No. 91 - Noviembre 1996

Tratado Multilateral de Inversión

Normas para el "bienestar social" de las trasnacionales

por Chakravarthi Raghavan

Las trasnacionales y sus principales países sede dejaron en claro, en un grupo especial del Foro Mundial de Inversiones auspiciado por la UNCTAD en octubre, que su interés por impulsar un marco multilateral en materia de inversión en la OMC consiste en asegurar los derechos de los inversores extranjeros, sin ninguna obligación a cambio.

Las trasnacionales y sus principales países sede -Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón- al principio trataron de encubrir su posición en el Foro Mundial de Inversión del 10 de octubre, organizado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), durante la discusión de un grupo especial sobre el tema "¿Hacia un marco multilateral de inversión?". Pero luego la expusieron con toda claridad: su interés consiste en asegurar los derechos de los inversores sin ninguna obligación a cambio. Es decir, asegurarles su "bienestar social" a nivel mundial.

En la apertura, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, señaló que los tratados bilaterales de inversión se están extendiendo rápidamente y el tema en discusión gira en torno a si es necesario o no un marco multilateral. Hay dos posiciones: la primera es un enfoque de crecimiento orgánico, en el que la expansión de la inversión extranjera directa (IED) traería consigo cada vez más tratados regionales y bilaterales. ¿Sería mejor continuar con este enfoque orgánico o es necesario tener un marco multilateral de amplio alcance? El tema central del debate, desde el punto de vista de la UNCTAD, consiste en evaluar cuál es el aporte que un marco multilateral puede hacer al desarrollo y cómo los países en desarrollo podrían tratar de definir los posibles elementos de un balance, dijo Ricúpero.

El Ministro de Estado para el Comercio de India, B.B. Ramaiah, manifestó que su país valora la IED y está comprometido con un régimen de inversión más liberal y transparente. En cuanto al tema de un marco multilateral para las inversiones, recordó que los países en desarrollo habían iniciado un proceso de regulación de las trasnacionales para limitar sus prácticas restrictivas del comercio a través de un Código de Conducta en materia de trasnacionales. Por eso, cuando surgió por primera vez el tema de que las trasnacionales quedaran sujetas a un marco disciplinario por normas de comercio multilaterales, el objetivo era frenar los efectos adversos de las actividades de las trasnacionales en el país sede. Como el tema no convenía a los países desarrollados, no prosperó.

Y ahora, en lugar de continuar con la agenda anterior, los impulsores del tratado multilateral de inversión proponen una agenda que favorece a las trasnacionales, asumiendo equívocamente que las medidas de liberalización de la inversión, adoptadas autónomamente por los países, es igual a pedirles que se sumen a un tratado multilateral de inversión.

Si bien inversión y comercio están vinculados entre sí, la inversión tiene vínculos incluso más fuertes (positivos o negativos) con el desarrollo. Los países del este asiático se beneficiaron con la IED por las políticas que adoptaron para regular y dirigir las corrientes de IED, como demostró el Informe de Comercio y Desarrollo de 1996.

Política en materia de inversión

La política en materia de inversión debe abordar aspectos complejos de importancia nacional, tales como diferencias regionales, desigualdades, empleo, medio ambiente y justicia social. Estos aspectos varían en cada país y también dentro de un mismo país según la época. "Nos preocupa que un marco multilateral de inversión suprima el derecho de los gobiernos nacionales a regular y canalizar la IED a la luz de los objetivos de desarrollo nacional".

Ramaiah agregó que no siempre los intereses de los inversores extranjeros y de los gobiernos son coincidentes. La IED podría tener efectos tanto positivos como negativos. Podría aumentar las exportaciones y mejorar la infraestructura, pero si a la IED sólo le interesa captar mercados internos, podría haber una pérdida neta de divisas a través de la salida de las ganancias.

