No. 95 - Marzo 1997

Acuerdo de liberalización de las telecomunicaciones

por Chakravarthi Raghavan

El 15 de febrero se firmó en Ginebra un acuerdo mundial en materia de telecomunicaciones básicas que profundiza el proceso de liberalización del sector de telecomunicaciones de unos 68 países de la OMC, abriéndolo a una mayor competencia.
Seguramente el acuerdo tendrá efectos de largo alcance sobre la economía mundial, en especial sobre el proceso de globalización. Si bien sus entusiastas defensores hablan de pingues beneficios, se teme que esta apertura del sector de las telecomunicaciones profundizará aún más la diferencia entre el Norte y el Sur, y aumentará el dominio de las trasnacionales.

En un acto que coronó casi tres años de negociaciones en torno a los servicios del sector de las telecomunicaciones, el 15 de febrero cerca de 68 gobiernos aprobaron un acuerdo mundial de liberalización de las telecomunicaciones básicas, que abarca aproximadamente el 90 por ciento del mercado mundial de un sector que en 1995 tuvo un ingreso de 600.000 millones de dólares.

Las conversaciones sobre telecomunicaciones básicas se habían detenido en abril de 1996, cuando Estados Unidos las abandonó, desconforme con las ofertas y compromisos ofrecidos. Ahora, el aumento sustancial de compromisos de acceso a los mercados -incluidos los de la Unión Europea y Japón- contribuiría a fortalecer la posición de Estados Unidos, que con sus tácticas de juego duro y resistencia podría obtener mayor acceso a los mercados para sus empresas.

En una rueda de prensa al final de las negociaciones, el director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Renato Ruggiero, calificó el acuerdo como "una victoria importante" que junto con el acuerdo sobre productos de la tecnología de la información permitiría a personas y países comunicarse más fácilmente y comprenderse mejor entre sí.

Una foto del Financial Times, con un título en primera página que definía el acuerdo como un "impulso a las telecomunicaciones mundiales", mostró a un Ruggiero sonriente, con un teléfono portátil en cada mano, escuchando y hablando por ambos simultáneamente.

La imagen encarna los dilemas actuales de la información, en los que la tecnología ha aumentado la división entre el Norte y el Sur.

La comunicación es un asunto de ida y vuelta, pero existe el temor de que los diversos cambios tecnológicos que están ocurriendo y la liberalización de las telecomunicaciones que los promueven den como resultado una información dirigida del Norte hacia el Sur, y no una comunicación genuina.

El protocolo del acuerdo de telecomunicaciones básicas estará abierto para su aceptación hasta el 30 de noviembre de 1997 y entrará en vigor el 1 de enero de 1998 -después de que los gobiernos firmantes ratifiquen o sigan los procedimientos legales necesarios-, cuando pasarán a integrar formalmente el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC, y sus beneficios se extenderán sobre la base del principio de nación más favorecida (n.m.f.) a todos los miembros de la organización.

Efecto de largo alcance

Se espera que el acuerdo sobre telecomunicaciones destinado a liberalizar los servicios de telecomunicaciones básicas tenga efectos de largo alcance sobre la economía mundial, y particularmente sobre el proceso de globalización, beneficiando a los consumidores al rebajar los costos de las llamadas telefónicas, en especial las internacionales.

El 14 de febrero Argentina retiró la oferta que realizara el 30 de abril de 1996. Si bien no hubo explicaciones oficiales, los funcionarios de comercio dijeron que no tenía nada que ver con las negociaciones sobre telecomunicaciones sino con la disconformidad con Estados Unidos en las diferencias relativas a las exportaciones de carne vacuna, maní, textiles y zapatos al mercado norteamericano.

"Podemos vivir sin Argentina", declaró el 15 de febrero en rueda de prensa el Comisario de la Unión Europea Leon Brittan.

En el Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas, algunos participantes opinaron que ese país -que en términos de ingresos por telecomunicaciones ocupa el décimo puesto, con uno por ciento de los ingresos mundiales- no era tan importante como para hacer fracasar las conversaciones.

Fuentes de la OMC confirmaron que en la noche del 15 de febrero Argentina había presentado su lista de ofertas, pero no quedaba claro si se trataba de la oferta original o de una revisada. Tampoco se sabía si esto había implicado algunas concesiones de Estados Unidos. No obstante, se dijo que la actual Representante de Comercio de ese país, Charlene Barshefsky, y el canciller argentino Guido Di Tella, habían hablado por teléfono y se reanudarían las conversaciones entre Argentina y Estados Unidos sobre sus diferencias.

