No. 88 - Agosto 1996

Informe de la OIT

Pleno empleo: objetivo prioritario

por Chakravarthi Raghavan

Las políticas económicas y sociales deben conservar entre sus objetivos prioritarios el pleno empleo, el medio más eficaz de asegurar equidad y cohesión social, afirma la OIT en su informe para la 83a. sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada a comienzos de junio.

En el orden del día de la reunión tripartita de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) se encontraba el tema "Políticas de empleo en un contexto de integración a escala mundial" para su discusión general, que en marzo de 1994 fue incluido en la agenda por decisión del Organo de Dirección de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La Declaración de la Cumbre Mundial de Copenhague 1995 para el Desarrollo Social también incluyó entre sus diez compromisos el objetivo del pleno empleo. El informe examina las pruebas existentes y concluye que no hay bases suficientes que avalen la opinión de que existe un "aumento de la desocupación" motivado por el desplazamiento de mano de obra por los cambios tecnológicos o que los cambios revolucionarios de la naturaleza del trabajo hayan vuelto obsoleto el concepto del pleno empleo. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su Informe para el Desarrollo Humano 1993 expuso su opinión de que existía un aumento del desempleo, lo que implicaba un aumento de la producción sin un aumento correspondiente del empleo, o en todo caso un aumento muy rezagado del mismo.

El objetivo alcanzable del pleno empleo

Pero el informe de la OIT compara el producto interno bruto (PIB) y el aumento del empleo en los períodos 1960 a 1973 y 1974 a 1995, para demostrar que, de hecho, el crecimiento ha sido más una cuestión de trabajo intensivo, que el promedio de creación de puestos de trabajo ha permanecido constante con relación a la drástica reducción del ritmo de crecimiento económico y que la capacidad relativa de las economías de Estados Unidos y Europa para generar empleo no ha sido afectada. Y si bien la respuesta del empleo al crecimiento del PIB ha sido más débil en la recuperación actual que en las anteriores, igualmente ha sido positiva y desmiente las opiniones acerca de que "no hay más trabajo" o incluso de que ha comenzado un "aumento de la desocupación".

Según la OIT, el aumento del desempleo en los países industrializados en los últimos veinte años no fue provocado por una caída del contenido empleo del crecimiento sino más bien es el resultado de un crecimiento más rápido de la fuerza de trabajo e índices de crecimiento económico más bajos. Por consiguiente, no hay razón para rechazar el objetivo del pleno empleo y reemplazarlo con el programa alternativo de crear nuevas instituciones sociales para adaptarse a la futura desaparición de puestos de trabajo. "En todo caso", se añade en el informe de la OIT, "las principales propuestas del programa alternativo, tales como desvincular el ingreso del trabajo, son utópicas".

Vinculación de ingreso y trabajo

A menos que haya un giro inminente hacia un mayor crecimiento como resultado de las nuevas tecnologías, la propuesta de desvincular el ingreso del trabajo enfrentará problemas graves de sustentabilidad financiera. Y garantizar un ingreso desvinculado de la necesidad de trabajar alteraría el funcionamiento del mercado laboral de manera fundamental pues debilitaría enormemente el incentivo al trabajo. Y además, no hay seguridad de que después pueda conseguirse el número necesario de trabajadores, aunque reducido de manera significativa, para hacer el trabajo necesario.

Por lo tanto, el empleo pleno debe seguir siendo un objetivo prioritario de las políticas económicas y sociales. Continúa siendo la forma más adecuada de asegurar la equidad, de satisfacer las aspiraciones de los pueblos de participar en la vida económica y social y preservar la cohesión social y de asegurar la plena utilización de los recursos humanos y de capital y la maximización de la tasa de crecimiento de la producción y de los niveles de vida. Por otro lado, un desempleo elevado genera exclusión social y otros males sociales, aumenta la pobreza y la desigualdad, acarrea un elevado costo de desempleados en términos de menor bienestar social y representa una subutilización irracional de recursos humanos y otros recursos productivos.

