No. 91 - Noviembre 1996

Tratado Multilateral de Inversión

Profundas diferencias Norte-Sur

por Chakravarthi Raghavan

En el Foro de Inversión Mundial, durante la 43ª sesión de la Junta de comercio y Desarrollo de la UNCTAD, surgieron marcadas diferencias en torno a un marco multilateral sobre normas de inversión.

El Foro Mundial de Inversión, organizado el 10 de octubre por la UNCTAD como un segmento de alto nivel de la 43ª sesión de la Junta de Comercio y Desarrollo, demostró claramente las profundas diferencias entre los países del Norte y del Sur en torno al concepto y utilidad de un marco multilateral para normas de inversión. De un lado estaban los funcionarios de los países del Norte, la Secretaría de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y representantes de empresas trasnacionales del Norte, todos argumentando que el proceso de globalización debe ser facilitado por un tratado multilateral de inversión en la Organización Mundial de Comercio (OMC) y/o un tratado multilateral en materia de inversión que se gestaría en la OCDE pero luego estaría abierto para su firma por otros países.

Oposición del Sur a los tratados multilaterales de inversión

Del otro lado estaban varios ministros, diplomáticos y organizaciones no gubernamentales (ONG) de los países en desarrollo, que primero expresaron sus sospechas por los motivos del Norte y más tarde manifestaron claramente su oposición a cualquiera de los dos tratados multilaterales de inversión por considerarlos instrumentos de un tratado parcial de derechos de las compañías extranjeras (sin obligaciones a cambio) y una vuelta a una dominación de tipo colonial de sus economías.

En la sesión final, India e Indonesia se opusieron a tan siquiera discutir o estudiar el tema de un tratado multilateral de inversión en la OMC. Un proceso de estudio de ese tipo en la OMC es "totalmente inaceptable e inapropiado", dijo Indonesia. India señaló que la UNCTAD ha sido encomendada ahora a estudiar el tema, incluso desde una perspectiva del desarrollo, y la "duplicación" en la OMC marginaría el proceso de la UNCTAD. Añadió que la OCDE puede negociar lo que quiera, pero de ninguna manera podrá multilateralizarlo sin el consentimiento del mundo en desarrollo. Un ministro africano calificó de "engañosos" los argumentos del Norte en favor de un tratado multilateral de inversión, y otro recordó que los anteriores intentos de "multilateralizar" el mundo (en los siglos XVIII y XIX) condujeron a la destrucción de recursos y personas en áfrica.

Sólo uno de los países en desarrollo que habló del tema, Madagascar, estuvo a favor de adoptar un tratado multilateral de inversión en la OMC, basado en los derechos de establecimiento y trato nacional para empresas extranjeras, el principio de nación más favorecida (n.m.f) y el sistema de solución de diferencias de la OMC. Su ministro de Comercio consideraba que un tratado de ese tipo aumentaría los flujos de inversión y evitaría a Madagascar tener que mantener negociaciones bilaterales.

De los países en desarrollo que hablaron sobre el tema del tratado referido, India, Indonesia, Uganda, Egipto, China, Bangladesh, Zambia y Ghana o bien se manifestaron en contra o bien exhortaron a manejarse con gran cautela y pidieron más tiempo antes de empezar a discutir sobre normas multilaterales. También se pronunciaron a favor de que, en caso de que hubiera discusiones, éstas se desarrollaran en la UNCTAD. Para algunos participantes, la amplia oposición a un tratado multilateral de inversión y las sospechas en torno al mismo fue una sorpresa, en especial para los representantes de los medios de prensa y organizadores del Foro. Durante varios meses el director general de la OMC, Renato Ruggiero, y algunos países del Norte habían dado la impresión de que se había llegado a un consenso para discutir el tema de "comercio e inversión" en ese ámbito entre todos los miembros de la OMC.

A medida que la oposición al tratado multilateral de inversión se tornó cada vez más evidente en el Foro Mundial, John Weekes intentó asegurar a los países en desarrollo que no había un modelo de tratado multilateral de inversión predeterminado y que sus opiniones podían ser incorporadas al mismo. Un documento no oficial de la OMC, auspiciado por Canadá, que proponía un programa de trabajo en materia de inversión abarcaría temas tales como el papel del desarrollo. Los temores sobre el tratado no estaban, pues, justificados y las discusiones se realizarían tanto en la UNCTAD como en la OMC, intentó argumentar.