Los 68 países que firmaron el acuerdo y fijaron sus Listas de "ofertas" como compromisos (54 Listas, pues la Unión Europea y sus 15 miembros se consideran como un solo país), acordaron un marco competitivo para las reglamentaciones internas, en especial el establecimiento de una autoridad reguladora, independiente de los actores (monopolios nacionales o empresas estatales).

Muchos lo hicieron incorporando los contenidos de un proyecto de documentos de referencia -creado dentro del Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas, donde las negociaciones fueron conducidas multilateralmente- como nota en su Lista; otros adaptaron ese documento e incorporaron sus propias condiciones.

En la perspectiva a largo plazo, expresó Ruggiero, el acuerdo trascendería el comercio y la economía, y facilitaría el acceso al conocimiento permitiendo a todos los países a todos los países, "grandes y pequeños, ricos y pobres" prepararse para los desafíos del siglo XXI.

Mayor acceso a las comunicaciones

El director general de la OMC añadió que consideraba que el acuerdo promovía la liberalización, incrementaba la certeza, la seguridad y la predicción a través de un conjunto claro de normas, y que resultaba particularmente valioso en un momento en que el rápido crecimiento y el desarrollo tecnológico están cambiando la fax de la industria de las telecomunicaciones.

En la medida en que en la mayoría de los países existe un monopolio estatal de las actividades de telecomunicación, a menudo con tarifas elevadas, a lo largo de un tiempo, la liberalización y apertura de ese sector a la competencia reducirá los costos, un insumo importante en la producción y el comercio.

La opinión generalizada es que aumentará el acceso a las comunicaciones y la información en todos los países y que los países en desarrollo, y en particular sus consumidores, se beneficiarán con la rebaja de las tarifas de las llamadas internacionales, así como con un sistema nacional de telecomunicaciones más eficiente.

Según datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, los ingresos por servicios mundiales de telecomunicación superaron en 1995 los 600.000 millones de dólares, el equivalente a 2,1 por ciento del PIB mundial. De esta cifra, los ingresos por servicios móviles se estiman en unos 82.000 millones de dólares, o 14 por ciento del ingreso total, mientras que los ingresos por servicios internacionales se estiman en 63.000 millones de dólares.

Los protagonistas del proceso de liberalización han anunciado suculentos beneficios, desde un ahorro para los clientes "del orden de los 1000 millones de dólares a lo largo de tres años", pasando por las proyecciones del Instituto de Economía Internacional, con sede en Washington -el principal think tank neoliberal que impulsa los acuerdos de libre comercio-, que estima en más de un billón de dólares las ganancias de un período de 14 años, hasta las estimaciones de la OMC (léase Ruggiero) de que en la próxima década se obtendrían ganancias mundiales de un billón de dólares, el equivalente al cuatro por ciento del PIB mundial.

Algunas de estas estimaciones y proyecciones se basan en tantas nociones y variables que es difícil coincidir o discrepar con ellas o incluso corroborarlas.

No obstante, cuando se estaba negociando la Ronda Uruguay en 1992-1993, y posteriormente cuando concluyó, se anunciaron también proyecciones de sustanciosos beneficios que iban desde 220.000 millones de dólares (Banco Mundial, OCDE y otros organismos) hasta más de 500.000 millones, según una proyección del GATT de diciembre de 1994.

Pero uno de los documentos presentados en una reunión auspiciada por el Banco Mundial en Washington a principios de 1995 sugirió que, en realidad, las ganancias serían mucho menores (entre 40.000 y 100.000 millones de dólares) y que los principales beneficiarios serían algunos países industrializados. Proyecciones posteriores demostraron que los países africanos, en especial del Africa subsahariana, y varios otros países en desarrollo y menos adelantados, tienen perdidas netas.

Por lo tanto, las proyecciones econométricas del acuerdo sobre telecomunicaciones podrían resultar exageradas, y aun cuando el acuerdo pueda ser bueno en sí mismo, la proyección de beneficios exagerados podría acarrear problemas de credibilidad a la OMC y al sistema internacional de comercio.

No obstante, si se tiene en cuenta el papel fundamental de las comunicaciones y la información en todos los sectores de la actividad económica, no cabe duda de que, sea en términos de costos o de mayor eficiencia a través de una cierta competencia con los monopolios estatales, la industria, el comercio y los consumidores se beneficiarían.

Falta saber si realmente ese beneficio aumentará el acceso a los servicios de telecomunicaciones básicas, líneas telefónicas o conexiones telegráficas, particularmente en las zonas rurales de los países en desarrollo donde los costos de infraestructura para ofrecer ese servicio podrían ser elevados.

