No. 168 - Mayo 2003

Comité de Agricultura de la OMC

Un análisis del texto del presidente

por Bhagirath Lal Das

Las conversaciones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre la agricultura están pasando aceleradamente por varias etapas. Es importante que los países en desarrollo estén alertas ante los peligros que surgen de esta celeridad, ya que no se están tomando en cuenta sus preocupaciones.

Importancia del texto

El Presidente de la Sesión Especial del Comité de Agricultura de la Organización Mundial de Comercio (OMC) presentó un texto (en adelante el Texto) el 17 de febrero de 2003 en el que traza las modalidades para las negociaciones sobre la agricultura. Con ese paso comenzó una nueva etapa de las negociaciones en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Se esperaba que los gobiernos presentaran sus comentarios al texto en el Comité de Agricultura. Con posterioridad, el Presidente debía presentar otro texto (El 18 de marzo, presentó el documento "Negociaciones sobre la Agricultura. Anteproyecto de Modalidades para los nuevos compromisos. Revisión", que parece haber introducido cambios mínimos, por lo cual sigue vigente el análisis del primer documento).

Las conversaciones en la OMC sobre la agricultura están pasando aceleradamente por varias etapas. Es importante que los países en desarrollo estén alertas ante los peligros que surgen de esta celeridad, ya que no se están tomando en cuenta sus preocupaciones.

La finalización de las modalidades es la parte principal de las negociaciones sobre la agricultura; el ejercicio último seguramente consistirá en cálculos aritméticos de cifras basadas en los diversos porcentajes convenidos en las modalidades. Lo que se pierde en las negociaciones sobre las modalidades no puede ser recuperado en la última etapa de las negociaciones sobre la agricultura. De ahí que los países en desarrollo tienen que asegurar que sus preocupaciones y propuestas estén plenamente incorporadas en el texto de modalidades.

El texto del Presidente, sin embargo, no aborda los problemas básicos del comercio de productos agrícolas. Tampoco toma en cuenta los problemas básicos de los países en desarrollo en el sector, si bien toca alguno de esos problemas de manera superficial e ineficaz, como se explicará más adelante. Se han introducido algunos conceptos importantes para los países en desarrollo como sus productos estratégicos y la protección de sus pequeños agricultores, pero el trato que se les da es inadecuado, como se explicará a continuación.

Considerando la importancia del Texto y su contenido, para que les sirva a los países en desarrollo, no bastará con que éstos ofrezcan comentarios y sugieran enmiendas. Lo que se necesita es que preparen un texto totalmente nuevo como alternativa a éste.

Con relación a esto, es importante señalar los informes de prensa acerca de la reciente reunión de algunos ministros de comercio en Tokio. Según esos informes, numerosos ministros consideraron que el Texto es inadecuado y hubo un sentir general de que si bien el Texto era un catalizador de ideas y de trabajo ulterior, no podría ser tomado como base para las futuras negociaciones. Esta situación también alentaría a los países en desarrollo a preparar un texto alternativo y presentarlo para las negociaciones.

Naturaleza del Texto

El Texto sigue el modelo de la Ronda Uruguay y trata separadamente los tres sectores a los que se refieren las normas de comercio de la agricultura: (i) aranceles; (ii) apoyo interno; y (iii) subvenciones a la exportación; y prescribe reducciones porcentuales en esos tres sectores. También sigue en general el modelo del trato especial y diferenciado de los países en desarrollo de la Ronda Uruguay al formular reducciones de dos tercios por estos países, a lo largo de periodos de alguna manera más extensos en comparación con las reducciones asumidas por los países desarrollados.

Los aranceles han sido agrupados en tres niveles. Los porcentajes de reducción son mayores para el nivel más elevado, con porcentajes sucesivamente más bajos para los dos niveles más bajos. Se incrementan los contingentes arancelarios y el aumento será asignado sobre la base de nación más favorecida (n.m.f.). La disposición de Salvaguardia Especial continuará siendo utilizada durante cinco o siete años (se han dado dos alternativas).