No obstante, declaraciones de otros países del Norte y entidades con sede en el Norte (entre ellos Estados Unidos, Japón, la Unión Europea, la OCDE y la Cámara Internacional de Comercio) demostraron que ya tenían un modelo claramente definido de los objetivos, metas, alcance y forma de un tratado multilateral de inversión. El marco multilateral de inversión que concibieron apunta a asegurar a las trasnacionales derecho de ingreso y establecimiento en los países que escojan, en casi todos los sectores, y obtener trato nacional y absoluta libertad de repatriación de capital y ganancias. A medida que este modelo del Norte de un tratado multilateral de inversión se fue confirmando, nuevos países en desarrollo expresaron su oposición.

Inversión Extranjera Directa

Los organizadores del Foro habían arreglado que se realizara una primera sesión especial sobre "perspectivas comerciales", para permitir a la Cámara Internacional de Comercio hablar sobre la importancia de la inversión extranjera directa (IED) y la necesidad de un tratado multilateral de inversión que permita el crecimiento continuo en todos los tipos de inversiones extranjeras.

La Cámara Internacional de Comercio señaló que las distinciones que se han hecho en el pasado sobre los diversos tipos de inversión ya no son válidas, y que la IED y las inversiones de cartera deberían entrar ambas dentro del ámbito de un tratado multilateral de inversión; que es necesario garantizar el derecho de inversión, trato nacional, repatriación de ganancias y de capital, y que no debe haber restricciones de parte del país receptor acerca de la transferencia de tecnología. Uno de los representantes de la Cámara Internacional de Comercio, refiriéndose despectivamente a la comunidad no gubernamental (ONG) que participó, codo a codo con dicha Cámara, en las reuniones internacionales sobre el tema, insistió que su organismo estaba en otro nivel. Parecía como si la Cámara Internacional de Comercio estuviera reclamando en un ámbito internacional un estatus aún superior al de los gobiernos. El hecho de que los dos discursos de sus representantes fueran los únicos del Foro que se pronunciaron desde una tribuna especial al costado del podio, parecía sugerir que los organizadores coincidían con esa opinión.

En las discusiones durante la primera sesión sobre "tendencias y políticas de la IED", se planteó una pregunta a los representantes comerciales en cuanto a los elementos determinantes de los flujos de IED. ¿Por qué dos tercios del total de IED va para los países de la OCDE y el resto a unos pocos países en desarrollo? John Koo, presidente de LG Electronics, de Corea del Sur, dijo que los factores más importantes que atraen a los inversores son un gran mercado, potencial de crecimiento del mercado, y la capacidad de la empresa para ser competitiva en ese mercado. Peter Brabeck, vicepresidente de Nestle, subrayó la importancia de las marcas y la mercadotecnia para las compañías. Un atractivo sería que las empresas fueran liberadas de las restricciones impuestas a la comercialización, por ejemplo la aplicación del Código de Conducta sobre la propaganda de alimentos infantiles sucedáneos de la leche materna.

Ministros y funcionarios de varios países en desarrollo aprovecharon la oportunidad de la primera sesión para describir los esfuerzos que habían hecho con miras a aumentar el atractivo de sus países para los inversores extranjeros, incluida la consolidación de la estabilidad política y económica, y los avances en materia de transporte e infraestructura energética.

Algunos dijeron después que eso había sido lo que los organizadores les habían aconsejado que dijeran, en lugar de abordar el tema de los pro y los contra de la IED para el desarrollo. Pero una representante de Irlanda señaló que de acuerdo a la experiencia de su país, hay una "absoluta necesidad" de establecer vínculos entre inversores nacionales y extranjeros, y que los gobiernos deben fomentarlos en forma "muy activa". Expresó que, por supuesto, existen "contras" en las inversiones extranjeras, tales como la repatriación de ganancias y la transferencia de precios. El país receptor también resulta más vulnerable, en la medida que puede tomarse una decisión en el exterior que tenga "efectos devastadores" en la economía del país en cuestión, por ejemplo, reducción de puestos de trabajo. También existe un riesgo de ese tipo, aunque menor, en la inversión nacional.

