No. 90 - Octubre 1996

Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático

Un signo positivo

por Chakravarthi Raghavan

La Segunda Sesión de la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático, celebrada en julio en Ginebra, registró cierto avance respecto de la Primera Sesión y el Mandato de Berlín en la búsqueda de un compromiso firme de los países desarrollados para limitar sus emisiones de dióxido de carbono a los niveles de 1990.

Cuando a principios de los años 90 los países de todo el mundo intentaron negociar un tratado internacional sobre cambio climático, un funcionarios describió el proceso como "las negociaciones económicas más importantes", a la larga quizás más que la entonces paralizada Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales. El acuerdo internacional, -a través de compromisos negociados para que las sociedades industriales modernas retornen a un sendero de convergencia y estabilización, y para impedir cambios irreversibles en la naturaleza que resulten lesivos a la vida, ya sea a través de "instrumentos del mercado" o de "mecanismos regulatorios" o de ambos, requeriría una mayor intervención estatal y del gobierno, por el bien común.

Las negociaciones sobre Cambio Climático no lograron lo que muchos esperaban, a saber, compromisos vinculantes que apuntaran a transitar un sendero diferente. Finalmente, para lograr la participación de todos, y en especial de Estados Unidos, los países del mundo firmaron un convenio marco en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992. Dicho convenio contenía algunos compromisos de redacción bastante laxa para promover los objetivos y postergar para futuras negociaciones algunos de los temas más espinosos.

La segunda sesión de la Conferencia de las Partes del Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos finalizó en Ginebra el 19 de julio, después de adoptar una serie de decisiones que podrían implicar la adopción de medidas nacionales e internacionales para estabilizar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. La referida reunión también ha sido demostrativa de cuán difíciles y complejas serán las negociaciones futuras.

Avance cuantitativo

Desde la Cumbre de Río y las primeras estimaciones del Grupo Intergubernamental sobre los Cambios Climáticos, los avances en el conocimiento científico sobre el tema permitieron a los científicos (o por lo menos a la inmensa mayoría de ellos) identificar a los seres humanos y a sus actividades industriales como el origen de los cambios adversos que están ocurriendo. Por otro lado, se vieron forzados a reconsiderar algunas predicciones y escenarios manejados previamente, sobre la posible elevación de la temperatura de la atmósfera, los niveles del mar, etc. Ni las decisiones de la segunda sesión de la Conferencia de las Partes, ni una declaración de la cual dicha sesión tomó nota y tampoco las declaraciones de los Ministros durante el evento resultaron significativas ni dieron un impulso decisivo a la tarea de negociar un protocolo o enmendar el Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos para asegurar que los países industrializados se ajusten a los compromisos políticos asumidos de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y en especial el dióxido de carbono a los niveles de 1990 para el año 2000.

Pero tanto la Declaración Ministerial como las diversas decisiones revelaron que el Secretario Ejecutivo de la Secretaría del Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos, Michael Zamit-Cutajar, llamó a lograr un "avance progresivo" con respecto a la primera sesión de la Conferencia de las Partes y el Mandato de Berlín. Las negociaciones tendientes a un protocolo o instrumento legal que exija a los signatarios reducir de manera significativa sus emisiones de gases de efecto invernadero se reanudarán en diciembre en Ginebra, después de las elecciones de Estados Unidos. Además, seis meses antes de la tercera sesión de la Conferencia de las Partes que se llevará a cabo del 1º al 12 de diciembre en Japón, deberán estar prontas las líneas generales de un protocolo que podría ser luego enmendado en detalle.

En materia de decisiones, la segunda sesión de la Conferencia de las Partes estipuló pautas para que el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) -el mecanismo financiero interino del Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos administrado por el Banco Mundial- ofrezca fondos a los países en desarrollo que les permitan cumplir los compromisos asumidos en dicho Convenio recabando datos y proporcionando información al Convenio Marco en términos de las directrices aprobadas en la segunda sesión de la Conferencia de las Partes.

Condiciones

La segunda sesión de la Conferencia de las Partes pospuso cualquier tipo de acción sobre un Memorando de Entendimiento entre el Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos y el FMAM. La secretaría del FMAM y los principales países industrializados, como Estados Unidos y Francia, trataron que la Conferencia de las Partes diera su visto bueno al Memorando y aceptara al FMAM como el mecanismo permanente. El Memorando de Entendimiento del FMAM hubiera agregado "condiciones" a los países en desarrollo para la ayuda, condiciones que se hubieran agregado a los compromisos del Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos para los países en desarrollo, que actualmente sólo exigen recabar información sobre las fuentes y sumideros de los gases de efecto invernadero. Pero esta tentativa de cambiar el Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos por la puerta de atrás, a través del manejo de los recursos financieros, no prosperó pues el Grupo de los 77 y China se negaron.

