No. 88 - Agosto 1996

La OMC pone sus ojos en bloques regionales

¿El regionalismo mirado con otros ojos?

por Chakravarthi Raghavan

El Comité sobre Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC acordó un programa de trabajo y un cronograma donde se estudiarán los diversos acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC y se comenzará a analizar las consecuencias sistémicas de dichos acuerdos.

La Organización Mundial del Comercio creó recientemente el Comité sobre Acuerdos Comerciales Regionales -presidido por el embajador John Weekes, de Canadá- para estudiar todos los acuerdos regionales notificados a la OMC así como el tema general de las repercusiones sistémicas de los cada vez más numerosos acuerdos regionales.

El nuevo programa de trabajo surgió después de lo que fuentes de la OMC describen como una de las reuniones del organismo con asistencia más nutrida, pero en la cual los miembros plantearon como prioritario el tema de las repercusiones sistémicas y la necesidad de analizarlas. El referido programa de trabajo parece ser una solución de compromiso entre quienes, como la Comunidad Europea, quieren analizar los acuerdos regionales individuales y su conformidad con el Artículo XXIV del Acuerdo General, y extraer conclusiones, antes de abordar el tema de las consecuencias sistémicas, y quienes quieren establecer como prioridad las repercusiones sistémicas de la creciente red de acuerdos regionales. Conforme al programa, de julio a noviembre se llevarán a cabo quince días y medio de reuniones. En julio y en octubre se realizarán dos reuniones para estudiar las consecuencias sistémicas y los procedimientos para facilitar el estudio de dichos acuerdos regionales.

Los funcionarios de la OMC afirman que el volumen de trabajo que tienen entre manos la Secretaría y las delegaciones es enorme y que va en vías de aumentar. Según la rutina actual, podrían pasar meses entre la notificación de un acuerdo, la recolección de información y finalmente su escrutinio. Y también existe el requisito de los informes semestrales y su estudio. Por lo tanto, crear un formato estándar de cuestionario y respuestas adelantaría los tiempos. Existe la impresión de que en la reunión ministerial de Singapur se pretenderá utilizar al Comité y a sus extensos procedimientos para impedir un debate sustancial sobre el tema de las consecuencias sistémicas de los acuerdos regionales.

El difícil equilibrio de la UE

Algunos participantes dicen que la Unión Europea y miembros de algunos otros acuerdos de integración regional no quieren que la referida reunión ponga sus miras en el tema del regionalismo. Por un lado, la Unión Europea recela de una investigación exhaustiva de su historial (los tratados de Roma y de Maastricht, los diversos acuerdos de adhesión de países a la Unión Europea, y la red de acuerdos y convenios en Europa y otros lugares). Por lo tanto, se ha argumentado que dado que las políticas comerciales de la Unión Europea se examinan cada dos años en el marco del Mecanismo de Evaluación de las Políticas Comerciales, no hay necesidad de evaluar por separado a la Unión Europea y sus informes sobre desarrollo.

No obstante, en el último de estos exámenes varios miembros señalaron la incompatibilidad y la falta de coherencia entre la red de acuerdos y convenios de la Unión Europea y sus obligaciones en el marco de la OMC. El representante de la Unión Europea las descartó con el argumento de las "realidades políticas", dejando a los miembros sin recursos. Por otro lado, a la Unión Europea le preocupan los "acuerdos" como el de la APEC -que no incluye a Europa-, que no son acuerdos aduaneros o de zona franca amparados por el Artículo XXIV del GATT, sino que pueden tener un efecto general.

Miedo a discutir y a no discutir

El nuevo interés de la OMC por los acuerdos regionales se debe en parte al miedo de que los mismos, así como la "aplicación" de los acuerdos de la Ronda Uruguay -a los cuales los países en desarrollo conceden máxima prioridad-, oscurezcan lo suficiente la reunión de Singapur e impidan cualquier esfuerzo serio por incluir temas nuevos, como inversión y normas laborales, en el orden del día de la OMC. Pero Corea del Sur presentó un documento no oficial para el proceso informal de directores de delegaciones, presidido por Ruggiero, preparatorio de la reunión ministerial de Singapur. En el mismo solicitaba que el tema del regionalismo y del sistema comercial multilateral sean abordados en Singapur en forma seria y no con algunas formulaciones vagamente redactadas en la declaración ministerial que seguramente se emitirá.