La OIT afirma que esto se cumple para todos los países y en los distintos niveles de desarrollo, aun cuando el concepto de "pleno empleo" tal vez deba ser interpretado de manera diferente en los países en desarrollo. En el mundo industrializado la definición de pleno empleo como un nivel de empleo donde todos los que buscan trabajo pueden obtenerlo sigue siendo fundamentalmente válida, pero tal vez sea necesario actualizarla de acuerdo con los cambios que han tenido lugar en la estructura del empleo: mayor participación de la mujer en el empleo, surgimiento de formas de empleo flexibles libremente escogidas y tal vez mayor movilidad laboral. Esto implica la necesidad de nuevas políticas e instituciones, especialmente para garantizar la seguridad del empleo y la protección social.

La demanda de empleo en el mundo en desarrollo

El pleno empleo no es menos importante en los países en desarrollo, a pesar de que su estructura laboral es muy distinta a la de los países industrializados. En el mundo en desarrollo sólo una minoría de trabajadores participa como asalariado en el sector formal moderno; el resto se dedica a la agricultura en pequeña escala, al trabajo zafral o al trabajo por cuenta propia de baja productividad en el sector informal. En estos países, además, no existen subsidios por desempleo, lo que implica que el pleno empleo no puede ser definido únicamente en términos de una tasa de desempleo elegida como objetivo. Pero los avances pueden ser calibrados utilizando una combinación de indicadores: índice de crecimiento en el empleo en el sector moderno y cambios en el promedio de ingresos, y grado de desempleo en el sector rural y en el informal.

Dada la magnitud del subempleo y la pobreza en los países en desarrollo, el objetivo del pleno empleo en el sentido de ofrecer empleo productivo y decente para todos los que busquen trabajo es un objetivo a largo plazo. Pero esto no desmerece su utilidad como objetivo político general, y ofrece un marco para la formulación de políticas tendientes a elevar tanto el volumen como la calidad del empleo. Por otra parte, asegurar el crecimiento económico es equitativo y contribuye a reducir la pobreza.

El logro del pleno empleo es una tarea que plantea desafíos y exige reformas económicas fundamentales en muchos países, así como acciones a nivel internacional. La actual "globalización" de la economía mundial ofrece el potencial de lograr en todo el mundo un mayor aumento de la producción y del empleo. Las corrientes en expansión del comercio y la inversión internacionales ofrecen la ampliación mutuamente beneficiosa de los mercados y una mejor asignación de los recursos, que conducen a una economía mundial ampliada de la cual todos pueden beneficiarse.

Acciones necesarias

Pero para alcanzar el potencial pleno es necesario que existan acciones a nivel internacional para promover relaciones económicas estables y abiertas entre los países. En el informe de la OIT se citan algunas acciones que se consideran necesarias:

El compromiso de todos los países de adherir a normas comunes del juego en cuanto a mantener políticas económicas abiertas y evitar las que les imponen una ventaja competitiva desleal. La OIT argumenta que la observación universal de las normas laborales básicas será un elemento importante para impedir un resurgimiento del proteccionismo y asegurar la equidad frente al aumento de la competencia económica internacional.

Una mayor coordinación de las políticas macroeconómicas de los países industrializados para permitir más crecimiento en estos países y dar un gran impulso al crecimiento de las economías en desarrollo y en transición.

Acuerdos efectivos para superar los problemas asociados con la mayor globalización de los mercados financieros, tal como un rápido crecimiento de las corrientes financieras volátiles a corto plazo que desestabilizan el crecimiento económico y el empleo. Los acuerdos deben apuntar a reducir la posibilidad de que ocurran crisis financieras en determinados países y a limitar los efectos contagiosos de esas crisis a través de convenios más efectivos y oportunos para su solución.

Prestar ayuda internacional a los países menos adelantados (PMA) para incrementar su capacidad de competir exitosamente en la economía mundial globalizada, ayudar a revertir su exclusión de los beneficios de la globalización y lograr una reducción deseable de las desigualdades internacionales y la pobreza mundial.