La mitad de las subvenciones a las exportaciones de los países desarrollados deberá ser suprimida en cinco años, mientras que la otra mitad lo será en nueve años.

Se mantendrán las subvenciones de "compartimento verde" (enumeradas en el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura) y pueden hasta ser aumentadas. La mitad de las subvenciones de "compartimento azul" (enumeradas en el párrafo 5 del Artículo 6 del Acuerdo sobre la Agricultura) serán suprimidas a lo largo de cinco años, mientras que la otra mitad se mantendrá indefinidamente.

El 60 por ciento de las subvenciones que pueden ser reducidas será suprimido a lo largo de cinco años. El resto se mantendrá.

Se ha establecido una categoría de "productos estratégicos" (PE) para los países en desarrollo. También hay un reconocimiento de dos problemas específicos de los países en desarrollo, a saber (i) la seguridad alimentaria y el desarrollo rural y (ii) la seguridad de los medios de subsistencia.

Graves insuficiencias del Texto

El Texto tiene graves insuficiencias al abordar los principales problemas del sector de la agricultura. Esos problemas son:

(i) las reglas de juego del comercio internacional de la agricultura no son uniformes y están muy distorsionadas, y

(ii) los países en desarrollo, aparte de sufrir esa falta de uniformidad y distorsión, tienen desventajas adicionales debido a la debilidad de sus economías y a la extremada dependencia de su población en la agricultura.

La Ronda Uruguay no resolvió esos problemas. De hecho, el Acuerdo sobre la Agricultura aumentó las distorsiones y desventajas, particularmente en perjuicio de los países en desarrollo. En este acuerdo existen graves desequilibrios, deficiencias y desigualdades. Se esperaba que las nuevas negociaciones globales iniciadas en este sector mejorarían la situación. Pero el Texto, siguiendo el modelo de la Ronda Uruguay, estuvo lejos de hacerlo. Si finalmente se aprueba el Texto, las deficiencias, desequilibrios y desigualdades aumentarán en los próximos años. De ahí que sea necesario que los países en desarrollo adopten medidas inmediatas para lograr medidas correctivas.

Las deficiencias y desigualdades y los desequilibrios del Acuerdo sobre la Agricultura han sido identificados y discutidos ampliamente en los últimos años y han sido manifestados persistentemente por los países en desarrollo en la OMC. Sus raíces radican especialmente en los siguientes rasgos del acuerdo:

(i) Permite a los países desarrollados utilizar elevadas subvenciones a la exportación para impulsar las exportaciones de sus productos agrícolas.

(ii) Les permite utilizar un elevado apoyo interno para fomentar su producción y exportación.

(iii) Sus subvenciones internas de "compartimento verde" y "compartimento azul" están excluidas de los requisitos de reducción.

(iv) La disposición de la Salvaguardia Especial, que es más fácil de invocar que la salvaguardia general del GATT de 1994, ha sido formulada de tal forma que puede ser utilizada principalmente por los países desarrollados. Los países en desarrollo, salvo alrededor de nueve de ellos, no tienen acceso a esa disposición.

No hay argumentos para mantener las subvenciones a la exportación en los países desarrollados. Aún si los agricultores necesitaran cierto apoyo para la producción, no puede ser para exportar los productos a otros países, lo que pone en peligro el sustento de los agricultores de esos países.

El apoyo interno a la agricultura que los países desarrollados han aplicado ampliamente y han incrementado a lo largo de los años, distorsionan gravemente la producción y el comercio. Gran parte de su apoyo interno (es decir, las subvenciones de "compartimento verde" y de "compartimento azul") es inmune a la reducción con el argumento de que no distorsionan el comercio. Es totalmente engañoso declarar que esos subsidios no distorsionan el comercio. Después de todo, esos pagos se hacen a los agricultores y no a los otros sectores de la población. No se trata de programas sociales generales sino subvenciones específicas a los agricultores. Esos pagos a los agricultores mejoran su capacidad para continuar con una agricultura no viable. A través del apoyo de las subvenciones que no son pasibles de reducción, pueden vender sus productos agrícolas en el mercado interno y los mercados extranjeros a precios muy por debajo del costo de producción. Existe actualmente suficiente información sobre esas prácticas y sobre los efectos perjudiciales de las subvenciones de los países desarrollados en la agricultura de los países en desarrollo*.