Y en la medida en que la reunión de Singapur tendrá lugar pocas semanas después de la Reunión Cumbre de la APEC en Filipinas, será difícil dejar de lado el tema del regionalismo y sus consecuencias. La posición de la Secretaría de la OMC y de algunos de los países industrializados más importantes parece haber virado 180 grados en un año con relación al tema "regionalismo versus multilateralismo". No hay respuestas claras en cuanto a los motivos.

En abril de 1995, la Secretaría de la OMC -en ese momento presidida por Peter Sutherland- publicó un estudio "Regionalism and the World Trading System" (El regionalismo y el sistema de comercio mundial). El estudio obviamente fue iniciado antes que la OMC viniera al mundo. Como su antecesor el GATT, la Secretaría de la OMC no tiene mandato para iniciar y publicar estudios propios. Durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, y en particular después del fracaso de la reunión ministerial de Bruselas, en 1990, los intentos de Estados Unidos para crear acuerdos regionales como el TLC y la idea de una Zona de Libre Comercio para las Américas fueron todos explicados en términos de esfuerzos de los países más importantes por forjar acuerdos regionales debido al estancamiento en el frente multilateral. Pero el empuje regional continuó incluso después, y en la reunión ministerial de Marraquesh, varios países plantearon el tema del regionalismo y de su amenaza al sistema multilateral.

Además del GATT y la OMC, algunos países y economistas internacionales expresaron también su preocupación por la continua tendencia hacia acuerdos regionales y la perspectiva de que el mundo estuviera dividido en tres bloques regionales orientados hacia adentro y centrados alrededor de uno de los países de la Tríada (Estados Unidos, Europa y Japón). Pero el estudio de 1995 de la OMC que apareció a continuación, dio una buena carta de crédito a los convenios regionales cuando manifestó que no había pruebas en apoyo de la opinión de que existiera una creciente regionalización del comercio mundial o que estuvieran surgiendo "bloques" comerciales centrados en América del Norte, Europa Occidental y Asia y el Pacífico. Continuó luego sugiriendo que, no obstante, los gobiernos deberían considerar la aplicación de "reformas necesarias para asentar la relación de mutuo apoyo entre multilateralismo y regionalismo sobre bases más sólidas". Ese "estudio" fue iniciado por el entonces Director General de la OMC, Peter Sutherland, quien subrayó en ese momento que había sido iniciativa propia y que no había consultado a las partes contratantes ni solicitado mandato para esto.

Enredado argumento de la OMC

El estudio intentó esquivar las controversias sobre los acuerdos regionales, dirigidos o iniciados por la Unión Europea y Estados Unidos, al referirse a la gran cantidad de acuerdos regionales y que sólo tres países -Japón, Corea del Sur y Hong Kong- no eran parte de ningún acuerdo regional. Pero los tres son parte de la APEC (que también incluye a Estados Unidos y Canadá, pero excluye a la Unión Europea). La APEC puede no ser un acuerdo regional según los términos de la OMC, y sólo un "convenio" y un foro, pero no obstante aparece como un club cerrado, cuyos integrantes, como Hong Kong, quieren congelar la posibilidad de nuevos ingresos hasta que puedan sentar las reglas. Pero es sabido que al sucesor de Sutherland como director de la OMC, Renato Ruggiero, ha comenzado a preocuparle que los acuerdos regionales, y sus reuniones periódicas a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno, desvíen el interés y la atención del sistema multilateral de comercio, mientras que la OMC sólo atrae a los ministros de Comercio cada dos años y carece de una participación a nivel cumbre de los países. Ruggiero intentó incluso poner en marcha la celebración de reuniones de alto nivel en la OMC y comenzó el proceso con una reunión conmemorativa del quincuagésimo aniversario del GATT y la malograda Carta de La Habana, en la capital del país que precisamente provocó su fracaso.