También cabe preguntarse si los beneficios de "liberalizar" los mercados con la consiguiente rebaja de los costos para los usuarios, hubieran sido posibles si la liberalización no hubiera estado precedida por un largo período de monopolio estatal, o privado pero regulado por el Estado, que permitió la creación de una infraestructura, tanto en términos de servicios de telecomunicaciones como de sectores de equipos de telecomunicaciones.

Los países en desarrollo en vías de liberalización tienen, en general, sistemas de telecomunicaciones de monopolio estatal a menudo ineficientes. La apertura de sus mercados a las inversiones extrajeras para introducir el capital necesario para la ampliación de su infraestructura así como para mejorar la eficiencia de los usuarios, se basa en la fe y la esperanza en el neoliberalismo.

Condiciones a los inversores extranjeros

Varios de los países en desarrollo, especialmente los más grandes, tanto en sus políticas nacionales de liberalización como en sus compromisos en la OMC en este sector impusieron condiciones a los inversores extranjeros, tales como brindar infraestructura a las zonas rurales, como parte del permiso general para invertir y funcionar en zonas urbanas más rentables y con servicios de alto valor agregado.

Habrá que ver si esto se concreta en India, Indonesia y otros países donde ha comenzado a gestarse este proceso.

La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) presentó un informe que da cuenta de los temores de los países en desarrollo de que la liberalización y la apertura a la inversión extranjera pueda no beneficiar a las zonas carentes de servicios.

El informe de la UIT sugiere que los países en desarrollo podrían lograr este objetivo a través de joint ventures, si bien para poder influir en las decisiones de los inversores extranjeros sería necesario que el Estado tuviera la mayoría accionaria. De lo contrario, los accionistas extranjeros tendrían la libertad de dirigir la empresa a su antojo. Por otro lado, la mayoría estatal en una joint venture va en contra del dogma de la OMC de la liberalización de las inversiones.

Sin lugar a dudas, la liberalización, mejores comunicaciones, mayor seguridad y la rebaja de los costos de las comunicaciones beneficiarían a las trasnacionales en sus planes de dominar y controlar los mercados de todo el mundo, ya sea a través de exportaciones directas o de la producción en sus filiales o subsidiarias, u otros instrumentos.

Pero en muchos países, del Norte y del Sur, se ha cobrado conciencia de que el proceso de globalización beneficia a las grandes trasnacionales, mientras que acelera la marginación de la mayoría de la gente y dentro de los países afecta la capacidad de las pequeñas y medianas empresas.

La Conferencia Ministerial de Singapur de la OMC de diciembre de 1996 dejó bien claro a las ONG, del Norte y del Sur, que es una institución no democrática y sin transparencia, donde Estados Unidos y otras potencias tienen el poder de dictar normas de política comercial en beneficio de sus trasnacionales y en detrimento de la mayoría de los pueblos del mundo. En la medida que la liberalización de las telecomunicaciones se identifica con este proceso de globalización, la OMC, con más razón, pasa a ser centro de esta controversia.

Si bien 68 países ya firmaron el acuerdo y cada país acordó Listas de compromisos en términos de apertura del mercado -en especial para inversores extranjeros que compitan en los mercados nacionales-, los compromisos de liberalización son bastante variados.

Un elemento significativo es el compromiso de diversos países sobre su marco regulador nacional, que debe ser conducido de manera pro competitiva.

Entre los compromisos más importantes figura el de establecer una autoridad reguladora independiente con respecto a los actores nacionales (estatales o privados), que asegure la competencia dentro del sector.

Todo esto implicaría que cualquier apartamiento sería planteado ante la OMC en el marco de los procedimientos y mecanismos del sistema de solución de diferencias.

Restricciones al capital extranjero

Pero hasta Estados Unidos, que dice tener un mercado interno totalmente liberalizado, tiene ciertas limitaciones en determinados mercados de la radio.

Canadá, un país que impulsa las normas de inversión que den libertad irrestricta a los extranjeros para invertir en cualquier lugar, salvo en los ámbitos de seguridad, también en ese sector se negó a conceder mayoría a la propiedad extranjera, negándose a ir más allá de su acuerdo con Estados Unidos en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que establece una participación del 46 por ciento para la propiedad extranjera.