Los principales países desarrollados, si bien técnicamente cumplen el compromiso de reducir sus subvenciones reducibles, han incrementado las subvenciones no reducibles, es decir, las subvenciones de "compartimento verde". El resultado es que en algunos países, las subvenciones internas totales son ahora mayores que antes. De esta manera, las subvenciones internas han sido incrementadas en lugar de reducidas. Es la creación de la categoría del "compartimento verde" en el Acuerdo sobre la Agricultura lo que permitió ese escape.

Además, la disposición sobre Salvaguardia Especial, por la cual un país puede tomar medidas para proteger a sus agricultores de las oleadas de importaciones y las caídas de precios sin tener que demostrar el "daño", está disponible casi exclusivamente para los países desarrollados. Las condiciones que fija el Acuerdo sobre la Agricultura son de tal manera que apenas alrededor de nueve países en desarrollo puede hacer uso de esta disposición.

El Texto ignora todos esos problemas básicos. La inclusión de esas deficiencias y esos desequilibrios en el Acuerdo sobre la Agricultura ya fue bastante malo, pero ignorarlos ahora, después de siete años de experiencia en la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura y de que hubieran sido expuestos contundentemente en varios estudios, declaraciones y propuestas, resulta realmente muy decepcionante.

Si se aprueba el Texto, continuarán las deficiencias y los desequilibrios en la agricultura e incluso pueden aumentar, ya que contiene vacíos similares que dan lugar a distorsiones como las del acuerdo actual. Los países en desarrollo sufrirán graves problemas en el sector agrícola, ya que los medios de subsistencia de un sector muy grande de su población se verán amenazados y su economía sufrirá un grave revés.

Para facilitar la comprensión de las deficiencias y perjuicios del Texto, a continuación se enumeran algunas disposiciones específicas importantes y sus consecuencias:

(i) Permite mantener las subvenciones a la exportación de los países desarrollados por nueve años más, si bien en tasas que se van reduciendo progresivamente año a año. La mitad de las subvenciones a la exportación debe ser eliminado a lo largo de cinco años, y la otra mitad a lo largo de nueve años.

(ii) Permite mantener por tiempo indeterminado el 40 por ciento de las subvenciones reducibles de los países desarrollados aplicables actualmente (subvenciones de "compartimento ámbar"); el resto, es decir, el 60 por ciento, debe ser eliminado gradualmente en el término de cinco años.

(iii) Permite mantener las principales subvenciones no reducibles (subvenciones de "compartimento verde") e incluso aumentarlas.

(iv) Permite mantener indefinidamente la mitad de las subvenciones no reducibles de "compartimento azul"; la otra mitad debe ser eliminada gradualmente a lo largo de cinco años.

(v) Aun cuando se mantienen todas esas subvenciones, pide reducciones muy importantes en los aranceles de los países en desarrollo, si bien los niveles exigidos son aproximadamente dos tercios de los niveles aplicables a los países desarrollados.

(vi) La fórmula de reducción de aranceles conlleva la reducción a tasas más elevadas de los aranceles más elevados. Pero los límites específicos en los cuales han sido reunidos los aranceles son de tal tipo que se exigirá a los países desarrollados que apliquen mayores tasas de reducción solamente en unos pocos productos; mientras que la mayoría de sus productos serán abarcados por tasas de reducción más bajas. Exactamente lo opuesto será el caso para los países en desarrollo. Se les exigirá que apliquen tasas de reducción más elevadas en una gran cantidad de productos.

(vii) La Salvaguardia Especial se mantendrá para los países desarrollados durante cinco a siete años.