Los objetivos de la empresa extranjera y del país sede pueden ser diferentes, y en ese caso es esencial que la IED cumpla los objetivos de ambas partes. Es posible que la eliminación de restricciones nacionales aumente la IED, pero el aumento puede ser en sectores en los que ésta no sea deseable. "Es por eso que muchos países en desarrollo intentan enmarcar sus políticas para acentuar los esfuerzos positivos y reducir al mínimo los negativos". Ramaiah dijo que un marco multilateral no podría tomar en cuenta las especificidades de cada país, y existe un "riesgo real de que un régimen uniforme acentúe los efectos negativos de la IED en lugar de mejorar los positivos". También cuestionó el argumento de que un tratado multilateral de inversión provocará más inversión extranjera. Por el contrario, la eliminación de todo tipo de reglamentación simplemente hará que la IED vaya a países con mayores mercados y demandas, mayor rentabilidad y más recursos naturales. No contribuirá a tener una corriente de inversión más equilibrada ni a aumentar los flujos a países que actualmente tienen menos IED. Ramaiah agregó que los protagonistas del tratado multilateral de inversión "defienden los intereses de las trasnacionales al intentar camuflarlo con el argumento de que lo que beneficia a las trasnacionales automáticamente será para bien también de los países en desarrollo". Considera que las ventajas serían principalmente para las trasnacionales, y presentó serias objeciones: "A nuestro entender, la búsqueda de objetivos de desarrollo no puede estar subordinada a los derechos de los inversores y cada país debe conservar plena competencia para regular y determinar el papel de la IED".

Ramaiah concluyó que por esa razón, India consideraba prima facie que no había necesidad de un marco multilateral de inversión. No obstante, todos los temas vinculados a un posible marco deberían ser discutidos en primer lugar en la UNCTAD, sin ánimo de confrontación. "Comenzar en la OMC un proceso de discusión de la inversión, al que se le ha dado en llamar educativo, constituye una duplicación que puede evitarse", afirmó. Rufus Yerxa, socio de una empresa jurídica de Bruselas y ex subrepresentante comercial de Estados Unidos, dijo que los empresarios invertirían allí donde obtuvieran la máxima tasa de rentabilidad. El actual "mosaico" de tratados bilaterales provocaría divisiones entre los países que recibieran inversiones y los que quedaran fuera. Pero un tratado multilateral de inversión ofrecería protección a las economías más pequeñas y débiles, agregó Yerxa, si bien no concilió esto con su anterior declaración en cuanto a que las empresas están a la caza de la máxima rentabilidad. Es necesario un equilibrio entre las empresas que quieren salvaguardias y los gobiernos que quieren protección. Su experiencia en las negociaciones le dice que un tratado multilateral de inversión tendría muchas excepciones al trato nacional y que los países receptores no deben albergar temores.

El director de la Red del Tercer Mundo, Martin Khor, dijo que para responder a la pregunta sobre si debe haber un marco multilateral, primero habría que preguntar qué tipo de marco se propone. Hasta hace poco los países en desarrollo habían trabajado por un marco multilateral de inversión basado en un Código de Conducta para las trasnacionales que equilibrara los derechos de los países receptores y los inversores extranjeros.

"No obstante, debido a la negativa de los países desarrollados, se abandonó el Código y se cerró el Centro sobre Trasnacionales que ahora se transformó en la División de Inversiones de la UNCTAD, pero con una orientación y unas funciones muy diferentes", declaró Khor. Los tratados multilaterales de inversión propuestos ahora distan mucho del Código de Conducta: son muy parciales, garantizan a los inversores extranjeros plenos derechos de ingreso, establecimiento y trato nacional, pero privan a los gobiernos del derecho a controlar la política en materia de inversión, el elemento más importante del desarrollo y el planeamiento macroeconómico, así como un componente clave de la estabilidad política. Los gobiernos nacionales tendrían menos espacio para el quehacer político en los temas más cruciales, y el poder pasaría a la órbita internacional.

La liberalización puede llevar a la marginación

Martin Khor señaló la similitud básica de los modelos de tratado multilateral de inversión de la OCDE y el propuesto por los países del Norte para la OMC. Ambos ignoran los derechos de los países receptores, para quienes sería difícil proteger su balanza de pagos, sus recursos naturales, su estabilidad política y la retención de los beneficios económicos obtenidos de las actividades de la IED. También expresó que la liberalización podría ser buena en ciertas circunstancias, por ejemplo cuando dos países de magnitudes similares se complementan. Pero en otros casos puede llevar a la marginación si existe un socio débil que no está en condiciones de competir o exportar. En ese caso, la liberalización puede llevar a la marginación y provocar una polarización entre beneficiados y perjudicados. El enfoque de un tratado multilateral de inversión aumentará la marginación y las pérdidas para los países más débiles.

Khor criticó a la UNCTAD por invitar sólo a la Cámara Internacional de Comercio (ICC) para hablar en nombre del mundo empresarial y cuestionó la definición de "comercio internacional". La ICC, representante de las grandes empresas, no puede arrogarse la representatividad de todas las empresas del mundo, entre las cuales hay pequeñas y medianas.

