No. 97 - Mayo 1997

OMC

Los perjuicios para el Sur

Las bases que sustentan a la OMC y sobre las que funciona su régimen de comercio aumentaron las desigualdades inherentes del sistema. En ese sentido, los países en desarrollo deberían concentrar sus energías en la búsqueda de los medios que les permitan eliminar las deficiencias y reducir los desequilibrios, sugirió Bhagirath Lal Das, especialista indio en temas de comercio.

Bhagirath Lal Das, ex representante de India ante el GATT y ex director del Departamento de Programas de Comercio de la UNCTAD, aconsejó a los países del Sur concentrarse en este tema y formular propuestas para cambiar las normas, y presentarlas en la próxima reunión ministerial que se realizará en 1998 en Ginebra.

En una mesa redonda sobre "La globalización, el desarrollo sustentable y el Sur", organizada por la Red del Tercer Mundo y el Grupo de los 77, Das habló sobre "Las deficiencias de los acuerdos y el sistema de la Organización Mundial de Comercio (OMC)".

Los acuerdos de la Ronda Uruguay tienen elementos positivos, como la liberalización del sector de la agricultura, la introducción de cierta certeza y confiabilidad en el mecanismo de solución de diferencias, y cierta objetividad en diversas normas. "Pero esto no debe hacernos olvidar la debilidad, la asimetría y la deficiencia básicas de los acuerdos", expresó Das.

La OMC y su antecesor, el GATT, dijo Das, ofrecieron un marco y un entorno favorable para el comercio internacional durante casi un cuarto de siglo en el período de posguerra, que permitieron el desarrollo del comercio y la industria del mundo industrializado. Si bien a fines de los 70 y en los 80 algunos países en desarrollo sacaron ventajas del sistema para beneficio de su propio comercio y desarrollo, estos rasgos positivos limitados taparon las deficiencias y desequilibrios del sistema, añadió.

Si bien pudo haber sido un sistema efectivo para el intercambio entre países que estuvieran en niveles de desarrollo bastante homogéneos, el carácter heterogéneo del espectro económico y político de sus miembros confirió al sistema de la OMC una debilidad y una insuficiencia intrínsecas.

"Las diversas rondas de negociaciones multilaterales de comercio en el GATT culminaron con un gran despliegue de publicidad proclamando los beneficios de los resultados, y cualquier opinión en contrario era considerada prácticamente un sacrilegio. El resultado es que los miembros más débiles del sistema generalmente se callan la boca y los que se aventuran a decir algo generalmente son ignorados", comentó el ex negociador de India ante el GATT.

Los acuerdos de la OMC se basan en los principios del libre accionar de las fuerzas del mercado y de la supremacía de los precios del comercio internacional. Los que se beneficiarían serían los países con mayor fuerza y capacidad productiva (cuyos elementos decisivos son fuertes sumas de capital, alta tecnología y mano de obra técnicamente capacitada) para producir y ofrecer bienes y servicios a bajo precio. Pero la enorme diferencia de los factores de producción entre los países desarrollados y en desarrollo puso a estos últimos en permanente desventaja, empujándolos cada vez más al margen del actual sistema internacional de comercialización, explicó Das.

El sistema de la OMC

El sistema de la OMC se basa en acuerdos contractuales sobre la base de concesiones recíprocas. Por tanto, los que tienen poco para ofrecer no ganan mucho, mientras que los países desarrollados se benefician enormemente. El sistema tiene, pues, un mecanismo inherente que ahonda las diferencias entre los que tienen y los que no tienen.

Y como el recurso último del sistema para hacer aplicar los derechos y obligaciones es la represalia contra el país infractor, los países económica y políticamente débiles dudan en tomar esa medida y, por tanto, no están en condiciones de hacer respetar sus derechos.

Una gran parte de las transacciones internacionales de comercio están también fuera de las normas del GATT y la OMC: compras y ventas interempresas, comercio preferencial entre bloques de comercio regionales y comercio en sectores amparados por normas especiales, como en el caso de los textiles.