Bill Jorda, secretario general de la Confederación Internacional de Sindicatos Libres, dijo que era equivocado considerar un éxito el aumento de la IED y aseguró que su tendencia creciente está "peligrosamente desequilibrada". Los informes de la UNCTAD demostraron que 100 países pobres atrajeron sólo 1 por ciento de la IED total, mientras que China recibió 38.000 millones de dólares y para áfrica fueron sólo 5.000 millones. Además, sólo un cuarto de la IED ha sido inversión productiva, mientras que se gastaron tres cuartos en fusiones y adquisiciones, un esfuerzo de las empresas por aumentar su "poder". Si bien la IED ha estado creciendo en los países en desarrollo, la pobreza lo ha hecho a un ritmo más acelerado. Jorda pidió un tratado multilateral de inversión que incluya condiciones sobre normas laborales y derechos humanos. "Una cláusula social no proteccionista conducirá a un marco de inversión con un campo de acción nivelado", expresó.

Costos y beneficios de la IED

Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo (TWN), abordó el tema de los costos y beneficios de la IED. Dijo que se suponía era un tema crucial del grupo, el cual fue discutido en cuatro documentos distribuidos por la Red del Tercer Mundo en el Foro. Un documento presentado por el economista malasio, Ghazali bin Atan, en un seminario reciente sobre "La OMC y los países en desarrollo" había demostrado que si bien la IED trajo muchos beneficios, también tuvo costos. El estudio demostró que la IED provocó mayor consumo y por lo tanto redujo la tasa de ahorro de la economía local.

También podría tener efectos negativos en la balanza de pagos a través de dos mecanismos. En el sector financiero la repatriación de ganancias y de otros ingresos de la inversión ha sido mayor que el ingreso de capital. Esto provocó un "efecto de descapitalización" que podría ser aún más grave que la deuda porque la tasa de retorno sobre la inversión (normalmente 20 por ciento o más) ha sido mucho más elevada que la tasa de interés sobre los préstamos externos.

En el sector comercial, los inversores extranjeros también tuvieron una elevada demanda de importaciones de bienes de capital e intermedios. Los mayores ingresos por exportaciones de la IED y de otros ahorros en las importaciones podrían no ser suficientes para compensar un efecto comercial negativo. Es necesario que los gobiernos sean conscientes de los riesgos potenciales y que adopten medidas enérgicas para aumentar los beneficios y reducir los costos de la IED, para proteger la balanza de pagos. Con un tratado multilateral de inversión, esas medidas no serían posibles.

Khor añadió que en algunas condiciones en que los desequilibrios de la propiedad de capital puedan causar inestabilidad política es necesario regular la IED. Relató la experiencia de Malasia, donde 13 años después de la independencia los extranjeros todavía son propietarios de 70 por ciento del capital mientras que la mayoría de la comunidad malaya tiene sólo uno por ciento y otros ciudadanos 20 por ciento. Khor subrayó la importancia de que los gobiernos conserven en su poder instrumentos y opciones políticas para regular las inversiones extranjeras, que un tratado multilateral de inversión eliminaría, provocando inestabilidad política y social, y amenazando así las perspectivas de desarrollo.

Egipto dijo que la IED es sumamente importante, pero debe promocionarse el capital nacional para la inversión. Si los inversores extranjeros pretenden tener derecho a inversión y trato nacional, deben asumir obligaciones y ofrecer ciertas garantías para que no ocurran fugas repentinas de capital, como en el caso de México. Los representantes de México dijeron que la IED es sólo un elemento que podría agregarse a los ahorros locales en la movilización de los recursos de inversión, y que la IED no es una panacea. Además, los ahorros externos (utilizados para apoyar los ahorros nacionales) deberían ser en la forma de inversión directa y no indirecta, como carteras y otros instrumentos por el estilo.

El profesor Sanjay Lall, de la Universidad de Oxford, quien ofició de consultor en la sesión, dijo que algunos elementos claves de las tendencias de la IED son que los flujos a la OCDE volvieron a aumentar, son sólo unos pocos los países en desarrollo en los que la IED se ha concentrado y existe una convergencia de política de IED en términos de regímenes e incentivos similares.

En resumen: la IED no va a los países que la necesitan sino a países que tienen atractivos tales como un gran mercado y estabilidad política y económica. Entre los elementos determinantes de los flujos a largo plazo figuran una buena infraestructura física, capacidad técnica y una buena base de abastecimiento de componentes y capacitación.

(SUNS)