No. 92 - Diciembre 1996

Informe de la UNCTAD

Es posible reiterar la experiencia del este asiático

por Chakravarthi Raghavan

Según el Informe de 1996 de la UNCTAD, el éxito de las economías del este asiático puede ser reiterado por otros países del Sur, a pesar de las limitaciones de las nuevas normas comerciales y el actual entorno económico internacional.

Las exitosas historias económicas de los países del este asiático -una estrategia de desarrollo orientada a la exportación, con una fuerte intervención gubernamental para una política industrial- puede ser reiterada (pero no calcada)por otros países en desarrollo, aún cuando están limitados por las nuevas normas de comercio y el entorno económico internacional.

Este es el mensaje de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su Informe 1996 sobre Comercio y Desarrollo, que hace hincapié en la importancia de mantener "mercados abiertos" en el mundo industrializado (para permitirle a esos países vender y comprar más), pero también señalando el ámbito de cooperación Sur-Sur que podría dinamizar sus esfuerzos.

Cooperación Sur-Sur.

Las políticas gubernamentales, dice el informe, jugaron un papel importante en la integración regional del este asiático "que podría caracterizarse como un reciclaje de la ventaja comparativa"

"Esta experiencia sugiere que con políticas adecuadas, la cooperación Sur-Sur podría desempeñar un papel decisivo en la promoción de un desarrollo orientado hacia afuera, a través de vínculos más estrechos entre el comercio y la inversión. En efecto, dicha cooperación puede adquirir importancia creciente a la luz de desarrollos más amplios de la economía mundial."

Pero el informe señala también las limitaciones de esta idea.

En la parte final de su opinión sobre el Informe, el Secretario General de la UNCTAD, Rubens Ricúpero expresó: "La conclusión de la Ronda Uruguay abrió claramente nuevas oportunidades de exportación y mayor seguridad de acceso al mercado comparado con la situación en la que las Economías de Reciente Industrialización (PRI) del este asiático comenzaron a industrializarse. En este sentido, alentó las estrategias orientadas al exterior.

Al mismo tiempo, cerró o estrechó algunas opciones políticas aplicadas por los PRI del este asiático. Por cierto, se ha reducido la posibilidad de recurrir a largos períodos de protección, a amplios subsidios relacionados con el comercio y a una aplicación laxa de derechos de propiedad intelectual".

"No obstante, en muchas áreas fundamentales de la experiencia del este asiático, tales como inversión y ahorros, investigación y desarrollo y políticas regionales, sigue habiendo mucho espacio para medidas políticas activas que es necesario utilizar plenamente. En todo caso es necesario evitar los reclamos exagerados de oportunidades o limitaciones y enfatizar la necesidad de un análisis objetivo de las opciones, que siguen abiertas para los países en desarrollo cuando buscan emular la experiencia de las economías del este asiático".

Una lectura cuidadosa del mensaje del informe ofrece argumentos a los países en desarrollo para no bajar los brazos y "aceptar" las tesis de "globalización y liberalización" del Banco Mundial y la OMC (con la intrínseca marginación de sus pueblos) que postulan que el desarrollo se alcanzará con mercados libre e inversores extranjeros.

El informe sugiere, por el contrario, la necesidad de que los gobiernos recurran a los instrumentos disponibles, incluso los que sirven para regular y dirigir la inversión extranjera directa (IED), y los utilicen con inteligencia para fomentar el ahorro, la inversión, las exportaciones y el crecimiento internos, y el desarrollo.

Sin embargo, en necesario hacer una advertencia a esta opinión.

Si bien hay espacio de acción dentro de las normas de la OMC para los gobiernos de muchos países en desarrollo, y el espacio es mayor para los países menos adelantados, no debe olvidarse que las normas fueron establecidas por los principales países industrializados para "maniatar" a los países en desarrollo e impedirles aumentar su competitividad. Este es un ejercicio que no han abandonado, sino que lo practican constantemente para beneficio de sus empresas.

Esto se cumple no sólo en el caso de Estados Unidos, la Unión Europea y otros países europeos, sino también de Japón, que presentó en la OMC propuestas para estudiar e iniciar negociaciones de un tratado de inversión.

En la propuesta final de la Ronda Uruguay se dio mayor libertad a los países menos adelantados simplemente porque Estados Unidos y la Unión Europea se dieron cuenta que concederles mayores plazos de transición no supondría ninguna amenaza en la medida que primero deben crear varias cosas, en especial la maquinaria estatal que ha sido en gran parte, si no totalmente, desmantelada en el ámbito económico a través de los programas de ajuste estructural, y que esto insumiría todo el tiempo estipulado.

