No. 92 - Diciembre 1996

OMC

Problemas de la aplicación de las normas comerciales

por Martin Khor

¿Puede el sistema multilateral de comercio inserto en la OMC promover el desarrollo industrial y económico de los países o por el contrario será un freno para el mismo? Esta discusión que ha tenido lugar en los últimos dos años parece haber sido reavivada por algunas protestas y diferencias surgidas antes de la OMC. El informe que figura a continuación ilustra algunos de los problemas que probablemente enfrenten los países del Sur al aplicar sus normas comerciales.

Los países del Norte han protestado últimamente por el proyecto nacional de Indonesia en materia automóviles, y esto ilustra algunos de los nuevos problemas que seguramente enfrentarán los países del Sur.

A principios de octubre, Japón y la Unión Europea presentaron demandas ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) y buscaron consultas con Indonesia, acusando a ese país de haber protegido de manera desleal e ilegal los autos nacionales de Timor de la competencia extranjera. Esas consultas son una etapa preliminar del proceso de solución de diferencias de la OMC.

Según las normas de solución de diferencias, Japón y la Unión Europea tienen que mantener conversaciones bilaterales con Indonesia para resolver la controversia. Si esta etapa fracasa, los querellantes pueden pedir a la OMC que nombre un grupo especial para dirimir el caso. Si Indonesia pierde frente a ese grupo, tendrá que observar las recomendaciones cambiando sus políticas y eliminando sus incentivos especiales al proyecto nacional de automóviles. El desacato podría dar lugar a una represalia comercial. El proyecto de automóviles de Timor es un proyecto posterior a la Ronda Uruguay y fue anunciado a principios de 1996. Los automóviles son fabricados mediante una empresa conjunta de Kia Motors, de Corea del Sur, y PT Timor Putra Nasional, una compañía indonesia. En la etapa inicial del proyecto, los automóviles de Timor son producidos en Corea del Sur e importados totalmente a Indonesia. En la próxima etapa, a comienzos de 1997, el ensamblado de los autos se hará de forma conjunta dentro de Indonesia.

La demanda de la Unión Europea

En su carta de demanda a la misión indonesia en Ginebra, la Comisión Europea hizo las siguientes acusaciones:

* La exención de los derechos de aduana y del impuesto de ventas suntuarias para "vehículos nacionales" ensamblados fuera de Indonesia por "compañías pioneras" discrimina la importación de autos de la Unión Europea, y por lo tanto infringe el Artículo I (disposición de trato de nación más favorecida) del GATT de 1994;

* La exención de la tasa suntuaria para "vehículo nacionales" ensamblados en Indonesia por fabricantes que cumplen las prescripciones de contenido nacional discrimina los automóviles de la Unión Europea y también favorece la compra de partes nacionales con respecto a las importadas, violando el Artículo II del GATT y el Artículo 2 de las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIM);

* La exención de los derechos aduaneros sobre la importación de partes y componentes fabricados por "compañías pioneras" y otros fabricantes que cumplen con las prescripciones de contenido nacional favorece la compra de partes y componentes nacionales, y es contraria al GATT de 1994 (Artículo III:4) y a los TRIM (Artículo 2);

* Esta última exención, cuando es concedida a compañías pioneras, discrimina las importaciones de partes y componentes originarios de la Comunidad Europea, violando el GATT de 1994 (Artículo I).

Las demandas y acusaciones plantean un conflicto de interés entre los objetivos de la política industrial de un país en desarrollo (de desarrollar sus propias industrias nacionales) y los objetivos de los países desarrollados (que quieren retener y aumentar el acceso al mercado y la cuota de mercado de sus compañías y productos ya establecidos).

Desde el punto de vista de un país en desarrollo, es necesario proteger una compañía nacional, o darle preferencias tales como exenciones impositivas, por lo menos en la etapa inicial de su desarrollo, antes de que pueda competir autónomamente con empresas más grandes. Las exenciones o reducciones fiscales permiten a la empresa nacional reducir costos y vender a precios más bajos, mejorando así su competitividad.

También, los incentivos concedidos a compañías que tienen mayor "contenido nacional" tienen como finalidad alentar el desarrollo de vínculos y efectos derivados de industrias nacionales. En lugar de importar las partes utilizadas para la fabricación de un producto, dichos componentes serán cada vez más fabricados a nivel nacional, generando así más empresas y puestos de trabajo en el país.

