No. 92 - Diciembre 1996

Conferencia Ministerial de la OMC

La batalla de las interpretaciones

por Martin Khor

Apenas se habían acallado los ecos de las ovaciones por el éxito de la primera Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio en Singapur, cuando comenzó la batalla de las interpretaciones sobre los acuerdos establecidos.

Las diferencias en torno al tema surgieron en la conferencia de prensa y las entrevistas concedidas después de la ceremonia de clausura de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) el 13 de diciembre y son premonitorias de las batallas de interpretación que tal vez presenciemos cuando la entidad reanude sus reuniones en Ginebra y prosiga con la agenda posterior a Singapur.

El gobierno anfitrión y los medios de comunicación locales proclamaron el éxito de la Conferencia. "Estoy muy contento y satisfecho de haber logrado una Declaración Ministerial firme", declaró el ministro de Comercio de Singapur y presidente de la Conferencia, Yeo Cheow Tong, a los delegados en el acto de clausura. No obstante, la naturaleza de la declaración y su contenido es motivo de discusión.

El director general de la OMC, Renato Ruggiero, estaba radiante. "Fue una conferencia muy difícil, pero prácticamente conseguimos todos los objetivos", afirmó Estados Unidos y la Unión Europea también salieron triunfantes. La representante comercial adjunta de Estados Unidos, Charlene Barshefsky, se mostró satisfecha de que Estados Unidos hubiera logrado sus objetivos en un Acuerdo sobre Tecnología de la Información y también por los avances en materia de telecomunicaciones básicas. Recalcó que, guste o no, se debe reconocer que los derechos laborales forman parte del debate comercial.

El vicepresidente de la Comisión Europea, Leon Brittan, calificó a la Conferencia de un "enorme éxito internacional". Para Brittan, quien desde hace dos años ha estado impulsando la inclusión de un acuerdo multilateral de inversión en la OMC, el mayor logro para la Unión Europea en Singapur fue la creación de un nuevo grupo de trabajo para examinar "la relación entre comercio e inversión". "En materia de inversión -el tema de mayor importancia para el futuro de la economía mundial- al fin pusimos a la OMC en el mapa", declaró Brittan, para quien "la inversión es la máxima prioridad de la OMC para los próximos años". Pero otras delegaciones no se mostraron tan optimistas. En un artículo titulado "Los países en desarrollo sienten que han sido marginados" en Singapur, señaló el diario malasio The Star, "y algunos de los delegados acusan a los países ricos de apropiarse de la Conferencia para tratar de incluir temas nuevos".

El secretario de Industria y Comercio de Zimbabwe, K. Nkomani, expresó: "La mayoría de los países en desarrollo ya tienen dificultades para conciliar sus sistemas jurídico, administrativo y económico con la Ronda Uruguay. Y aquí en Singapur se nos pide que adoptemos temas nuevos, algunos de los cuales ni siquiera están relacionados con el comercio".

El viceministro de Industria y Comercio de Kenya, Joel F. K. Barmasai, dijo que no debería "desplegarse en demasía" la OMC con la introducción de temas nuevos y en lugar de eso habría que centrarse en la aplicación oportuna de lo ya existente. The Star señaló que "agricultura y textiles son algunos de los sectores de mayor interés para los países en desarrollo, y en esos dos sectores se ha avanzado muy poco más de lo acordado en la Ronda Uruguay". El embajador de Colombia ante la OMC, Néstor Osorio, manifestó su preocupación en estos términos: "En general existe falta de voluntad política por parte de los países desarrollados para poner en prácticas las disposiciones de los tratados de textiles y agricultura".

