No. 96 - Abril 1997

Comercio y ambiente en la OMC: logros y perspectivas

por Magda Shanin

La autora, ministra plenipotenciaria de la Misión de Egipto ante la OMC, brinda un análisis amplio del Informe del Comité de Comercio y Medio Ambiente, presentado a la primera Conferencia Ministerial de la OMC, que contiene un análisis crítico del proceso de discusión que tuvo lugar en las últimas etapas de las negociaciones en el Comité.

(Primera parte) (Segunda parte)

Resumen de los principales aspectos

* Se estableció una relación entre la importancia de los planes de ecoetiquetado y la creación de una mayor conciencia ambiental entre el público consumidor, así como ayudar a los consumidores a hacer opciones de compara informadas, tal cual se menciona en el Programa XXI, en lugar de considerarlos en términos absolutos como eficaces instrumentos de política ambiental con efectos comerciales sustantivos. Esto implica que la importancia de los programas y planes de ecoetiquetado está vinculada al consumidor y no a sus efectos comerciales, como se intentó originariamente. El tema de en qué medida el ecoetiquetado puede surtir efectos comerciales sigue abierto a estudios prácticos y analíticos.

De hecho, los negociadores de los países en desarrollo estuvieron dispuestos a incluir la perspectiva de los efectos comerciales de los planes de ecoetiquetado, insistiendo en referirse a ellos sólo en "ciertos casos" y como una "posibilidad". La versión final de la cláusula dice lo siguiente: El Comité de Comercio y Medio Ambiente tomó asimismo nota de que los planes/programas de etiquetado ecológico han planteado, en algunos casos, importantes preocupaciones acerca de sus posibles efectos comerciales. El aspecto que los países en desarrollo quisieron resaltar fue que el derecho de los consumidores a la información sobre etiquetado ecológico no es dominio de la OMC. La OMC debería concentrarse solamente en los efectos comerciales del etiquetado ambiental que todavía deben ser demostrados. Estos resultados fueron sumamente criticados por ambientalistas que creían que las normas de la OMC están diluyendo la eficacia del ecoetiquetado y restringiendo su uso como instrumento de política ambiental.

Antes de concluir éste tema, vale la pena recordar que la controversia en torno al debate sobre procesos y métodos de producción en los ámbitos del comercio internacional no comenzó recién y que sus riesgos van mucho más allá del tema del ecoetiquetado. Es una larga historia. Lo que tenemos ahora ciertamente dista mucho de lo que teníamos en el texto original presentado por el presidente e incluso de lo que Canadá pretendía lograr en éste punto de la agenda. Se podría incluso decir que la balanza se inclina a favor de las opiniones de los países en desarrollo que temían la inclusión de los procesos y métodos de producción en la OMC y que en el futuro sirviera de precedente para otros temas de mayor riesgo aún, en especial la cobertura de la cláusula social en la OMC. Las normas comerciales de la OMC deberían seguir estableciendo la distinción entre productos basados exclusivamente en las características de los productos mismos y otras relacionadas con los productos y métodos de producción. Para los países en desarrollo, la introducción de los procesos y métodos de producción en el debate comercial es el comienzo de un camino muy resbaladizo, en el cual los factores de producción que se menciona muy tangencialmente podrían convertirse en la base de obstáculos comerciales.

Por último, pero no menos importante, una opinión muy reconocida sostiene que el ecoetiquetado morirá de muerte natural si se lo deja librado a sí mismo, ya que todavía no puede demostrarse el potencial de mercado del ecoetiquetado. Una opinión de éste tipo refuerza la posición de los países en desarrollo en sus intereses y dudas legítimas sobre la esencia de desencadenar un debate tan tedioso en la Comisión de Comercio y Medio Ambiente, en momentos en que se están dejando de lado otros temas más pertinentes a los puntos en común entre comercio y medio ambiente. Esa opinión también plantea la cuestión de sí el ecoetiquetado es realmente un tema o si los procesos y métodos de producción se están convirtiendo en el blanco exclusivo, como se torna cada vez más evidente, cuestionando el criterio y las características básicas que hasta ahora rigieron el sistema multilateral de comercio y convirtiendo al ecoetiquetado en la prueba a través de la cual la OMC se involucrará cada vez más en el campo de la política interna. Puede incluso proclamarse que esa tendencia resultó visible en la Conferencia Ministerial de Singapur.