Desde la perspectiva de los países en desarrollo, el sistema ni siquiera cubre un elemento importante del comercio de bienes y servicios. Como exportadores de productos básicos, de productos derivados de los productos básicos y de productos fabricados con baja tecnología, los países en desarrollo sufrieron una rebaja continua de sus precios de exportación con relación a las importaciones del mundo desarrollado, y el sistema de la OMC no ofrece ninguna fórmula para corregir esa tendencia o mitigarla.

"De hecho, ni la OMC ni el GATT consideran en absoluto esos temas", comentó Das.

El GATT ha demostrado que cada vez que hay tensiones en el comercio internacional, los países tienen la tendencia a eludir las disciplinas, cuando no a violarlas lisa y llanamente. El sistema no demostró ser lo suficientemente fuerte como para resistir ese fenómeno, sobre todo si venía de los países desarrollados más poderosos.

Durante la recesión de principios de los 80, señaló Das, varios de estos países recurrieron a medidas de control de las importaciones, prestando escasa consideración a las disciplinas del GATT. Incluso antes, cuando a sus industrias textiles les resultó difícil enfrentar la competencia de los países en desarrollo, se estableció un régimen de comercio especial, derogatorio de las disciplinas del GATT, que continuó durante más de 30 años. En el sector siderúrgico también se hicieron acuerdos especiales similares.

El sistema no tiene fuerza interna como para controlar estas tendencias y, en general, va para donde sopla el viento, en especial cuando están en juego los países desarrollados.

Estos desequilibrios fueron anticipados a principios de los 60, a raíz de lo cual se introdujo la Parte IV del GATT, pero nunca fue tomada en serio y si bien sigue vigente, ha permanecido casi totalmente ignorada e inefectiva. En la década del 70 se hicieron algunos esfuerzos en la UNCTAD con respecto a los productos básicos y a las manufacturas de baja tecnología, ahora casi totalmente ignorados, incluso en la propia UNCTAD. Y si bien se procuró incluir el comercio de textiles en las normas de comercio normales, se ignoró el tema de las transacciones interempresas y preferenciales, así como la defensa de los derechos de los socios más débiles.

Por tanto, la impresión general es que el sistema está hecho sólo para cuidar los intereses de los países desarrollados y "esta impresión ha sido reforzada por la vehemencia con la que los principales países desarrollados han procurado cumplir sus propias agendas, mientras que los temas de interés para los países en desarrollo fueron ignorados o, en el mejor de los casos, pasados a consideración".

Desequilibrio agravado por acuerdos de la Ronda Uruguay

Los acuerdos de la Ronda Uruguay aumentaron estas deficiencias y desequilibrios, de lo cual podrían identificarse fácilmente más de 50 ejemplos, expresó Das. Los principales son:

* Discriminación en la categorización de las subvenciones. El Acuerdo sobre Subvenciones estipula que las subvenciones aplicadas en su mayor parte por los países desarrollados (en investigación, regiones desfavorecidas y adaptación ambiental) no son recurribles, mientras que las utilizadas comúnmente por los países en desarrollo para el mejoramiento y diversificación de la producción y el comercio no obtuvieron esta exención. Para actuar con justicia, las subvenciones aplicadas normalmente por los países en desarrollo para el avance de la producción y el comercio también deberían ser no recurribles.

* Se excluyó del proceso de solución de diferencias a los casos relacionados con acciones antidumping, en que normalmente se pide a los grupos especiales que se pronuncien en cuanto a si la acción en cuestión es violatoria o no de las disposiciones del acuerdo pertinente. En los casos antidumping se ha restringido la función de los grupos especiales y se han limitado a decidir si las autoridades nacionales establecieron los hechos de manera adecuada y objetiva, y si la evaluación de los hechos es objetiva. Pero queda fuera de su jurisdicción decidir si el miembro que aplicó una acción antidumping observó adecuadamente los derechos y obligaciones. Esto perjudica especialmente a los países en desarrollo, que están sujetos a una gran cantidad de acciones antidumping del pasado. Esta disposición especial debe desecharse y todos los casos de diferencias en materia de antidumping deben quedar dentro del proceso normal de solución de diferencias.