También hizo mención a un Comunicado Conjunto de la Cámara de Comercio de la Asean -una confederación de las cámaras nacionales de los siete países miembros- en el que se pedía a los gobiernos que se opusieran a un tratado multilateral de inversión en la OMC. El tratamiento de la IED, dijeron las Cámaras de la Asean, debe ser de competencia de cada país conforme a su nivel de industrialización y a la capacidad de sus empresas nacionales.

Estas empresas de la Asean adoptaron una posición opuesta a la de la ICC porque pedían protección hasta alcanzar la fuerza suficiente como para competir en términos de mayor igualdad. "Si esa es la situación para los países de la Asean, que son relativamente más desarrollados, seguramente las empresas locales de otras regiones en desarrollo necesitarían incluso mayor protección".

Khor agregó que el actual debate sobre políticas de inversión es una discusión mundial de máxima importancia porque tiene ramificaciones cruciales para la vida económica, social y política de cada país. "Los países en desarrollo insistieron en lograr la independencia del régimen colonial porque no querían que sus economías fueran distorsionadas por políticas colonialistas, y eso por cierto no debe olvidarse", declaró Khor. "Con la independencia pensaron que podrían diseñar sus propias políticas de desarrollo. Pero esto sería difícil o imposible con el enfoque del tratado multilateral de inversión".

Khor dijo que el lugar donde discutir un marco multilateral era importante ya que la elección del sitio determinaría la naturaleza de la discusión y el enfoque a adoptar, y calificó de falacia el argumento presentado por algunos en cuanto a que el tema ya está maduro como para ser tratado en la OMC porque los países de la OCDE ya lo discutieron. "Que los países de la OCDE estén dispuestos a discutir el tema no significa que la comunidad internacional lo esté, porque los países en desarrollo todavía no están preparados", afirmó.

El tema de un marco multilateral de inversión es demasiado serio como para ser discutido en la OMC porque es un organismo de carácter normativo, no una institución académica donde se pueda llevar a cabo un proceso de estudio, dijo Khor. "Todo lo que se discuta en la OMC ya entra en carácter de negociación, y eso podría dar lugar a la elaboración de normas, con un sistema de solución integrada de diferencias que implica represalias comerciales y represalias cruzadas".

La UNCTAD, expresó Khor, es el mejor lugar donde discutir el tema porque tiene el marco y el enfoque necesarios para observar las diversas ramificaciones de la inversión, en especial la dimensión del desarrollo, la tecnología, la balanza de pagos, los aspectos sociales, y en tanto no es un órgano normativo, las discusiones pueden desarrollarse en una atmósfera menos tensa. A través de un proceso de estudio en la UNCTAD, tal vez podría llegarse a un consenso sobre el tema, así como a un acuerdo en las esferas de competencia de diversas instituciones, incluida la OMC.

El Ministro Adjunto de Comercio Exterior de China, Long Yong-Tu, luego de escuchar las discusiones manifestó que tenía la impresión de que un proceso de discusión sobre inversión podría ser más ponderado en la UNCTAD. En contraste, el acuerdo sobre las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (TRIM) de la OMC no lo había sido. "En la OMC me ocupo de las discusiones sobre inversión, de manera que sé bien lo difícil que ha sido el tratado sobre TRIM para mi país", declaró. "Estoy azorado. China atrae IED, y sin embargo debemos enfrentar innumerables preguntas sobre nuestras condiciones de inversión. Es una situación ridícula. Refleja los desequilibrios de los TRIM y no refleja la realidad de la inversión en el mundo".

Un equilibrio adecuado entre derechos y obligaciones

Desde hace mucho se ha dicho que de un lado están los derechos y obligaciones de las trasnacionales y del otro los derechos y obligaciones de los gobiernos receptores. "La clave es asegurar un equilibrio adecuado entre estos dos grupos de derechos y obligaciones", expresó Long, quien aseguró que antes se hacía hincapié en los derechos de los países receptores y las obligaciones de las trasnacionales, y ahora, se pone demasiado énfasis en los derechos de las trasnacionales y muy poco en los derechos de los Estados.

"La clave para lograr el equilibrio es poner el objetivo del desarrollo en el centro de la formulación. Necesitamos un equilibrio entre el objetivo del desarrollo y la ganancia de los inversores. Desde el punto de vista mundial, tenemos que poner el objetivo del desarrollo en primer lugar. Debemos reconocer la diversidad de los diversos estadios de desarrollo y recursos naturales dentro de un marco que permita un desarrollo saludable", afirmó.

Acerca de un futuro marco multilateral de inversión, Long dijo que si bien podría decirse que todas las partes deben ser iguales ante la ley, también debe reconocerse la necesidad de un trato diferencial para los países en desarrollo, que permita exenciones y, por ejemplo, un plazo de aplicación más largo. "De lo contrario, el principio de que todas las partes son iguales es hipócrita", agregó.