Y si bien el informe insinúa a veces explícitamente, y más a menudo implícitamente, las cosas que los países pueden hacer todavía a pesar del sistema de comercio de la OMC, evita o subestima las limitaciones específicas de los países en desarrollo que trabajan por cambiar estas limitaciones.

Surgimiento de un consenso más equilibrado

Todos miran al mundo y sus males y preguntan por qué, pero sólo a unos pocos se les permite preguntar por qué no.

Estos "por qué no", que solían figurar en los discursos de las instituciones de familia de las Naciones Unidas, en la última década han desaparecido.

Pero como señaló Ricúpero en una conferencia de prensa, está surgiendo un nuevo consenso más equilibrado (contrario a la teoría neoliberal del Consenso de Washington)

Si bien no profundizó, es claro que los países en desarrollo y su sociedad cívica y empresarial deben sumarse a esta corriente y cambiar las reglas, empezando por los "por qué no", actuando de manera conjunta en la medida de lo posible.

A lo largo de los años la UNCTAD ha sido testigo de muchas experiencias de desarrollo, entre las de las economías del Lejano Oriente, y en sus informes anteriores ha caído en el facilismo (salido del Banco Mundial y algunos think-tanks privados) acerca de las políticas "favorables al mercado" de esas economías, con gobiernos que generalmente adoptaron una posición general de no intervención en el terreno económico.

Más recientemente, la UNCTAD realizó un estudio de la experiencia del este asiático y su aplicabilidad en otros países, en un proyecto financiado por Japón, después que el Banco Mundial citó otras prioridades y se apartó de este debate.

En marzo de este año, la UNCTAD realizó una conferencia en Kuala Lumpur, Malasia, con la participación de muchos eruditos con sus estudios y documentos.

Los resultados de los estudios de la UNCTAD

El informe reúne los resultados de este estudio continuado y puntualiza:

El éxito del este asiático es resultado de intervenciones activas del gobierno, trabajando estrechamente con el sector privado, pero también dispuesto a disciplinarlo, para promover el ahorro y la inversión empresarial, la superación industrial mediante la adquisición y/o adaptación y generación de nuevas tecnologías;

Esta experiencia tiene lecciones útiles para otros países en desarrollo, y más aún para los países menos adelantados, en tres áreas -la necesidad y las formas y medios de establecer una interacción dinámica entre exportaciones e inversión en un proceso de industrialización; las posibilidades de movilizar y utilizar a pleno los recursos naturales y la abundante mano de obra no especializada; y la necesidad de un perfeccionamiento tecnológico para aumentar la productividad y el ingreso per cápita, así como la forma en que podría lograrse;

La diversidad de la experiencia del este asiático demuestra la gama de opciones disponibles en la búsqueda de estrategias orientadas al exterior.

El informe de la UNCTAD refuta, también, la idea neoliberal de que la experiencia del este asiático destacó los beneficios de la rápida liberalización del comercio exterior y las finanzas y la desreglamentación de los mercados internos en detrimento del Estado, y dice que la realidad es más compleja.

En la mayoría de los países, continúa diciendo el informe, el Estado ofrecía al mercado el complemento necesario y aveces una influencia correctora, en especial promoviendo un ritmo rápido de acumulación de capital y avances tecnológicos vinculados a las exportaciones.

Analizando las experiencias del primer grupo de PRI del Lejano Oriente (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong y Singapur). Así como el segundo grupo (Indonesia, Malasia y Tailandia), el informe afirma la posibilidad de reiterar estas estrategias en otros países en desarrollo.

El desarrollo orientado al exterior, dice, es un proceso dinámico en el cual la inversión, las importaciones, las exportaciones y el perfeccionamiento industrial están claramente interconectados. Ese proceso es consecuente con diversos grados de sustitución de las importaciones y orientación a las exportaciones, y con la concentración en diferentes productos y mercados.

"Por tanto, hay un margen considerable de maniobra en un enfoque pragmático de una política de desarrollo en un mundo en vías de globalización, que pueden albergar diferencias de niveles de desarrollo industrial, recursos naturales y limitaciones macroeconómicas".