* En agricultura, los que aplican restricciones a las importaciones, apoyo interno y subvenciones a las exportaciones deberán reducir esos niveles entre un 20 y un 36 por ciento entre 1995 y el 2000, lo que significa que podrán retener una gran parte incluso hasta fines del 2000. Pero los que anteriormente no utilizaron estas medidas, tienen casi totalmente prohibido hacerlo para el futuro más allá de los niveles de minimis. Muy pocos países en desarrollo notificaron esas medidas, y los pocos que lo hicieron no podrán utilizarlas en el futuro para el desarrollo de la agricultura. Los países en desarrollo que no tomaron esas medidas en el pasado deberían poder aplicarlas en el futuro hasta cierto límite pero por encima de los límites de minimis.

* El acuerdo sobre agricultura también se basa en consideraciones comerciales y no se adecua a la agricultura no comercial predominante en los países en desarrollo, donde los agricultores trabajan tierras heredadas de generación en generación, o cuando no tienen otra fuente de ingresos, y la agricultura no constituye una propuesta comercial.

Los países en desarrollo deberían poder adoptar medidas por encima de los niveles de minimis cuando sea necesario, para bien de los pequeños agricultores.

* Las restricciones de las acciones en contra de las subvenciones en el sector agrícola tienen dos series de disposiciones distintas. Las prácticas subvencionadas de los países desarrollados (servicios estatales, pago directo a los productores, seguro de ingresos y programas de seguro para los cultivos, asistencia para el ajuste estructural, y otras por el estilo) han estado exentas de los derechos compensatorios y del proceso de solución de diferencias. Pero las prácticas comúnmente utilizadas en los países en desarrollo no han gozado de esa misma exención.

Esta discriminación debe desaparecer.

* Las normas en materia de textiles -que postergan la liberalización para permitir a los países desarrollados liberalizar casi un 50 por ciento del comercio al final de la etapa, sin ninguna disposición que los obligue a aplicar el ajuste estructural- serían gravosas para las industrias del Norte, por lo que se teme que presionen a sus gobiernos para continuar con las restricciones. Es este tipo de presiones las que llevaron a estos gobiernos en el pasado a procurar la derogación de las normas comunes del GATT.

La aplicación del ajuste estructural debería ser obligatorio, y monitoreado por un organismo de la OMC.

* La situación de la balanza de pagos se juzga ahora sobre la base de las reservas de divisas y las afluencias netas, ignorando su naturaleza. Al juzgar la situación de la balanza de pagos de los países se toman en cuenta partes inestables y volátiles de las reservas (por ejemplo, inversiones en mercados accionarios y depósitos a corto plazo). Esto no es razonable. En las consideraciones de la balanza de pagos debe tenerse en cuenta la naturaleza de las reservas y afluencias y excluirse las partes inciertas e inestables.

* El acuerdo sobre servicios trata con disparidad el capital y el trabajo. Obliga a los miembros a permitir el movimiento de capital a través de fronteras en la medida que forme parte de la oferta de servicios comprendida en la lista de compromisos. Los miembros también están obligados a permitir sin restricciones transferencias y pagos sobre transacciones corrientes relacionadas con los servicios. Pero ese derecho no existe para el movimiento de mano de obra.

* Si bien el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios estipula que los países en desarrollo asuman compromisos y liberalicen menos sectores y transacciones, o agreguen condiciones y tengan mayor flexibilidad, en la práctica los grandes países desarrollados las ignoran y exigen mayores compromisos de los países en desarrollo.

* El acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIP, por su sigla en inglés) no cuida los intereses de todas las partes sino que sólo protege los intereses de los titulares de los derechos de propiedad intelectual, sin tener en cuenta otros factores para proteger los intereses de los usuarios o de innovadores nuevos y pequeños que intenten innovar de manera marginal.

* Los TRIP establecen una cantidad de objetivos importantes: promoción de la innovación tecnológica, transferencia y divulgación de tecnología, contribuciones a la ventaja mutua de productores y usuarios del conocimiento tecnológico conducente al bienestar social y económico. Aparte de promover la innovación, no existen otros objetivos que se hayan traducido en disposiciones específicas.