El informe subraya la falta de consenso de los países industrializados en torno a las causas o las políticas necesarias para superar la persistencia del desempleo elevado, que ahonda las desigualdades salariales y aumenta la polarización del mercado laboral.

Desreglamentación o elevación del índice de crecimiento

Una opinión de peso atribuye la persistencia del elevado desempleo a rigideces del mercado laboral y niveles demasiado generosos de protección social, y considera que la solución radica en la desreglamentación del mercado laboral y en la reducción de los niveles de protección social. La opinión contraria es que la causa del desempleo es un período prolongado de bajo crecimiento de la producción y la productividad, que ha provocado un bajo nivel de inversión y una capacidad productiva inadecuada para el crecimiento de la producción y el empleo antes de que se instalaran las presiones inflacionarias. El aumento de la baja productividad también ha dejado mucho menos espacio a las soluciones no inflacionarias ante los reclamos salariales. La solución más importante, según esta opinión, radica en la aplicación de políticas que eleven el índice de crecimiento de la capacidad productiva, secundadas por medidas que aseguren que las soluciones a los problemas salariales permanezcan dentro de las limitaciones macroeconómicas.

Caída y desigualdad salariales

En cuanto al aumento de la desigualdad salarial, en el informe se dice que si bien el aumento del comercio a partir de economías de bajos salarios y el avance técnico orientado a la calificación -que redujo la demanda de trabajadores no calificados- tuvieron su cuota de responsabilidad en la caída de los salarios relativos de los trabajadores no calificados del Norte, "no fueron los únicos culpables". Los cambios en las instituciones del mercado laboral y los prolongados períodos de crecimiento bajo y desempleo alto jugaron un papel preponderante. Un mayor crecimiento, además de reducir el desempleo general, también contribuirá a atenuar las desigualdades salariales.

En el informe se atribuye la polarización del mercado laboral -crecimiento de puestos de trabajo inseguros y de baja remuneración en el extremo más bajo del mercado laboral- al giro de la estructura laboral hacia el sector servicios y a la creciente participación de la mano de obra femenina. Se considera que ambos procesos están dirigidos por cambios de las estrategias de empleo de las empresas para enfrentar la creciente inestabilidad e incertidumbre del entorno macroeconómico.

Políticas macroeconómicas y políticas laborales

Si bien la falta de acuerdo sobre las causas de los problemas de desempleo de los países industrializados torna improbable que un conjunto aislado de prescripciones de política obtengan apoyo general, no obstante el informe propone una estrategia basada en políticas para volver a tasas de crecimiento de la producción más elevadas y recuperar la capacidad productiva y la productividad. Esto implicará la aplicación simultánea de políticas macroeconómicas para un nivel de demanda más elevado y estable y políticas para el mercado laboral para mejorar las perspectivas de empleo de los trabajadores con baja calificación. Esto supondrá una reducción fuerte y creíble de las tasas de interés real, que redundará en una reducción de la carga del servicio de la deuda y del déficit fiscal. La reducción del déficit y de las deudas públicas debería seguir siendo un objetivo importante a mediano plazo, pero las medidas restrictivas deberían ser aplicadas sólo después que las economías estén encaminadas hacia el aumento del crecimiento.

Una reducción sostenida del déficit público y de la deuda será posible sólo con mayor recaudación de impuestos, producto de un aumento del crecimiento y el ahorro en la seguridad social por una reducción del desempleo. Al mismo tiempo, para mantener incentivos para invertir y contener las presiones inflacionarias, las soluciones salariales deben mantenerse dentro de las limitaciones macroeconómicas. La aplicación exitosa de políticas de ingresos y mecanismos institucionales para regular los convenios salariales son por lo tanto esenciales para el éxito de la estrategia. De igual forma, dice la OIT, habrá que garantizar a los mercados financieros que el objetivo de mediano plazo de reducción del déficit es creíble en base al aumento del crecimiento y la reducción sostenida de las tasas de interés a corto plazo. También será necesaria una mayor coordinación de políticas macroeconómicas para facilitar problemas de déficit externo y atemperar las pérdidas de competitividad generadas por tensiones inflacionarias, que al mismo tiempo refuerce la credibilidad de las políticas.