Pero, la réplica requiere no sólo una búsqueda exitosa de políticas comerciales, industriales y tecnológicas por parte de los países en desarrollo, sino también mercados abiertos del norte, que a su vez depende de encontrar soluciones a los graves problemas laborales que acosan a muchas economías industriales avanzadas.

No obstante, el informe rechaza la acusación de que la creciente penetración de importaciones por parte de los países en desarrollo en los mercados de los países de la OCDE sea la causa de estos problemas. "El desarrollo orientado hacia el exterior en el norte sirve de base para un nuevo diálogo político mundial", se argumenta en el informe.

No obstante, quienes buscan emular el tipo de de desarrollo del este asiático orientado a las exportaciones, también enfrentan ciertas dificultades.

Comparado con el primer grupo de PRI, estarán sujetos a una mayor supervisión de su comercio interno y políticas de inversión, todo ello además sujeto a las disciplinas de la OMC.

Analizando las políticas exitosas del primer grupo de PRI que comenzaron con industrias con con uso intensivo de mano de obra y las subsiguientes políticas del segundo grupo de PRI, el informe plantea algunas de las dificultades que enfrenta el segundo grupo de PRI, que se apoyaron mucho más en la IED y las trasnacionales, y también otro tipo de problemas.

Si bien, por ejemplo Indonesia, Malasia y Tailandia, tienen algunas exportaciones en sectores de alta tecnología, parecen estar basadas en gran medida en importaciones de los insumos, un procesamiento posterior y luego exportaciones de las partes y componentes para su producción final en otro lado.

El informe señala que no es posible que las economías atraviesen exitosamente, confiadas solamente en las fuerzas del mercado, las diversas etapas de industrialización y orientación de las exportaciones.

En los primeros estudios del desarrollo, la IED puede contribuir al desarrollo creando empleo, facilitando la transformación de recursos naturales en ingresos y generando divisas. La ventaja esencial de dar cabida a la IED, además de la entrada de capital, es que trae consigo una serie de activos y capacidades en pleno funcionamiento.

Pero el control central que las trasnacionales mantienen sobre sus "activos" puede limitar o impedir por completo el desarrollo de una producción local y capacidad exportadora.

Activos tecnológicos

Pero seguramente es importante la elección (por parte de los países que reciben la IED) de las industrias o industriales de partes que se quiere recibir. Depende tanto del tipo de incentivos como del poder de negociación de la trasnacional y el gobierno del país receptor.

Esto es más marcado en los activos tecnológicos, un área en que las trasnacionales tienen poderosas razones económicas para mantener el trabajo innovador centralizado en la matriz o en algunos pocos países adelantados. Los esfuerzos de los gobiernos receptores por construir una capacidad nacional en esta área podrían crear conflictos potenciales.

Por lo tanto, la forma en que los responsables de la formulación de las políticas internas manejan la IED, incluso su función en el nexo exportación-importación, resulta esencial.

Pero estas políticas no serían posible si se concluye un acuerdo multilateral de inversión que garantice un derecho de inversión y establecimiento conforme a las condiciones de nación más favorecida, y trato nacional, tal como proclama la OMC (y la propia división de la UNCTAD sobre Trasnacionales).

En términos de la propensión actual de las trasnacionales a separar y ubicar muchas partes de la cadena productiva en lugares geográficos diferentes, se reducirán los desbordes de la IED y las operaciones de las trasnacionales.

En esta situación, es mucho menos probable que un aumento de la IED a los países en desarrollo suponga un perfeccionamiento de sus tecnologías, necesarias para la industralización y el crecimiento económico.

Ante la ausencia de políticas de promoción de avances, la dependencia de IED, en especial en instalaciones de producción que exigen costosas importaciones de bienes especializados semiterminados, podría provocar problemas de balanza de pagos.

Un elemento importante de contraste entre las economías del Lejano Oriente y los PRI latinoamericanos ha sido que los primeros están acaparando una cuota cada vez mayor del mercado de productos con alta elasticidad de ingresos, mientras que en la mayoría de los países latinoamericanos la situación ha sido la inversa.

Incluso Chile, una importante economía orientada a la exportación, comparada a menudo con el segundo grupo de PRI del Lejano Oriente, no se parece al segundo grupo de PRI. Más de cuatro quintos de las exportaciones chilenas son de productos menos dinámicos, y en aproximadamente la mitad de ellos su competitividad ha aumentado, mientras que la otra mitad ha disminuido.

Sólo Brasil y México en América Latina han ganado cuotas de mercado tanto en productos menos dinámicos como altamente dinámicos.