* El proceso y los procedimientos de solución de diferencias permiten una demora de hasta 27 meses después de iniciado el proceso antes de que una parte querellante pueda obtener compensación. Para los países en desarrollo, con vínculos débiles en materia de comercialización, esa demora puede arruinar sus exportaciones, e incluso si un país gana un caso, no habrá alivio real en la medida que el país habrá perdido irremediablmente su mercado.

Por tanto, debe haber una reducción sustancial del plazo -podría fácilmente ser la mitad- y también debería reducirse sustancialmente el tiempo de aplicación, actualmente de 15 meses.

* La herramienta última para la implementación de los derechos es la represalia, una herramienta ilusoria para los países en desarrollo. Para superar esto debería haber una disposición que previera la acción conjunta de todos los miembros en contra del país infractor, en especial si la parte afectada es un país en desarrollo y el infractor un país desarrollado.

* El proceso de solución de diferencias también tiene grandes carencias, aún en el mejor de los supuestos hipotéticos en materia de prontitud y aplicación inmediata. Todo lo que un país infractor debe hacer es tomar medidas para el futuro. No existe una disposición para compensar a un país de la pérdida sufrida durante ese período. Por tanto, debe estipularse la compensación por parte de un país infractor de las acciones u omisiones que el proceso de solución de diferencias considere incorrectas.

Los países en desarrollo, expresó Das, no lograron llevar estos temas a la Conferencia Ministerial de Singapur, la primera reunión del órgano supremo de la OMC después de su entrada en vigor. La próxima reunión tendrá lugar en 1998 en Ginebra, y los países en desarrollo deberían presentar allí temas de su interés.

Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, dijo que la OMC se había convertido en la institución más poderosa del mundo debido al creciente número de temas que entran dentro de su ámbito, y de su fuerte capacidad de aplicación a través de su sistema de solución de diferencias.

El tema de la falta de transparencia

La OMC es una de las organizaciones menos transparentes en su accionar: las decisiones más importantes las toma el grupo de las cuatro potencias con la ayuda de la Secretaría, y se canalizan a través de "grupos y procesos informales". Los países en desarrollo deben atravesar un proceso en el cual no tienen mucho para decir y del cual conocen muy poco.

Este proceso decisorio antidemocrático quedó a la vista en diciembre en la Conferencia Ministerial de Singapur, durante la cual la mayoría de las delegaciones de los países en desarrollo quedó al margen, mientras que un pequeño "grupo informal" de países negoció el futuro programa de trabajo de la OMC. En la noche previa a la clausura de la Conferencia, se pidió a todos los países miembros que aceptaran los textos que hasta ese momento no habían visto y en cuya negociación y formulación no tomaron parte.

La OMC ha sido mandatada ahora a crear tres grupos de trabajo nuevos, y es muy probable que los nuevos temas -inversión, política de competencia y contratación pública-, incluidos de esta manera en la OMC, den lugar a acuerdos que perjudicarán el ámbito y las perspectivas de los temas del desarrollo, así como la soberanía económica de la mayoría de los países en desarrollo.

La intención del Norte

La intención expresa de los países más poderosos es primordialmente la de abrir todos los resquicios económicos nacionales que queden en los países en desarrollo, eliminando los obstáculos y salvaguardias legítimamente aplicadas, de manera que las trasnacionales del Norte tengan cada vez mayor "acceso a los mercados" del Sur.

El acuerdo en materia de inversión que el Norte procura lograr impediría a los gobiernos del Sur regular el ingreso y las actividades de las compañías extranjeras, dándoles así libertad total para actuar en todos los sectores de los países en desarrollo.

Dentro de la normativa en materia de competencia, los principales países procuran instituir en el Sur políticas nacionales de competencia basadas en la "capacidad de respuesta de los mercados". Este enfoque quebraría los grandes sistemas de empresas y de distribución, de propiedad estatal o privada, para permitirles a las trasnacionales del Norte un acceso más fácil a los mercados de los países en desarrollo. Pero sus Prácticas Restrictivas del Comercio y acuerdos en materia de cárteles quedarían eximidas de las disciplinas internacionales.