La Conferencia de las Partes es parcialmente responsable por no haber formulado las directrices para que el mecanismo financiero interino asignara los recursos. No obstante, el FMAM no puede sobrepasar los términos del Convenio Marco y establecer un criterio que obligue a los países en desarrollo a formular políticas para estabilizar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero y le permita supervisar su aplicación.

La segunda sesión de la Conferencia de las Partes también acordó directrices para las partes que no adhirieron al Anexo I del Convenio Marco (los países en desarrollo y China) sobre la preparación de los datos y la información sobre fuentes y sumideros de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros factores asociados. Esos datos, presentados sobre bases internacionalmente acordadas y comparables, permitirían a los gobiernos de dichos países asumir sus propias evaluaciones y adoptar medidas de carácter voluntario que contribuirían a prevenir, o por lo menos mitigar, los cambios climáticos adversos, pero dentro de sus prioridades de desarrollo.

Tal como lo prevé el Convenio Marco (y esto está en consonancia también con las declaraciones de la Cumbre de la Tierra), los avances de los países en desarrollo dependerán en gran medida de fondos nuevos y transferencia de tecnología. Los principales países en desarrollo recalcaron este aspecto a lo largo de la sesión, tanto en el plenario como en las reuniones de los organismos subsidiarios y durante las negociaciones.

Tanto en la reunión de dos semanas como en la del ámbito ministerial, de dos días, la posición de Estados Unidos, con su reclamo de objetivos internacionales de carácter obligatorio para las emisiones y reducciones de gases de efecto invernadero, sufrió un revés. Dicha posición, que dio un giro de 180 grados con respecto a la asumida por la administración Bush en la Cumbre de la Tierra, no explicitó los niveles a partir de los cuales deben reducirse las emisiones, e insistió en la flexibilidad nacional sobre las políticas a adoptar.

En el otro extremo estaba Australia, que reclamó flexibilidad nacional para los objetivos, pero compromisos armonizados y obligatorios sobre políticas y medidas. La Unión Europea, por su parte, favorece políticas y medidas acordadas internacionalmente y jurídicamente vinculantes. No obstante, detrás de estas posiciones había temas y decisiones económicas trascendentes que tendrían consecuencias para los países, la competitividad de sus industrias y economías, y los costos del ajuste en el futuro. Los niveles a partir de los cuales deben hacerse las reducciones (de 1990, como se estableció en Río, o posteriores) son cruciales. Los países que en los 70 y principios de los 80 aplicaron severos ajustes para lograr eficiencia en materia de energía, se vieron beneficiados con un mejoramiento de su eficiencia económica y competitividad. Pero otras medidas para lograr más reducciones implicarían mayores costos, de ahí su énfasis en medidas de política convenidas.

En cuanto a los países que no han adoptado medidas de reducción de emisiones, hacerlo en esta etapa sería económicamente más ventajoso. De ahí su interés en llegar a un acuerdo sobre los objetivos, si bien con políticas y medidas flexibles.

Aprobación pendiente

Por todo esto, tal vez no resulte tan sorpresivo que el Segundo Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental sobre los Cambios Climáticos, así como la opinión de sus científicos de que es necesario adoptar políticas y medidas para revertir las tendencias mundiales, no haya recibido la aprobación de la Segunda Sesión de la Conferencia de las Partes, y apenas se tomó nota de la Declaración Ministerial. Pero aun cuando los resultados del Grupo Intergubernamental sobre los Cambios Climáticos no recibieron el visto bueno de la segunda sesión de la Conferencia de las Partes, y fueron tan solo considerados como "la evaluación más amplia y autorizada disponible actualmente" acerca de la información científica y técnica con relación a los cambios climáticos del mundo, el Grupo Intergubernamental sobre los Cambios Climáticos fue tal vez el ganador. Su futuro papel y contribución, así como la cooperación entre dicho grupo y los organismos del Convenio, están asegurados.

Cuando comenzó la segunda sesión de la Conferencia de las Partes, el Convenio Marco sobre los Cambios Climáticos tenía 155 países y la Unión Europea como partes contratantes. Cuando finalizó había 157 y un nuevo miembro por ingresar en agosto. Ciento cuarenta y siete partes contratantes del Convenio Marco participaron de la reunión de dos días, y 161 incluidos los estados observadores, además de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG de interés público, grupos industriales, comerciales y de energía y otros grupos de interés).

Chakravarthi Raghavan es Editor Jefe del boletín SUNS (South-North Development Monitor) y representante de la Red del Tercer Mundo en Ginebra.