El futuro trabajo de la Comisión de Comercio y Medio Ambiente

En éste sentido, es sumamente importante que los países en desarrollo se dediquen a aclarar temas como el siguiente:

* establecer los casos y circunstancias en los cuales se demostró que el ecoetiquetado es positivo para el medio ambiente;

* el potencial de mercado del ecoetiquetado y sus posibles efectos comerciales;

* el papel previsto para la OMC en el ecoetiquetado, considerando las controversias subyacentes en la esfera de competencia de la OMC con relación al tema de los procesos y métodos de producción y, si resulta justificado alterar la verdadera base del sistema para ecoetiquetado, un tema cuya conexión y pertinencia con el sistema de comercio sigue pendiente.

La transparencia de las medidas de comercio utilizadas con fines ambientales y medidas y prescripciones ambientales que tienen efectos comerciales importantes:

Creo que sería inútil incursionar en éste tema en profundidad, ya que en la primera parte del mismo, el Comité concluyó que no era necesario modificar las normas de la OMC para asegurar una transparencia adecuada para las medidas ambientales existentes relacionadas con el comercio. La última parte se encaró en gran medida en relación con el ecoetiquetado, como se dijo.

El efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en relación con los países en desarrollo, y dentro de ellos en especial los países menos adelantados, y los beneficios ambientales de la eliminación de las restricciones y distorsiones comerciales:

Este tema fue y sigue siendo uno de los más atractivos para los países en desarrollo. Uno de los aspectos era cómo preservar el acceso a los mercados, así como asegurar puntos nuevos para proporcionarles los recursos necesarios que podrían ayudarlos a enfrentar sus problemas ambientales.

La otra preocupación era cómo incorporar en el texto los vínculos importantes entre comercio, medio ambiente y desarrollo, así como la relación causal entre pobreza y degradación ambiental. Además, para reemplazar la correlación directa señalada en el texto original entre la liberalización del comercio y la protección ambiental así como para asegurar beneficios ambientales sustanciales, la liberalización comercial debe complementarse con medidas de mejoramiento del acceso a los mercados, acceso a tecnologías ecológicamente idóneas, financiación y creación de capacidad, buscando también con ello rechazar el proteccionismo encubierto, enfatizando la necesidad de mejorar los niveles de vida, sensibilidad social y conocimiento tecnológico como requisitos para una protección eficaz del medio ambiente.

Otro gran tema de interés para los países en desarrollo fueron los efectos de las medidas ambientales en la competitividad de los productores del país de origen, en especial con relación a las empresas de pequeña y mediana escala. También vale la pena señalar que la Unión Europea insistió en que si hay que hacer alguna referencia a la competitividad, también es necesario hacer una referencia paralela a lo inadecuado de mitigar las normas ambientales nacionales como forma de atraer inversiones. La Unión Europea estimaba que esas dos nociones representaban dos caras de la misma moneda. No obstante, el punto señalado por los países en desarrollo era que se necesitaban recursos financieros y tecnológicos sustanciales, así como experiencia técnica y administrativa, para adaptar las nuevas reglamentaciones y normas de los mercados exportadores lo cual no es fácil para los productores de los países en desarrollo o generalmente tiene un costo elevado. Esto tiene efectos comerciales significativos y podría ofrecer una dimensión importante.

Otro tema conflictivo fue el deseo de los países desarrollados de hacer referencia a la aplicación del principio precautorio, lo cual fue criticado por los países en desarrollo.

También fue controvertido el tema impulsado por miembros del grupo Cairns – que representa los intereses de los exportadores agrícolas – relativo a la reducción de subsidios en el sector agrícola, como una situación en la que se beneficiarían por igual tanto el comercio como el medio ambiente. No causó sorpresa que esto fuera totalmente rechazado por la Unión Europea, Japón y Corea, que argumentaron que el Comité sobre Agricultura de la OMC debía seguir siendo el ámbito pertinente para la consideración de la liberalización agrícola. Además, algunos países importadores netos de alimentos también opinaban que el Comité de Comercio y Medio Ambiente no debía ser utilizado como instrumento de determinados intereses. No había que manejar la liberalización comercial del sector agrícola como una panacea, ya que en realidad es necesario una mayor liberalización del comercio y acceso a los mercados en general, para la consecución de los objetivos comerciales y ambientales, en especial en sectores como textiles, productos básicos, cuero y calzado.