El acuerdo de contratación pública propuesto por Estados Unidos y la Unión Europea permitiría a las compañías extranjeras tener los mismos derechos que las compañías nacionales para la obtención de contratos en toda la gama del gasto público, y colocaría a una gran parte del Producto Nacional Bruto bajo las normas de trato nacional de la OMC. Si bien la medida transitoria es que la discusión sobre este tema se circunscriba a una mayor transparencia e información sobre la contratación pública, el objetivo final es el de incluir las prácticas de contratación pública en las disciplinas de la OMC.

Según Khor, el sistema y la normativa de la OMC ya van bastante en desmedro de los países en desarrollo y limitaron de manera considerable sus opciones y perspectivas de desarrollo. Si además los poderosos se salen con la suya con respecto a los "temas nuevos" introducidos en Singapur, las perspectivas futuras para el Sur serán realmente sombrías. Regirá el principio darwiniano de la "supervivencia del más apto" y la "desaparición del más débil", y los países más pobres, o incluso los países de medianos ingresos, tendrán muy pocos instrumentos políticos con los cuales protegerse o cimentar su propia capacidad nacional.

Khor dijo que, por tanto, era urgente que los gobiernos de los países en desarrollo prestaran mayor atención y dispusieran de más recursos humanos y financieros para las negociaciones de la OMC, tanto en la agenda incluida (revisión de los acuerdos existentes) como en los tres grupos de trabajo nuevos.

Deberían insistir en sus plenos derechos como miembros de la OMC para participar plenamente en todas las negociaciones de importancia y éstas deberían ser realizadas de manera abierta, transparente y democrática, e impedir que un pequeño grupo de países manipule el proceso decisorio. Los países en desarrollo pueden ignorar lo que está ocurriendo en la OMC, pero están poniéndose en situación de riesgo, concluyó Khor.

En el debate subsiguiente, un representante de Chile dijo que había que mirar más positivamente a la OMC, y elogió en particular el sistema de solución de diferencias y las reformas en materia de agricultura.

Un sistema multilateral de comercio, expresó Das, es mejor que acuerdos bilaterales y un sistema de tipo normativo es mejor que uno basado en el poder.

Pero las bondades del sistema corren parejo con sus normas, y cuando éstas son asimétricas, desiguales y deficientes, el resultado será asimétrico y con desigualdades.

Chakravarthi Raghavan, de South-North Development Monitor, señaló que si bien en el año 2000 habrá aranceles cero para los productos de informática, y se habrá avanzado en la liberalización de servicios financieros, telecomunicaciones básicas y otros sectores de interés para Estados Unidos y Europa, aquéllos en los que los países en desarrollo podrían competir seguirán teniendo aranceles y obstáculos ocultos.

Los contingentes de textiles y vestido pueden desaparecer en el 2005, pero las exportaciones de los países en desarrollo seguirán enfrentando aranceles elevados. La siderurgia, el calzado y otros sectores similares también deberán hacer frente a obstáculos y crestas arancelarias, así como a progresividades arancelarias.

Y en el 2000, la agricultura seguirá estando protegida en el Norte por encima del 60 por ciento de los "aranceles sucios" en líneas de productos, y no habrá aranceles cero ni siquiera para mediados del siglo XXI, advirtió.

En cuanto al sistema de solución de diferencias, cualquier reparación a 27 meses del proceso, y quizás a otros 15 meses para su aplicación, implicaría que los mercados se perderían irremediablemente. Citó los ejemplos del suministro de gasolina de Brasil y Venezuela a los mercados de Estados Unidos, la cantidad de contingentes ilegales de Estados Unidos en las exportaciones de textiles y vestido de países en desarrollo, y muchas medidas abiertamente ilegales de la Unión Europea, tales como en materia de antidumping.

La reunión de Singapur y el proceso preparatorio dirigido por el director de la OMC centraron toda la atención en las demandas y agendas de Estados Unidos y la Unión Europea, y no se prestó atención alguna a los problemas y temas de interés para los países en desarrollo, salvo en los discursos ministeriales ante salas vacías. (SUNS)