Sin la protección para las empresas nacionales o los incentivos para establecer vínculos con la economía interna, la industria nacional tendría muy pocas posibilidades de desarrollo.

Los países desarrollados, por su parte, no se solidarizan con las aspiraciones industriales de los países en desarrollo. Sus gobiernos están más interesados en ayudar a sus grandes empresas a vender sus productos en el Sur. Por lo tanto luchan por un mayor y mejor "acceso al mercado" de los países en desarrollo. Consideran que la protección o los privilegios especiales para las empresas nacionales son un obstáculo para sus propias compañías y productos. También califican la política de "contenido nacional" como un obstáculo a la importación de partes originarias de sus países. Y si los países industrializados se salen con la suya, los países en desarrollo se encontrarán atrapados para siempre en la escala más baja de la división internacional del trabajo.

En su carta a Indonesia, los reclamos de la Unión Europea de que las exenciones de derechos de importación y de impuestos a ventas suntuarias en productos de contenido nacional constituyen un subsidio oficial desleal. La Unión Europea reclama que esto "impide la importación de vehículos de la Unión Europea" a Indonesia, y crea una "reducción significativa de los precios" y la "pérdida de ventas de manufacturas de la Unión Europea en el mercado indonesio."

El acuerdo sobre TRIMs

En la política automovilística indonesia, las exenciones fiscales se conceden a las empresas que alcanzan la condición de "pioneras", cuando el contenido nacional alcanza el 20% para fines del primer año de producción, 40% para fines del segundo año y 60% para fines del tercer año.

Según lo estipulado por el acuerdo de Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs), de la OMC, los gobiernos tienen prohibido tener "políticas de contenido nacional" (que exijan o concedan incentivos a las empresas para tener un cierto porcentaje de su producto constituido por componentes de fabricación nacional).

Se considera que el contenido nacional y otras "medidas de inversión" (tales como exigir a las empresas que exporten cierto porcentaje de su producción) tienen un efecto de "distorsión del comercio", por ejemplo promoviendo los productos nacionales sobre los importados.

El acuerdo de los TRIM ofrece un período de transición de cinco años para los países en desarrollo y siete años para los menos adelantados para la observación de esta disposición. Los países pueden aprovechar este período de transición para medidas de inversión relacionadas con el comercio que ya existan, y si han seguido los procedimientos de notificación.

El período de transición puede ampliarse, a pedido, por el Consejo de Mercancías que, al considerar el pedido debe "tener en cuenta las necesidades individuales, de desarrollo, financieras y comerciales del Miembro en cuestión." Muchos países en desarrollo tienen medidas de inversión como la política de contenido nacional para promover el desarrollo del sector nacional o protegerse de los problemas potenciales de la balanza de pagos, o de las prácticas restrictivas de las grandes empresas extranjeras.

Las normas comerciales han pasado por alto estos importantes objetivos de desarrollo y han priorizado la "no discriminación" entre los productos, servicios y empresas extranjeras y nacionales. La mayor parte de los que hoy son países desarrollados pudieron desarrollarse, en sus etapas comparativas de desarrollo, utilizando una amplia variedad de esos instrumentos para su industrialización. Y ahora quieren negarles a los países en desarrollo el derecho de hacer lo mismo.

El caso del proyecto automovilístico indonesio ilustra las dificultades que enfrentarán los países en desarrollo en la aplicación de los acuerdos de los TRIM, así como en otras normas que prohiben los subsidios. La aplicación de las normas comerciales de la OMC hará difícil (algunos críticos dicen que casi imposible) que un país en desarrollo logre crear sus propias industrias o servicios nacionales.

En el Foro de Inversión Mundial organizado por la UNCTAD el 10 de octubre en ginebra, India y China expresaron sus problemas de aceptar los TRIM. Al respecto, el Secretario de Comercio de la India, Tejendra Khanna, señaló que dos disposiciones (obligaciones a las exportaciones y programa de fabricación gradual para aumentar el nivel de indigenización en las empresas de carácter mixto) habían sido consideradas "no aceptables" con el argumento de que eran "distorsionadoras del comercio". Khanna criticó este enfoque del acuerdo de los TRIM por considerar que ambas disposiciones hubieran tenido efectos positivos en el desarrollo. "Bajo el disfraz de un vinculación comercial, el proceso de desarrollo está siendo distorsionado", expresó.

