las ventajas emanadas de sus derechos.

* Asistir a los países en el proceso de acceso a la OMC, incluso ayudarlos a incrementar su comprensión de los derechos y las obligaciones y mejorar la transparencia de sus regímenes comerciales.

* Identificar los factores que impiden el logro en materia comercial, incluidos los obstáculos a la ampliación y la diversificación de las exportaciones.

* Ofrecer un ámbito de discusión para el examen de temas relacionados con las preferencias comerciales, incluso explorar oportunidades para maximizar su utilización.

* Facilitar la comprensión del sistema multilateral de comercio analizando, desde una perspectiva del desarrollo, temas de la agenda de comercio internacional identificados por la Conferencia y el Consejo de Comercio y Desarrollo, incluyendo los temas nuevos que están surgiendo.

* Asistir a los países en desarrollo, en colaboración con la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y la OMC a identificar las oportunidades ofrecidas por el Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (TRIPs, por su sigla en inglés), en especial oportunidades para atraer inversiones y tecnologías nuevas.

* Contribuir cuando corresponda al trabajo de las organizaciones internacionales correspondientes en la aplicación de la Decisión del Acta Final de la Ronda Uruguay en medidas que favorecen a los PMA, asistiendo a dichos países para que puedan aprovechar al máximo las ventajas derivadas de las medidas especiales y diferenciales a su disposición.

Dentro del marco de este programa de cooperación con la OMC, la UNCTAD debería brindar información analítica relacionada con la decisión en materia de medidas relativas a los efectos perjudiciales del programa de reforma en los PMA y los países en desarrollo importadores netos de alimentos. También se exhorta a la UNCTAD, en términos de prioridades, a:

* Asistir a los países en desarrollo en el fortalecimiento de su capacidad en el sector de los servicios y en la identificación de oportunidades de exportación, asumiendo directamente análisis sectoriales relacionados.

* Examinar temas vinculados a la ley de competencia con referencia particular al desarrollo, continuar el trabajo analítico sobre prácticas comerciales restrictivas, apoyar a los países en desarrollo a formular políticas en materia de competencia y legislación y creación de instituciones, especialmente en Africa, realizando una reunión regional, creando inventarios y bases de datos y estableciendo un programa de cooperación técnica.

* Promover la integración del comercio, el medio ambiente y el desarrollo y proseguir con el cometido especial de la UNCTAD en este campo de acuerdo con la resolución de la Asamblea General de la ONU, examinar los temas de comercio y medio ambiente desde la perspectiva del desarrollo, en estrecha cooperación con la OMC y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y como administrador de tareas para la Comisión sobre Desarrollo Sustentable de la ONU, asumiendo el trabajo sugerido para la UNCTAD por la Comisión sobre Desarrollo Sustentable en la Cuarta Sesión recién concluida.

También se exhorta a la UNCTAD a tratar temas de particular interés para los países dependientes de productos básicos examinando experiencias exitosas de diversificación de los productos básicos, contribuyendo a la transparencia de los mercados de productos básicos y analizando las tendencias de estos mercados. Promover la gestión de los recursos de productos básicos, en el contexto de un desarrollo sustentable, y continuar asistiendo a los productores para hacer uso de instrumentos que limiten los riesgos.

(Fuente: SUNS)