En éste marco, y observando el texto final, vale señalar lo siguiente:

(i) Este es el único punto que subraya el vínculo entre comercio, medio ambiente y desarrollo, y la estrecha relación entre pobreza y degradación ambiental. Estos vínculos son vitales para los países en desarrollo, que negaron cualquier relación automática entre liberalización comercial y protección ambiental, es decir, la protección ambiental no es un resultado directo de la liberalización comercial. Además, la marginación de muchos países del sistema mundial de comercio fue considerada una grave limitación para promover el desarrollo sustentable, y el Comité de Comercio y Medio Ambiente debía identificar acciones de política comercial para incrementar la participación de esos países en el sistema de comercio con miras a permitirles promover la protección ambiental.

(ii) Con relación a los aspectos en materia de competitividad, cabe señalar que la atención se centró en las conclusiones, en el temor de que las medidas y prescripciones ambientales pudieran afectar negativamente la competitividad y las oportunidades de acceso a los mercados de las pequeñas y medianas empresas, especialmente de los países en desarrollo. Se subrayó que la pronta y cabal aplicación de los compromisos de la Ronda Uruguay era una contribución importante para no anular o eludir las ganancias que los países en desarrollo podrían lograr en el área de acceso a los mercados a través de nuevas oportunidades o menoscabando las existentes.

(iii) En respuesta a la posición largamente buscada por el grupo Cairns, concentrándose exclusivamente en el sector agrícola, se señaló que el trabajo en éste punto debía ser de naturaleza más amplia para incluir sectores de interés para los países en desarrollo en general. Ese trabajo debía basarse en estudios analíticos y evidencias empíricas y debía tomar en cuenta diversas condiciones socioeconómicas y específicas del país, así como la especificidad de los sectores y las medidas en cuestión. También se subrayó que era necesario continuar trabajando para asegurar que la aplicación de las medidas ambientales no diera como resultado restricciones encubiertas del comercio, particularmente las que tienen efectos adversos sobre las oportunidades existentes de acceso a los mercados de los países en desarrollo.

(iv) Los países en desarrollo no estaban muy dispuestos a establecer algún tipo de vínculo directo entre la promoción de la protección ambiental y un acceso adicional al mercado por temor a que en el futuro ese vínculo se utilizara como un condicionamiento adicional. Deben permanecer alertas, especialmente teniendo en cuenta que los países desarrollados lograron introducir abiertamente esa noción en el Comité de Comercio y Medio Ambiente, para seguir trabajando en ella. El párrafo que se refiere a la labor futura establece en cierto sentido el condicionamiento ambiental al decir que la labor futura debe también centrarse en los beneficios ambientales que puede reportar el mejoramiento de las oportunidades de acceso a los mercados para los países en desarrollo, y en la medida en que el mejoramiento de las oportunidades de acceso a los mercados puede ayudar a los países en desarrollo a aplicar unas políticas ambientales adecuadas determinadas en el plano nacional, condicionando así el acceso a los mercados a las políticas ambientales. Debe destacarse, sin embargo, que la liberalización comercial puede tener efectos tanto positivos como negativos sobre el medio ambiente. La liberalización comercial no es un sine qua non para la obtención de beneficios ambientales y la OMC no es la organización que debería asegurar ipso facto la adquisición de tales beneficios, ya que ciertamente esto excede su competencia. Por tanto, es importante definir el papel y la competencia de la OMC en el contexto de las políticas de liberalización del comercio a partir del impacto ambiental de tales políticas, en la medida que no es un tipo de relación lineal, como a muchos les gustaría proclamar. La liberalización comercial debe ser incondicional y el acceso a los mercados no debe convertirse en un condicionamiento extra para las políticas de protección ambiental. De ahí que en la labor futura del comité los países en desarrollo deben afirmar su posición una vez más y al mismo tiempo reclamar más ofertas de acceso a los mercados para promover el crecimiento económico como forma de mejorar sus capacidades de aplicar el desarrollo sustentable, en especial introducir reformas de carácter ambiental. En éste contexto, la labor del comité de Comercio y Medio Ambiente debe dedicarse a identificar los sectores de interés exportador para los países en desarrollo.