El Ministro Interino de Comercio Exterior de China, Long Yong-Tu, el más encumbrado negociador del país para obtener la calidad de miembro de la OMC, dijo que según su experiencia negociadora había llegado a la conclusión de que el acuerdo de los TRIM en la OMC no era tan equilibrado. "Estoy muy ocupado en la OMC discutiendo sobre inversión, de manera que sé los difícil que han sido los TRIM para mi país", declaró. Y agregó: "Estoy confundido. China atrae inversión extranjera directa (IED), y sin embargo enfrentamos muchas preguntas sobre nuestras condiciones de inversión. Es una situación ridícula y refleja el desequilibrio de los TRIM y no refleja la realidad mundial en materia de inversión."

Políticas y prácticas nacionales

Los problemas enfrentados por Indonesia, India y China demuestran las consecuencias de los TRIM y otros acuerdos de la Ronda Uruguay sobre las políticas y prácticas nacionales. Brasil también enfrentó un problema similar con relación a su sector automotriz. El problema se originó a principios de los 90, cuando el presidente Collor de Mello, en su afán por abrazar el nuevo liberalismo, liberalizó el comercio interno y exterior y abolió varias de sus medidas y restricciones relacionadas con la inversión. Como resultado d ello, cuando la OMC fue creada, Brasil no tenía medidas TRIM para notificar al organismo, y por lo tanto no tuvo siquiera el período de transición de cinco años.

Las medidas y políticas brasileñas cobraron suma importancia a la luz del Mercosur (integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Argentina había notificado algunas medidas TRIM y pudo usarlas en su propio sector automotriz. Brasil, pues, se encontró en un dilema y recurrió a ciertos incentivos y medidas (tarifas arancelarias para importación de componentes) referidos a los componentes importados para la fabricación de automóviles diferentes de los importadores de autos o componentes.

La Unión Europea, Japón, Estados Unidos y Corea del Sur (una de cuyas compañías se benefició de la política indonesia, pero otra se ve perjudicada en el caso de Brasil) buscaron consultas con Brasil como paso preliminar de una normativa de la OMC. Las declaraciones de Washington, Bruselas y Tokio dejan en claro que analizan las políticas desde la perspectiva de los probables efectos, en caso de que otros países en desarrollo adopten políticas similares como forma de promover su industrialización.

El acuerdo de los TRIM tiene períodos de transición para los países en desarrollo y los países menos adelantados (cinco años y siete, respectivamente) como forma de que puedan adaptar sus legislaciones, normas y prácticas a las disposiciones del acuerdo. Ya han pasado dos de estos cinco o siete años de transición, así que queda poco tiempo para ajustarse.

El acuerdo sobre TRIMs estipula una evaluación del acuerdo por el Consejo para el Comercio de Mercancías de la OMC, no más de cinco años después de la entrada en vigencia de la OMC, o sea para el 2000. Se ha encomendado al Consejo que evalúe el funcionamiento del Acuerdo y, cuando lo estime conveniente, proponga a la Conferencia Ministerial enmiendas al texto. La secretaría de la OMC y las principales naciones industrializadas han difundido la idea de que dicha evaluación necesariamente resultará en más enmiendas a los TRIM, más medidas para "disciplinar" a los países en desarrollo utilizando TRIMs, y por encima de todo disciplinar sus políticas de inversión.

Pero los países en desarrollo no tienen por qué aceptar esto. No hay nada que sostenga que la evaluación, ligada en cierto sentido al período de transición y a las dificultades de aplicación que pueden enfrentar los países en desarrollo, debe resultar necesariamente en más disciplinas para ellos. En la evaluación de los TRIM los países en desarrollo pueden aprovechar para trabajar en los problemas de aplicación del acuerdo, y plantear la adaptación de las normas para permitirles cumplir los objetivos de desarrollo.

Todos los países en desarrollo, o por lo menos los que tengan interés en construir su capacidad industrial y su desarrollo industrial, pueden unirse para poner freno a nuevas disciplinas, e impulsar cambios en las disciplinas del acuerdo de los TRIM que se interponen en su industrialización y desarrollo