Ruggiero y otros como él, si bien enarbolan el peligro del regionalismo, intentan argumentar que la razón por la cual los principales países se embarcan en acuerdos regionales es por las nuevas áreas y temas que quieren abarcar: inversión, medio ambiente, normas laborales, etcétera. Según esta opinión, Ruggiero intenta introducir en el programa de la OMC los nuevos temas impulsados por Estados Unidos y la Unión Europea, con el argumento de que la forma de evitar la fragmentación del sistema multilateral es adoptarlos para que nadie tenga necesidad de recurrir a acuerdos regionales. Esto significa en realidad que en el frente multilateral el paso lo marcará la voluntad, o codicia, de los más rápidos y fuertes; un camino que, según los críticos, seguramente marginará a la mayoría del mundo y destruirá el sistema multilateral en una búsqueda de opiniones teóricas sobre competencia y eficiencia económica, ignorando mientras tanto los aspectos vinculados a la equidad.

Mercosur y AFTA preocupan al Norte

Otro elemento para el renovado interés en los acuerdos regionales es tal vez el hecho de que hasta ahora los principales acuerdos regionales fueron entre los países industrializados (como en el caso de la Unión Europea), o bien dirigidos por ellos (como en el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, más conocido como TLC, y la APEC), mientras que ahora han comenzado a tomar forma algunos acuerdos regionales entre países en desarrollo, como el Mercosur y el AFTA (Tratado de Libre Comercio de los países de la ASEAN), que con el tiempo podrían impartir una dinámica diferente a las relaciones económicas y comerciales internacionales, y más aún entre el Norte y el Sur. A menos que el programa de trabajo actual, establecido por el Comité sobre Acuerdos Comerciales Regionales, examine en primer término las consecuencias sistémicas y permita una decisión de la OMC con respecto al enfoque general a seguir, es posible que no esté en condiciones de resolver estos temas más amplios y continúe analizando los acuerdos regionales puramente en términos del Artículo XXIV, que es todo lo que la OMC y el GATT exigen.

No sería justo con los nuevos acuerdos -que afectan a la mayoría o principalmente a los países en desarrollo- el sujetarlos al nuevo criterio, a menos que los viejos "culpables" -como la propia Unión Europea y el TLC- sean examinados primero en esos términos. En un documento reciente, publicado en el periódico American Economic Review -"Compatibility of Regional and Multilateral Trading Agreements: Reforming the WTO Process" (Compatibilidad de los acuerdos de comercio regionales y multilaterales: reforma del proceso de la OMC)-, Gary Sampson, Director de la División de Desarrollo de la Secretaría de la OMC, señala que si bien el pilar de la OMC es la no discriminación, la piedra angular de los acuerdos regionales es la discriminación hacia los de afuera.

El artículo de Sampson también subraya que el examen de los acuerdos regionales en el marco de la OMC y el GATT es en términos de su compatibilidad con el Artículo XXIV del GATT -que se refiere a las uniones aduaneras y los acuerdos de libre comercio para el comercio de bienes-, cuyos principios rectores son que deben facilitar el comercio entre las partes, no levantar obstáculos al comercio de otros miembros de la OMC, y que los derechos aduaneros y las reglamentaciones que restringen el comercio se eliminan sustancialmente con respecto a todo comercio entre partes del acuerdo. Pero en la medida en que los niveles de los derechos aduaneros -particularmente entre los países industrializados- son muy bajos, los obstáculos reales para los de afuera surgen de medidas no fronterizas, normas de origen, etcétera, temas en los que los grupos de trabajo no se detienen demasiado. De hecho, a lo largo de toda la historia del GATT, 80 grupos de trabajo examinaron la conformidad de los acuerdos con el GATT y se encontró que sólo uno la cumplía (un acuerdo de 1994, entre las repúblicas Checa y Eslovaca). La norma sobre un consenso en la toma de decisiones y los desacuerdos para los grupos de trabajo no implicaba recomendaciones sino tan sólo informes donde se exponían ambas opiniones, y de los cuales se notificaba el Consejo del GATT.

Al explicar las posibles tareas del nuevo Comité, Sampson sugiere que podría ofrecer los medios para analizar sistemáticamente los rasgos comunes de los acuerdos nuevos y existentes y extraer conclusiones a partir de los hechos. También propone que la Reunión Ministerial de Singapur sirva de foro natural para que los miembros de la OMC presenten conclusiones o recomendaciones sobre cómo los acuerdos regionales pueden complementar las normas de la OMC -en lugar de competir con ellas- y por lo tanto dar mayor coherencia al sistema multilateral de comercio de carácter normativo.

(Fuente: SUNS)