Comentó que la UNCTAD no había desempeñado un papel activo en la Ronda Uruguay. "Tal vez es por eso que tenemos una propuesta desbalanceada en la OMC. Para que en el futuro eso no se repita, la UNCTAD debe cumplir un papel activo", dijo Long, quien concluyó que era crucial "asegurar que las normas futuras sean iguales y justas para todos". El ministro de Comercio de Ghana, Ibrahim Adam, expresó que su país abordaba el multilateralismo con cautela. "En los siglos XVIII y XIX, los países que hoy conforman la OCDE comerciaban con nosotros y se llevaron nuestros recursos y nuestra libertad. Luego nos llegó el ajuste estructural a través del Banco Mundial. El Banco y el mundo todavía están buscando un caso de ajuste estructural que haya salido bien. Y ahora, que los países en desarrollo nos estamos adaptando al ajuste estructural, debemos enfrentar la OMC y su multilateralismo. Tenemos todo el derecho del mundo a estar nerviosos por las verdaderas intenciones de este multilateralismo", afirmó. Adam dijo que debían alentarse los acuerdos bilaterales y regionales, y recién después hacer intentos de aplicarlos multilateralmente.

El proceso de desarrollo

Khanna, secretario de Comercio de India, se refirió al acuerdo sobre TRIMs, en el cual dos disposiciones (obligaciones de las exportaciones y programa gradual de procesos de fabricación para aumentar el nivel de indigenización en las asociaciones de empresas en participación) habían sido consideradas "no aceptables" en razón de que eran "distorsionadoras del comercio". Ambas disposiciones hubieran tenido efectos positivos en el desarrollo, pero fueron prohibidas por los TRIM. Con el disfraz de un vínculo con el comercio, se distorsionó el proceso de desarrollo, sostuvo.

Khanna dijo que para India el objetivo central era alcanzar un mayor nivel de desarrollo. "Los gobiernos nacionales tienen el derecho de diseñar una estrategia de desarrollo nacional, y dentro de ella el papel del ahorro interno, la erradicación de la pobreza y el empleo en sectores nacionales y de pequeña escala", afirmó. "Eliminar esto para expandir el espacio de las trasnacionales es simplificar en extremo la cuestión del desarrollo. Estamos llegando a conclusiones demasiado rápidas si decimos que el mundo apoya un tratado multilateral de inversión. Eso no es cierto, y no estamos preparados para seguir adelante con esa proposición".

El embajador de Canadá John Weekes dijo que su país había presentado un documento a la OMC para llevar a cabo un programa de trabajo sobre inversión. Si bien apoya que la UNCTAD siga cumpliendo su papel, considera que hay espacio para que trabaje en cooperación con la OMC sobre este tema. Las referencias a los temas comerciales hablan en favor de un proceso en la OMC.

Aseguró que los temores eran injustificados ya que no se sabía qué era lo que se estaba discutiendo. Las disposiciones de los acuerdos regionales y bilaterales demostraron que había mucho espacio para especificidades; por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) tiene cien páginas de excepciones. "Permítanme aclararles, queremos una discusión de por lo menos un par de años en la OMC antes de ver si las negociaciones son necesarias", dijo Weekes. Si bien el embajador canadiense quiso de esta manera dar la impresión de que el tema estaba abierto para discutir qué tipo de tratado de inversión se estaba proponiendo en la OMC, Japón y Estados Unidos dejaron en claro cuáles eran sus intenciones.

Un régimen multilateral

Un representante de Japón dijo que para promover la IED es necesario un régimen multilateral que ofrezca seguridad a las inversiones, trato de nación más favorecida (n.m.f.), trato nacional y un sistema de solución de diferencias. Es necesario un sistema multilateral porque es difícil para los empresarios comprender los diversos acuerdos bilaterales. Agregó que Japón no excluye a la UNCTAD, pero considera que la OMC es el lugar adecuado para la formulación de normas.

El representante de Estados Unidos recordó que los Ministros de Comercio del Grupo de los 4 (Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos), en la reunión de Seattle coincidieron en concluir el proceso de la OCDE sobre un tratado multilateral de inversión para el segundo trimestre de 1997. Se trata de un objetivo de máxima prioridad para Estados Unidos, que no intenta forzar a los países a aceptar el tratado multilateral de inversión y respetará la decisión de los países que no lo hagan, pero los que consideren que el acuerdo de la OCDE les interesa, pueden sumarse. Estados Unidos también apoya la creación de un grupo de trabajo de la OMC en el marco del documento de Canadá y Japón. Antes de discutir si es necesario un trabajo en la OMC es necesario llegar a un acuerdo.