(viii) Seguirá negándose la Salvaguardia Especial para los países en desarrollo. Sin embargo, hay una disposición de Salvaguardia Especial para los productos estratégicos de los países en desarrollo, aunque únicamente si ha habido una reducción arancelaria normal de esos productos. Así, los países desarrollados que distorsionaron el comercio aplicando anteriormente medidas no arancelarias y luego las convirtieron en aranceles equivalentes en la Ronda Uruguay continuaron obteniendo los beneficios de la Salvaguardia Especial, mientras que a los países en desarrollo, que no habían aplicado anteriormente esas medidas que distorsionan el comercio y por lo tanto no necesitaron convertir esas medidas a aranceles, se les seguirá negando la utilización de la Salvaguardia Especial.

Sin embargo, hay algunos rasgos positivos del Texto:

(i) Habrá un ingreso libre de derechos y libre de contingentes para los productos de los países menos adelantados en los países desarrollados.

(ii) Se eliminan los aranceles dentro del contingente para los productos tropicales, ya sea en su forma primaria o procesada.

(iii) Los contingentes arancelarios han sido aumentados, y la cantidad aumentada será utilizada sobre una base de n.m.f.

(iv) Se ha establecido una categoría de productos, llamados productos estratégicos, para la seguridad alimentaria y el desarrollo rural de los países en desarrollo. Pero el beneficio es sólo con respecto a la reducción de los aranceles más bajos o a la utilización de Cláusula de Salvaguardia. La identificación de esos productos debe hacerse a nivel de seis dígitos (del Sistema Armonizado de clasificación de los productos), que puede poner limitaciones a la composición de la lista. Aún cuando se ha establecido una categoría de productos estratégicos, lo cual constituye un rasgo positivo, el trato que se da a esta categoría es en gran medida inadecuado.

(v) Los países en desarrollo pueden aplicar las subvenciones de "compartimento verde" para los establecimientos agropecuarios familiares pequeños. Es una disposición positiva, pero su utilidad para los países en desarrollo es marginal, ya que apenas si tienen los recursos para dar esas subvenciones.

Elementos necesarios de las modalidades

Como se mencionó anteriormente, hacer meramente sugerencias de mejoras y cambios al Texto no servirá al propósito de corregir los desequilibrios, las deficiencias y desigualdades en este sector, o de atender a los problemas especiales de los países en desarrollo. El Texto debería tener una estructura totalmente nueva y prioridades nuevas. Es necesario que los países en desarrollo sugieran un texto alternativo para las negociaciones.

Como ya se dijo, el Texto conserva el modelo y la metodología general del Acuerdo sobre la Agricultura con relación a los compromisos, que es un enfoque defectuoso. El texto alternativo debería tener un criterio amplio que diera prioridad a la eliminación de las deficiencias y desigualdades y los desequilibrios básicos en este sector, para tener "reglas de juego uniformizadas". Y luego deberían introducirse disposiciones efectivas y aplicables para el trato especial y diferenciada de los países en desarrollo.

Algunos elementos esenciales de un texto alternativo podrían ser los siguientes:

(i) Las subvenciones a la exportación de los países desarrollados deberán ser totalmente eliminadas en el término de un año. Los miembros que mantienen esas subvenciones deberán elaborar objetivos trimestrales de reducción.

(ii) Los créditos a la exportación de los países desarrollados deberán ser tratados como subvenciones a la exportación si los términos son de alguna manera más favorables que los que prevalecen en el mercado interno.

(iii) Las subvenciones de "compartimento verde" y "compartimento azul" de los países desarrollados serán sujetos a compromisos de reducción.

(iv) El apoyo interno, incluidas las subvenciones de "compartimento verde" y "compartimento azul" de los países desarrollados, será eliminado en el término de cinco años. La reducción puede ser realizada de manera uniforme durante el periodo de cinco años.

(v) Los países en desarrollo pueden aplicar medidas de control directo de las importaciones, entre ellas restricciones cuantitativas a las importaciones, con respecto a los productos de los países desarrollados que mantienen subvenciones a las exportaciones y/o apoyo interno, hasta que se eliminen las subvenciones a la exportación y/o el apoyo interno. Con respecto a las restricciones cuantitativas será aplicable el proceso del Artículo XI del GATT de 1994.