No obstante, estas políticas macroeconómicas deben ser acompañadas por políticas laborales que eleven la calificación y capacidad de encontrar empleo de los trabajadores no calificados, en especial los que hace tiempo están desempleados. También será importante concebir políticas que apunten a reducir el costo de los trabajadores no calificados, tales como la reducción de impuestos a los salarios o subsidios a ciertos empleos.

El mundo en transición y los países menos adelantados

En las economías de transición, donde ha habido un avance significativo en muchos países en el proceso de reforma pero ha sido desparejo en otros, los logros han sido desiguales y se han generado altos costos sociales en términos de niveles de desempleo elevados. Reformas ulteriores implicarán mayores pérdidas de puestos de trabajo y aumento del desempleo. Un posible instrumento de política para moderar la pérdida de puestos de trabajo, sugiere la OIT, podría ser recurrir a una liberalización selectiva de las importaciones -y no general e instantánea- acompañada de créditos y subsidios selectivos a la exportación para empresas potencialmente competitivas, dice la OIT. En los países en desarrollo, una condición crítica para revertir el deterioro de las condiciones de empleo que han experimentado desde principios de los años 80, es recuperar tasas de crecimiento más elevadas y estables. Esto solo puede asegurar la tasa de crecimiento del empleo productivo necesario para enfrentar el elevado índice de crecimiento de la fuerza laboral así como para reducir la proporción de puestos de trabajo de baja productividad en el empleo total, y por lo tanto contribuir al alivio de la pobreza.

En algunos PMA, en especial del Africa subsahariana, todavía falta consolidar la condición básica para el crecimiento económico: paz civil y un nivel mínimo de estabilidad macroeconómica. En otros, la recuperación de un crecimiento más elevado y sostenido después de las crisis económicas de los años 80 relacionadas con la deuda, todavía no ha sido totalmente alcanzada. En esos países los escollos siguen siendo considerables en términos de reformas económicas. Además de las crecientes economías del este y sudeste asiático, en muchos países en desarrollo es necesario aplicar reformas económicas de diverso grado antes de que puedan beneficiarse plenamente de la globalización y alcanzar un crecimiento elevado y sostenido. Una reforma exitosa es, por lo tanto, la piedra angular de los esfuerzos por colocar a los países en desarrollo en la senda de lograr el empleo pleno. Pero al igual que en las economías de transición, los costos sociales de la reforma serán elevados. Los trabajos de actividades no competitivas serán destruidos más rápidamente mientras la creación de nuevos trabajos en nuevas actividades competitivas será más lenta.

Por lo tanto, existe la necesidad de un manejo cuidadoso de la paz y la aplicación ordenada de las reformas económicas con miras a minimizar los costos sociales. La liberalización del comercio puede ser manejada gradual y selectivamente, y combinada con programas que incrementen la capacidad de los productores para responder a nuevas oportunidades del mercado. Algunas de éstas podrían ser inversiones para eliminar los cuellos de botella formados en las infraestructuras, incrementando sistemas de capacitación para satisfacer la demanda de nuevas técnicas y mejorar el acceso de pequeñas y medianas empresas al crédito. También es importante evitar errores en la gestión macroeconómica que causen contracciones indeseables en la producción o provoquen nuevos tipos cambiarios y crisis de endeudamiento.

Un aspecto controvertido de la reforma económica, dice la OIT, es si existe o no la necesidad de emprender una desreglamentación extensiva de los mercados laborales. El argumento para tal desreglamentación es que las reglamentaciones del mercado laboral en los países en desarrollo exigen beneficios excesivamente elevados y son sumamente distorsionantes. Pero la prueba en aspectos claves de la reglamentación del mercado laboral, tales como las relativas a los salarios mínimos, seguridad laboral, seguro por maternidad, programas de seguridad social y costos laborales no salariales, no confirman esa contención. El examen individual de la evidencia empírica, con la plena participación de los asociados sociales, dirá si la reforma es necesaria o no.