La cuestión de la exportación de mercancías cuya venta está prohibida en el país de origen y los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio no concitó demasiada atención en los miembros del Comité en los dos años de debate. No obstante, se llegó a ciertas conclusiones. Con respecto al tema de la exportación de las referidas mercancías, la principal conclusión del Comité se refiere al reconocimiento del importante papel que pueden jugar la asistencia técnica y la transferencia de tecnología en éste campo y a alentar a los miembros de la OMC a que proporcionen asistencia técnica a otros miembros, sobre todo a los países en desarrollo, bien bilateralmente, bien por conducto de las organizaciones intergubernamentales competentes, para reforzar su capacidad técnica de vigilar y, cuando sea necesario controlar, las importaciones de productos cuya venta esté prohibida en el país de origen. Esta conclusión todavía debe ser puesta en práctica, lo que ciertamente requerirá una intensa discusión en el correr de éste año.

El Acuerdo sobre TRIPs

En cuanto al debate sobre las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio que afectan al medio ambiente, en gran medida fue entre India y Estados Unidos, y culminó con unos pocos párrafos, donde el énfasis se puso más bien en la labor futura que debe hacer el Comité de Comercio y Medio Ambiente al respecto. India se centró en la necesidad de analizar las disposiciones del acuerdo sobre TRIPs relacionadas con la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo sustentable, señalando principalmente los aspectos siguientes:

* la generación de tecnología ambientalmente idóneas y la facilitación del acceso a esas tecnologías y su transferencia,

* el tratamiento de tecnologías ambientalmente no idóneas,

* la creación de incentivos para la conservación de la diversidad biológica, la utilización sustentable de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos, incluida la protección de los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales con formas de vida tradicionales que guarden relación con la conservación y la utilización sustentable de la biodiversidad.

El rechazo categórico de Estados Unidos a tratar el tema de cualquier forma que pudiera dar a entender que se estaba reabriendo el Acuerdo sobre TRIPs, no dio pie al Comité para analizar el tema. Pero eso no fue óbice para la decisión de India. Se llegó a un compromiso inaceptable que se presentó al Comité a última hora y al cual dio su aprobación. Los principales elementos de preocupación para India se enumeraron para ser adoptados en la labor futura del Comité, al cual se le solicitó explícitamente que realizara una apreciación común, es decir, una interpretación común de la relación de las disposiciones del Acuerdo sobre TRIPs pertinentes a la protección del medio ambiente.

Conclusión

Después de todo éste informe, uno podría preguntarse por qué la labor del Comité de Comercio y Medio Ambiente fue tan denunciada y atacada por las ONG ambientalistas y los grupos de presión en general.

Los ministros en Singapur aprobaron las recomendaciones del comité en cuento a que continúe la labor en el mismo con el mandato contenido en la Decisión Ministerial sobre Comercio y Medio Ambiente de abril de 1994. El punto de contacto entre la política internacional de comercio y la política internacional sobre medio ambiente se ha convertido así en parte integral y regular del trabajo de la OMC. Después de dos años de trabajo exploratorio en el Comité, que ayudó a identificar y aclarar los temas, y sus interrelaciones, se espera que en los años venideros se lleve a cabo un tipo de trabajo más intenso, específico y delimitado.

Tal como se subrayó al comienzo, el tema del medio ambiente llegó para quedarse y eso debería demostrar en sí mismo que es positivo para ambas partes: los ambientalistas, que consideran que los organismos de la ONU carecen de potestades, recursos y poder como para aplicar la protección ambiental, y también para los países en desarrollo. Estos habían rechazado inicialmente esa idea en la OMC, pero ahora están dispuestos a ingresar en una negociación abierta para la aplicación de normas y reglamentaciones de la OMC tendientes a promover la protección ambiental, pero también para disciplinar el uso de medidas comerciales con fines ambientales.

Sin embargo, la situación está lejos de haber sido resuelta. El debate en el Comité de Comercio y Medio ambiente dejó pendiente uno de los temas principales: cómo fortalecer no sólo los aspectos ambientales sino también de desarrollo para tener una discusión pareja y equitativa sobre comercio, medio ambiente y desarrollo.

Los países en desarrollo deben seguir alertas para no terminar en una lucha de poder entre las instituciones internacionales vinculadas a temas de comercio, medio ambiente y desarrollo, donde la OMC se convertiría en la institución más poderosa. No debe pasarse por alto el tema de cómo coordinar y asegurar que los aspectos del desarrollo sean parte de las consideraciones generales de esta compleja relación.

Puede decirse que, en general, el informe mantiene un delicado equilibrio y deja suficiente margen a los miembros de la OMC para el tratamiento de aquellos temas de su particular interés en la labor futura del Comité de Comercio y Medio Ambiente, en el marco del mandato original establecido en la Decisión Ministerial de abril de 1994.