(vi) Podría aplicarse el principio amplio de tasas de reducción arancelaria más elevadas para los aranceles más elevados. Pero los límites arancelarios para las distintas tasas deben ser puestos de tal manera que las tasas de reducción más elevadas abarquen a una gran cantidad de productos de los países desarrollados. También debería haber un techo para las crestas arancelarias de los países desarrollados, es decir, el arancel de cualquier producto no deberá estar por encima del n por ciento del arancel promedio fijado para los productos agrícolas de un país desarrollado.

(vii) Los porcentajes de reducción arancelaria para los países en desarrollo deberá ser la mitad de los aplicables a los países desarrollados y el periodo de reducción será el doble del aplicable a los países desarrollados.

(viii) Los compromisos de reducción arancelaria de los países en desarrollo permanecerán suspendidos hasta que se eliminen las subvenciones a la exportación y el apoyo interno –incluidas las subvenciones de "compartimento verde" y "compartimento azul"- de los países desarrollados. El periodo de reducción comenzará a partir de entonces.

(ix) Un país en desarrollo puede brindar apoyo interno hasta un techo del 20 por ciento de su producción agrícola. Este techo debería ser sólo sobre el total del apoyo interno y no de un producto individual.

(x) Un país en desarrollo puede ofrecer subvenciones a la exportación en un producto hasta un techo del 20 por ciento del precio de exportación. Las subvenciones a la exportación de un determinado producto no se aplicará de manera continua por más de cinco años.

(xi) Un país en desarrollo puede seleccionar un conjunto de productos agrícolas como "productos estratégicos" por razones de seguridad alimentaria y desarrollo rural. La identificación de los productos debería ser al nivel de cuatro dígitos (y no de seis dígitos como en el Texto). Un país en desarrollo podrá optar por seleccionar hasta el 50 por ciento de las partidas de sus líneas arancelarias relativas a las partidas agrícolas y designarlas como "productos estratégicos".

(xii) Los compromisos de los países en desarrollo en materia de consolidaciones arancelarias y límites al apoyo interno no se aplicarán a los "productos estratégico".

(xiii) Un país en desarrollo podrá aplicar restricciones cuantitativas a la importación de "productos estratégicos". Al hacerlo, se seguirá el proceso del Artículo XI del GATT de 1994.

(xiv) Un país en desarrollo podría brindar apoyo a los establecimientos agropecuarios pequeños. Ese apoyo no estará sujeto a los techos mencionados en el punto (ix).

(xv) Un país en desarrollo podría identificar productos fundamentales que son cultivados en especial por pequeños agricultores. Los compromisos relativos a consolidaciones arancelarias y apoyo interno no serán aplicables a esos productos vitales.

(xvi) Los países en desarrollo podrían aplicar medidas de Salvaguardia Especial. Las medidas podría ser de la naturaleza de aranceles más elevados o restricciones cuantitativas. Deberían modificarse los criterios actualmente mencionados en el Artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura para simplificar la posibilidad de recurrir a las Salvaguardias Especiales. Por ejemplo, el desencadenante podría ser tan solo un aumento mínimo de la importación con respecto al año anterior o una caída máxima del precio por debajo del año anterior.

(xvii) La actual "cláusula de paz" contenida en el Artículo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura, debería seguir siendo aplicable al apoyo interno prestado por los países en desarrollo.

(xviii) Los productos de los países menos adelantados deberían tener un ingreso libre de derechos y libre de contingentes a los países desarrollados.

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Bhagirath Lal Das fue embajador de India y Representante Permanente ante el GATT. También fue Director de Programas de Comercio Internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Nota

* ActionAid, CAFOD, Oxfam, FAO, IATP y otros han realizado importantes estudios en este aspecto. Algunos resultados fueron sistematizados por Martin Khor en su documento "The WTO Agriculture Agreement: Features, Effects, Negotiations, and What is at Stake" (noviembre de 2002). Este documento también hace algunos cálculos para demostrar que no se puede esgrimir que las subvenciones de "compartimento verde" y de "compartimento azul" no distorsionan el comercio.