"Observamos las referencias de otros oradores a las obligaciones de los inversores. Esto es problemático y va en contra del principio de trato nacional del GATT y la OMC. Implica que los inversores extranjeros tienen mayores obligaciones que los inversores nacionales. No aceptamos esto", afirmó. Estados Unidos había participado en intensos debates en la década del 70 sobre estas obligaciones de los inversores, y aseguró que se estaba en un punto muerto. El Banco Mundial finalizó con directrices no vinculantes. La APEC también tiene normas no vinculantes. La renovada fuerza con que se ha agitado el tema de las obligaciones de los inversores hace dudar a Estados Unidos del éxito de un marco de inversión en otro foro fuera de la OCDE. Estados Unidos se sentía animado de que la UNCTAD se hubiera abstenido de adoptar este tema de las obligaciones de los inversores.

El embajador de Egipto, M. Zahran, dijo que los acuerdos bilaterales ya ofrecían muchos beneficios, garantías e incentivos a los inversores extranjeros. "¿Para qué necesitamos un tratado multilateral si no agregará nada a los derechos y beneficios para los países en desarrollo?", se interrogó. Zahran dijo que un marco adecuado debería balancear los derechos y obligaciones de ambas partes. Un tratado de ese tipo debería tener disposiciones al respecto, que fueron propuestas en el Código de Conducta sobre las Trasnacionales pero sobre el cual no pudo llegarse a un acuerdo.

En caso de que fuera necesario un tratado de esa índole, no debería invadir otros acuerdos existentes y debería respetar el objetivo del desarrollo y las necesidades de los países en desarrollo.

La reunión de propósitos sociales

El embajador de Jamaica, Anthony Hill, citó la noción de Adam Smith de que el propósito central de la acumulación de capital es cumplir fines sociales y dijo que el debate económico se ha dedicado exclusivamente a temas de eficiencia en detrimento de los propósitos sociales. También citó las ideas de Keynes sobre el papel del gobierno, ya que los mecanismos del mercado no siempre satisfacen los propósitos sociales. Hill sostuvo que el Informe sobre la Inversión Mundial de 1996 no prestó suficiente atención a esto y limitó la discusión de la inversión a la IED. Hill resumió su comentario final con la sugerencia de que en lugar de "por qué no" saber deberían decir "cómo" saber. Pero la forma abrupta en que finalizó su alocución dejó la duda de si se refería al tema de "estudio" del nexo inversión-comercio en la UNCTAD, en la OMC, o en ambas, o al tema de un tratado multilateral de inversión en la propia OMC.

El representante de Perú manifestó que un marco multilateral debería surgir de un proceso transparente y equilibrado. No sólo deberían transferirse los principios de los acuerdos bilaterales a un acuerdo multilateral, sino que también habría que hacer énfasis en los intereses de los países en desarrollo, tales como transferencia de tecnología y el derecho a reservas.

Farooq Sobhan, secretario de Relaciones Exteriores de Bangladesh, dijo que en julio de 1983, como presidente del Grupo de los 77, había presentado el Código de Conducta sobre las Trasnacionales. En 1992, tuvo la desgraciada idea de proponer en su lugar Directrices para las Multinacionales. El texto, si bien acordado en un 95 por ciento de su contenido, no fue aceptado.

Desde entonces mucha agua ha pasado debajo del puente. "Y ahora estamos hablando de una situación totalmente diferente". En un tratado multilateral de IED, ¿cuáles serían las obligaciones de parte de las multinacionales? "Vemos una salida neta de recursos como resultado de la ayuda. ¿Vamos también a ver una salida neta de capital como resultado de un tratado de inversión que sólo resuelve los intereses de un solo grupo? ¿Cómo servirá a los intereses de los cien países que atraen sólo el 1 por ciento de la IED? El sentido común nos dice que se intensificará el flujo a los 10 países que reciben muchas inversiones, en lugar de una distribución de los flujos".

En la conclusión de las discusiones, el secretario general de la UNCTAD dijo que el debate demostró que la inversión no es sólo un tema sectorial sino mucho más amplio. "Es un tema sistémico que toca muchos elementos de la vida económica y temas mucho más complejos que los usuales de las recientes negociaciones", afirmó Ricúpero. Pero el tema presentado en el grupo era imposible: elegir entre algo conocido -tratados bilaterales- y algo no conocido -un posible marco multilateral de inversión- que podría tener contenidos muy diferentes, añadió Ricúpero.