No. 98 - Junio 1997

Préstamos condicionados

Se recomienda selectividad

La aplicación de condicionamientos por parte de los bancos multilaterales de desarrollo como forma de promover el buen gobierno en los países prestatarios, está generando tensiones y una respuesta negativa de dichos gobiernos hacia estos organismos.

Aziz Ali Mohammed, asesor especial del Banco Estatal de Pakistán y ex jerarca del Fondo Monetario Internacional (FMI), aconseja que la banca multilateral de desarrollo sea sumamente selectiva en cuanto a las áreas de los condicionamientos, y que debe destinar recursos a la creación de capacidad en los países afectados. Así lo expresó en un documento del Grupo de los 24 (un grupo de países del Tercer Mundo en las instituciones del FMI y el Banco Mundial).

Nuevos condicionamientos

En su documento, Aziz Ali Mohammed rastrea el surgimiento de los nuevos condicionamientos y señala que la incorporación de condiciones de "buen gobierno" en las operaciones de préstamo de la banca multilateral de desarrollo tuvo la finalidad de eliminar las deficiencias del país prestatario que se consideraban responsables de retardar los esfuerzos de desarrollo. Este tipo de condicionamientos generó la reacción del público en general, y en particular de determinados grupos de interés que se benefician con las deficiencias.

Las campañas de oposición al gobierno lanzadas por grupos con intereses creados seguramente lograrán apoyo general en la medida que existan elementos reales, pero para las agencias extranjeras las condiciones implican que un proyecto se mueva más rápido o con costos más bajos.

Por ejemplo, la participación de todos "los interesados" es una condición de gobierno típica de un préstamo de un banco multilateral de desarrollo para un proyecto de construcción a gran escala o de reasentamiento, donde habrá que pagar una compensación por las tierras privadas ocupadas. En general, los valores de la tierra aumentan una vez que un gobierno decide asumir un proyecto en una determinada zona, y las consultas con todos los interesados pueden aumentar innecesariamente el costo de determinados proyectos de desarrollo.

El papel de las ONG

En cuanto a incluir a las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el proceso de preparación del proyecto, si bien puede servir como elemento equilibrador, de interés social en la medida que se dé poder a los elementos más débiles, en muchos países en desarrollo las ONG pueden convertirse fácilmente en instrumentos de la misma elite que se opone a determinadas iniciativas gubernamentales. También es más fácil atacar a un banco multilateral de desarrollo por prestar oídos a las ONG extranjeras, en especial cuando para el banco es difícil evitarlo por estar respaldadas por el Director Ejecutivo de los países donantes.

"Con frecuencia, la influencia de las ONG de los países industrializados sobre sus gobiernos para aplicar condiciones a la ayuda bilateral, se amplía a la banca multilateral de desarrollo cuando estos organismos buscan recursos concesionarios.

El condicionamiento de aplicar determinadas políticas de gobierno, propugnado por las ONG extranjeras, puede plantear situaciones delicadas en materia de política exterior e interior así como de seguridad, y crear obstáculos en la aplicación dentro del país prestatario.

Estos condicionamientos en la órbita de la gestión gubernamental son considerados como una imposición de preferencias ideológicas o culturales por parte de determinados grupos de interés de los países industrializados, lo que da pie a las acusaciones de que la banca multilateral de desarrollo está siendo utilizada como un instrumento del paternalismo de los países ricos, especialmente para tratar a los países miembros más pobres que dependen de los préstamos concesionarios de los bancos multilaterales de desarrollo.

Una dificultad fundamental de estos bancos para aplicar los referidos condicionamientos es cómo reconciliar su mandato con la aplicación de condiciones que los empujan al ámbito político. Otra es cómo controlar el cumplimiento de las condiciones en la medida que éstas inevitablemente exigen juicios subjetivos de parte de los bancos.

Los requisitos de "transparencia" y "participación" de los procedimientos conllevan un riesgo mayor aún, el de incluir grupos a veces sin representatividad en los procesos decisorios, lo que debilitaría aún más la autoridad gubernamental de algunos países de por sí débiles.

La agenda en materia de gobernación

Los condicionamientos en materia de gobernación también agregan costos políticos a los préstamos de los bancos multilaterales de desarrollo, y es por eso esta línea está estancada, mientras que crece la demanda de capital privado.

Como los grandes prestatarios pueden eludir más fácilmente los condicionamientos, su aplicación recae en los países más pequeños y pobres, con escasas posibilidades -o ninguna- de acceso a fuentes privadas de capital, que por lo tanto necesitan préstamos altamente concesionarios.

Consecuencias graves

Este tratamiento discriminatorio resultante tiene dos consecuencias: las carteras de los bancos multilaterales de desarrollo tienden a destinarse cada vez más a los países más débiles, afectando así el valor del crédito que otorgan. Por otro lado, la aplicación de condicionamientos a gobiernos que en gran medida tienen dificultades en su gestión, en general menoscaba su credibilidad en la medida que a nivel interno son sospechosos de haber aceptado las condiciones por exigencias estrictamente financieras y no por convicción sobre su conveniencia, y "esta pérdida de credibilidad agrava el problema del efecto respuesta" a los préstamos.

También está el tema de la imparcialidad con relación al problema de la corrupción. Si bien muchas de las causas de la corrupción tienen sus raíces en las condiciones internas, lo cierto es que la concesión de contratos para el abastecimiento de bienes y servicios extranjeros supone siempre dos partes. En general el abastecedor está establecido en un país industrializado y protegido por un acuerdo de ayuda "vinculado" o por prescripciones de compra nacional. En esas condiciones, la aplicación de la condición anticorrupción únicamente sobre el proceso de contratación en el país prestatario plantea el tema de la legitimidad y el comercio leal. En general se considera que los bancos multilaterales de desarrollo tienen menor influencia sobre los abastecedores extranjeros, los cuales habrían hecho concesiones similares para el pago de "comisiones de comercialización".

Aziz Ali Mohammed dice que se está generando cierta tensión en las relación entre los bancos multilaterales de desarrollo y los gobiernos prestatarios, que debe ser manejada cuidadosamente para lograr los objetivos de "buen gobierno". La banca multilateral de desarrollo debe ser altamente selectiva en su elección de los sectores que ofrecen la promesa de dar resultados tangibles en un plazo razonable. Una vez seleccionadas las áreas, en acuerdo con los gobiernos, los bancos deben comprometer recursos sustanciales, a través de asistencia técnica y financiera, para la creación de capacidad y otras mejoras en los sectores escogidos, y dar tiempo suficiente para que se vean los resultados. (CR/SUNS)