No. 88 - Agosto 1996

Uruguay visto por el Banco Mundial

El siguiente es un extracto del último informe del Banco Mundial sobre Uruguay, donde se analizan los aspectos macroeconómicos -fundamentalmente el alcance del déficit público en relación con la dimensión del Estado-; y la seguridad social, incluyendo la última reforma previsional y sus posibles efectos.

Uruguay, que a comienzos de siglo fuera una de las economías más desarrolladas de América Latina, ha perdido considerable terreno con relación al resto de la región. Al nuevo gobierno uruguayo se le ha abierto una pequeña posibilidad de introducir cambios políticos esenciales para hacer frente a los problemas económicos del país; ya empezó a hacerlo. El promedio del crecimiento uruguayo ha sido, durante años, lento, y ha reflejado una estrategia anterior de desarrollo basada en la sustitución de importaciones y la solidaridad social. La herencia de esta estrategia, ahora abandonada, todavía está viva y conlleva una pesada carga: un sector privado no muy bien preparado para competir en los mercados internacionales y apenas en condiciones de pagar por el inflado sector público. Ya ha habido numerosas tentativas de cambio, pero el movimiento ha sido lento. Los temas a largo plazo son tan acuciantes ahora como lo han sido en las décadas pasadas. Algunos de ellos son: la carga creciente y extremadamente onerosa que constituyen los pagos de la seguridad social; consiguientes impuestos elevados, que figuran entre los más altos de la región; baja productividad e inversión; y una inflación obstinadamente alta. Las dificultades a corto plazo también son importantes: el progreso significativo en las finanzas públicas logrado en 1990-92 fue ampliamente revertido en 1993-94; la fortaleza de la balanza de pagos se basa en la apreciación de la moneda de la vecina Argentina; y el país continúa siendo vulnerable a la inestabilidad regional. Las autoridades que asumieron en 1995 comenzaron a adoptar decisiones enérgicas pero cuidadosamente estudiadas para enfrentar esos temas, especialmente los relativos a seguridad social y déficit del sector público.

Situación macroeconómica

En el ámbito de las finanzas públicas, existe el peligro de que el déficit del sector público pueda agravarse, comprometiendo el actual equilibrio financiero. Debe evitarse la reiteración cíclica del déficit ajustado; no obstante, es posible que en 1994 el déficit ajustado haya excedido el 4 por ciento del producto interno bruto (PIB). Para reducir el déficit del sector público de manera permanente, será indispensable recortar el tamaño del sector ya que el aumento de impuestos puede no ser una opción viable a largo plazo; ya son comparativamente altos. Pero reducir las dimensiones del sector público (recortando el empleo público, privatizando empresas) será una tarea difícil que requerirá el máximo respaldo político. Las distorsiones del mercado laboral son especialmente importantes para el sector público, y la reforma de la seguridad social es indispensable para mejorar las finanzas públicas de manera sustentable.

La seguridad social

Desde hace tiempo Uruguay ha tenido uno de los sistemas de seguridad social más "avanzados" de América Latina, que cubre no sólo los beneficios jubilatorios y de pensión sino también seguro de salud y de enfermedad y asignación familiar y por maternidad. Pero el sistema está en serias dificultades financieras. Los uruguayos han intentado varias reformas alternativas para resolverlas. Los esfuerzos se han concentrado en reducir los beneficios pero manteniendo el sistema, si bien los cambios pasados no lograron corregir el problema.

Los resultados de este informe sustentan la opinión de que el problema principal del sistema son los incentivos adversos que genera; el abuso resultante es la clave de sus dificultades financieras. En el sistema actual, el trabajador medio que actúa conforme a la ley debe pagar un impuesto considerablemente alto, pero el fraude está generalizado. La evasión fiscal representa alrededor del 38 por ciento de lo recaudado y las pensiones superan en un 45 por ciento lo que podría esperarse de la media de los salarios normales al momento de jubilarse y del número de la población retirada. Un sistema de ese tipo no puede autofinanciarse y debe contar con el respaldo de grandes transferencias estatales. Es poco probable que cambios menores en, por ejemplo, la edad mínima exigida para retirarse o en las contribuciones, resuelvan los problemas a largo plazo. El sistema actual es insustentable porque alienta a la gente a eludirlo. Requiere un cambio drástico.

A principios de setiembre de 1995, el Parlamento aprobó una nueva ley que se espera introduzca cambios importantes, de los cuales el más radical es la introducción de un sistema de capitalización separada que operará paralelamente al que está vigente. Otros cambios suponen reducciones en los impuestos de reemplazo, aumento de la edad de retiro de la mujer y ampliación del período utilizado para computar el promedio salarial que define los niveles de jubilación. Si bien la nueva ley mantiene el sistema actual de pago al momento del retiro, alienta a los trabajadores a depositar los ahorros jubilatorios requeridos en el sistema de capitalización.

Las soluciones a largo plazo de los problemas del sistema tendrán que resolver las dos grandes formas de transgresión: la evasión de las contribuciones y las jubilaciones y pensiones exageradas. La nueva ley constituye un paso importante en ese sentido. Al ampliar a 20 años el período utilizado para computar el salario en base al cual se fija el monto de la jubilación, se reduciría drásticamente la exageración de las jubilaciones. La estrategia de alentar a los trabajadores a que se adhieran al sistema de capitalización crea condiciones para ampliar el respaldo político para profundizar las reformas y aborda el tema de los incentivos a la evasión de las contribuciones, todavía presente en el sistema actual. La nueva ley también tiene aspectos que tal vez sea necesario mejorar: (a) podría dar origen a una nueva gran burocracia pública que tendría en sus manos la mayoría del sistema de capitalización, y la eliminación de la competencia podría poner en riesgo la eficiencia; (b) es necesario especificar más la transición al sistema de capitalización de los trabajadores que durante cierto tiempo contribuyeron al sistema actual; y (c) el sistema propuesto es muy complejo y las garantías del gobierno a los trabajadores que adhieren al sistema de capitalización tal vez sean demasiado amplias.

(Extracto de Uruguay Country Economic Memorandum, 22 de enero de 1996, "Country Operations Department I Latin America and the Caribbean Region")