Algunos países en desarrollo habían llegado a Singapur con la intención de bloquear la inclusión de temas nuevos en la Declaración, prosiguiendo los esfuerzos realizados el año pasado en las conversaciones preparatorias de Ginebra. Este grupo, en el que participan India, Malasia, Indonesia, Egipto, Tanzania, Ghana, Uganda y Haití, había objetado la mención de la inversión en la Declaración. Otros países también objetaron la política de competencia y las compras del Estado, mientras que una gran mayoría estuvo en contra de las normas laborales. Consideraban que la integración de estos temas a la OMC permitiría a los países ricos obtener una ventaja desleal sobre el Sur y les abriría la puerta para vincular temas no comerciales con la OMC y su sistema de solución de diferencias, e incluso aplicar sanciones comerciales por inobservancia. Temían que incluso la decisión de "estudiar" o "examinar" estos temas supusiera aceptar el principio de que entran dentro de la competencia de la OMC, lo cual constituye una peligrosa apertura a negociaciones a gran escala y eventuales acuerdos vinculantes. Su argumento para oponerse fue la falta de consenso. En los informes de los diversos consejos y comités sólo se incluyeron aquellos puntos sobre los que había consenso y consideraban que este principio general también debía regir en el proyecto de Declaración. De lo contrario, advirtieron, se estaría desbaratando el principal objetivo de la Conferencia de la OMC: evaluar los resultados de la Ronda Uruguay y los problemas de aplicación enfrentados especialmente por los países en desarrollo. Esta opinión fue ignorada por el propio director general de la OMC, quien trajo los "temas nuevos" a Singapur a través de una carta al presidente de la Conferencia, el ministro de Comercio de Singapur, Yeo Cheow Tong. Ambos convocaron pequeños grupos informales de 20 a 30 países sobre los temas nuevos no resueltos, cuyo trabajo consumió la mayor parte de la energía de negociación de la conferencia.

Como resultado de todo esto se ignoraron los temas supuestamente prioritarios de evaluación y aplicación. En la mayoría de las instancias formales los ministros pronunciaron sus discursos ante auditorios vacíos y no se dieron oportunidades para un intercambio de opiniones sobre estos temas. La resistencia esperada del grupo de países en desarrollo que más decididamente se oponían a los temas nuevos se suavizó considerablemente en los cinco primeros días.

Según la mayoría de las fuentes, el quiebre ocurrió cuando, apenas iniciadas las negociaciones, Malasia, que previamente había sido considerado como uno de los países más "duros" en su resistencia, tuvo un papel protagónico sugiriendo cambios a los textos sobre los temas nuevos. Esta actitud fue un freno para la posición de los demás, que no habían querido que se mencionaran siquiera los temas nuevos en la Declaración. La posición de Malasia fue centro de atención de círculos periodísticos y diplomáticos en la conferencia. A continuación, los países fueron cambiando su posición uno tras otro y las negociaciones pasaron de incluir o no los temas nuevos a su redacción. El criterio de prevención del daño fue cambiado por el de control del daño.

De todos los temas nuevos, en el que mejor pudieron proteger sus intereses los países en desarrollo fue en el de normas laborales. El proyecto original de Declaración del director general no incluía las normas laborales como punto de un futuro programa de trabajo, a diferencia de los demás temas nuevos, sino solo en una primera parte, como enunciado general. Así, las negociaciones de Singapur no giraron en torno a un programa de trabajo sobre normas laborales sino a cómo redactar el texto y si debía estar incluido en la Declaración, o en un enunciado de clausura del presidente, menos vinculante. Si bien algunos países industrializados, principalmente Estados Unidos y Francia, trataron de que la redacción le diera mayor poder a la OMC en el tema, finalmente los países en desarrollo lograron establecer en la Declaración (en el párrafo 4) que los Ministros renovaran el "compromiso para con la observancia de normas laborales básicas reconocidas internacionalmente" y que i) la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente para establecer y resolver lo relativo a normas laborales; (ii) el crecimiento y el desarrollo promueven estas normas; (iii) se rechaza el uso de normas laborales con fines proteccionistas; (iv) no debe cuestionarse de forma alguna la ventaja comparativa de los países, en especial de los países en desarrollo con bajos salarios; y (v) en este sentido, las secretarías de la OMC y la OIT continuarán colaborando entre sí como hasta ahora.