Los intentos de Estados Unidos por "persuadir" a Canadá a eliminar las restricciones al capital extranjero fracasaron, al igual que con Japón, que estableció una limitación por la cual no puede haber más de 25 por ciento de inversiones extranjeras. No obstante, cuando Estados Unidos eliminó las restricciones sobre ciertos servicios de radio, Japón dijo que "estudiaría" el asunto.

En represalia, Estados Unidos modificó su propia oferta de incluir una cláusula de excepción de n.m.f. en los servicios de televisión directa a los hogares y de televisión y radio de difusión digital, y dejó bien claro que lo hacía para ofrecer un acceso discriminatorio a su mercado.

Los funcionarios estadounidenses aclararon, también, que sus objetivos principales eran Canadá y México. La negativa de estos dos socios del TLACAN a permitir la mayoría accionaria del capital extranjero irritó a algunos congresistas estadounidenses. No obstante, las autoridades de este país confían que Canadá cambiará de opinión antes de fin de año.

Los servicios audiovisuales no formaban parte de las negociaciones sobre telecomunicaciones y en la OMC son tratados como un subsector aparte. La Unión Europea aclaró que su oferta en materia de telecomunicaciones no abarcaba a este sector, pero Estados Unidos incluyó una exención de n.m.f. indefinida, un recurso que también adoptó Brasil, por ejemplo. Otros países -como Japón e India- especificaron en sus Listas que los servicios de telecomunicaciones básicas no incluyen los servicios de difusión y las medidas que afectan a ese sector.

El acuerdo deja sin resolver el tema del sistema internacional de tasas de distribución, regido por la UIT a través de acuerdos bilaterales.

A cierta altura de las negociaciones hubo intentos de parte de Estados Unidos y otros países de utilizar las negociaciones para resolver el tema, estipulando que los precios fijados por los países y sus sistemas de telecomunicaciones para el acceso a diversos servicios dentro de su jurisdicción deberían ser "en función de los costos".

Pero esta propuesta no prosperó, ya que varios de los países participantes consideraron que la OMC no era un mecanismo de fijación de precios.

Estados Unidos adoptó ciertas medidas unilaterales por las cuales, en los acuerdos bilaterales, sus operadores deberían seguir las directrices sobre transferencias a otros países.

Si bien los países en desarrollo tienen mucho para perder manteniendo en dichas transferencias una tarifa como para subsidiar indirectamente sus otras actividades, en el sistema actual de contabilidad internacional Estados Unidos también debe desembolsar grandes cantidades a otros países desarrollados cuyas tarifas internas son elevadas.

Pero los nuevos descubrimientos tecnológicos, como los servicios de comunicación por intermediario (o "call-back"), están deteriorando esta situación y muchos creen que el sistema actual de contabilidad internacional pronto se derrumbará y será sustituido por otra cosa.

Pero entre tanto, India y otros países, no dispuestos a enfrentarse en la OMC, incluyeron en sus Listas una cláusula de exención de n.m.f. por la cual sus acuerdos bilaterales de contabilidad -que tienen diversas tarifas de liquidación con diferentes países-, no serán objeto de cuestionamiento por parte de la OMC.

El 15 de febrero, en una declaración ante el Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas, India señaló que su derogación de n.m.f. no se refería al acceso a los mercados y que no se preveía ninguna acción discriminatoria "unilateral" en la medida que esas cuestiones eran objeto de acuerdos bilaterales, y por definición, un acuerdo bilateral no podría ser una acción discriminatoria unilateral.

El informe adoptado por el propio Grupo sobre Telecomunicaciones Básicas hace referencia a este tema y al convenio por el cual los acuerdos de contabilidad bilateral no serían objeto de los mecanismos de diferencias de la OMC.

En este acuerdo, varios otros países optaron por no incluirlo en sus Listas.

Pero India consideró que eso no era suficiente, y explicó que su acción era de tipo "defensivo" y que no quería estar sujeta al proceso de solución de diferencias.

Los tres grandes -Estados Unidos, la Unión Europea y Japón- acaparan más del 75 por ciento del mercado. De los tres, Estados Unidos y Gran Bretaña ya liberalizaron su sector de telecomunicaciones y lo abrieron a la competencia.

Como consecuencia, no habría demasiadas ganancias en términos sociales, mientras que los que se beneficiarían serían los mercados muy protegidos, como Europa y Japón.

En la mayoría de los países de Europa las empresas de telecomunicaciones son estatales, y aun después de privatizarlas y abrirlas a la competencia seguirán siendo empresas de mayoría estatal.

Pero los beneficios sociales para los países en desarrollo deben ser compensados con las pérdidas de sus monopolios de telecomunicaciones y, en algunos casos, los ingresos fiscales.