La posición de algunos países en desarrollo fue que el texto no debía estar en la Declaración, ya que abría la posibilidad de que se incluyeran las normas laborales en la OMC. Otros argumentaron que así se estaría estableciendo de una vez por todas la forma en que la OMC debía considerar el tema, posición que finalmente prevaleció.

En su declaración de clausura, el presidente interpretó el párrafo como que "no inscribe la relación entre comercio y normas laborales básicas en la agenda de la OMC" y no autoriza trabajos ulteriores sobre el tema. El ministro malasio de Comercio e Industria, Rafidah Aziz, figura clave para persuadir a los demás países en desarrollo de adoptar la inclusión en la Declaración, hizo la misma interpretación: "No habrá más conversaciones sobre normas laborales en la OMC. No más discusiones, no más trabajos ulteriores, no más nada".

El ministro de Comercio de India, B. B. Ramaiah, declaró a la prensa después de finalizada la Conferencia que resultaba "tranquilizador" que los ministros hubieran reafirmado a la OIT como el órgano competente para resolver en materia de normas laborales, que hubieran rechazado el uso de las normas laborales con motivos proteccionistas y que hubieran afirmado que la ventaja comparativa de los países en desarrollo no debía cuestionarse en modo alguno. Pero los máximos proponentes de las normas laborales en la OMC no parecían ver las cosas de la misma forma. Según el Business Times de Malasia, "algunas delegaciones prefirieron interpretar la Declaración en materia de normas laborales básicas como que habría un vínculo entre la OMC y la OIT con relación a las normas laborales básicas".

El ministro de Comercio de Francia, Yves Galland, declaró: "El mayor debate sobre normas ha llegado para instalarse en la OMC. Y ya nunca más se irá". "Algunos quisieron evitar la relación entre los temas de los trabajadores y los acuerdos comerciales. Se trata de un debate ideológico", afirmó la representante comercial adjunta de Estado Unidos. "Nadie pretende cuestionar las ventajas comparativas legítimas, pero reconocemos la colaboración presente y futura entre la OIT y la OMC. Debemos reconocer que los temas del bienestar y los derechos de los trabajadores forman parte del debate comercial, nos guste o no desde el punto de vista ideológico".

En respuesta a una pregunta sobre el vínculo entre la OMC y la OIT en este tema, Barshefsky expresó que "las normas laborales básicas están establecidas en la OIT y los miembros de la OMC no desean definirlas en el organismo mundial". Brittan declaró: "Respetamos la competencia de la OIT para establecer y resolver todo lo relacionado con las normas laborales. Pero de igual manera hemos aclarado que consideramos las normas laborales básicas reconocidas internacionalmente como derechos humanos esenciales. La Unión Europea considera que este acuerdo marca un hito en el diálogo a nivel mundial sobre este tema delicado pero vital. Es necesario proseguir este diálogo para poder promover un mayor respeto de los derechos laborales básicos en todos nuestros países".

La Confederación Internacional de Sindicatos Libres (ICFTU), que nuclea organizaciones de 126 países y que trabajó mucho en Singapur en favor de vincular el comercio con las normas laborales, manifestó su conformidad con la Declaración y se comprometió a continuar "luchando para que gobiernos y empleadores respetaran las normas laborales básicas".

Los países en desarrollo, apoyados por algunos países del Norte, como Gran Bretaña y Australia, lograron incluir el tema de las normas laborales dentro de un contexto no proteccionista en la OMC. No obstante, las declaraciones posteriores a la Conferencia también indicaron que Estados Unidos y algunos países europeos podrían reavivar el tema en un futuro en la OMC, recurriendo al párrafo de la Declaración. Es posible, entonces, que la batalla de las interpretaciones continúe.