No. 98 - Junio 1997

Mercados financieros

Necesidad de control en los países del Sur

por Chakravarthi Raghavan

La UNCTAD acaba de publicar un volumen de documentos resultado de investigaciones realizadas por el Grupo de los 24 (países en desarrollo del FMI/Banco Mundial, creado en 1971), donde se concluye que los controles sobre las cuentas de capital desempeñaron un papel decisivo en la gestión macroeconómica de varios países del Sur en vías de industrialización, desaconsejándose la liberalización total de los servicios financieros. Dos de los documentos argumentan que los nuevos "condicionamientos" relativos a la gestión del medio ambiente y a la manera de dirigir el gobierno aumentaron los costos políticos y de transacción de los préstamos concedidos por los bancos multilaterales, generando tensión en los países prestatarios así como entre éstos y la banca multilateral de desarrollo.

El control de las cuentas de capital ha desempeñado un papel decisivo en la gestión macroeconómica de una gran cantidad de países en desarrollo, en especial en los más exitosos en vías de industrialización. Sería prematuro e inapropiado exigirles la apertura de las cuentas de capital.

Esta es una de las conclusiones y recomendaciones más importantes en materia de política de los documentos de las investigaciones llevadas a cabo por el Grupo de los 24 (grupo de países en desarrollo del FMI/Banco Mundial, creado en 1971), publicados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), incluidos en el octavo volumen de la serie "Temas Monetarios y Financieros Internacionales para los 90" (Ventas ONU Nº E.97.II.D.5).

Un trabajo del economista Gerald Helleiner, profesor de la Universidad de Toronto (Canadá), cuestionan la insistencia de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en la liberalización total de los servicios financieros por parte de los países en desarrollo, así como las bases sobre las cuales el FMI evalúa actualmente los estados de cuenta corriente y de balanza de pagos de los países en desarrollo.

Medidas obsoletas

La posición del FMI es un elemento de presión de la OMC para que los países en desarrollo liberalicen su comercio.

Helleiner dice: "Lo que está claro en el nuevo mundo de las corrientes de capital privado volátil, es que las medidas tradicionales relativas a la liquidez internacional adecuada, basadas primordialmente en la relación entre la reserva de divisas y las importaciones de bienes y servicios, son obsoletas. Lamentablemente, todavía no se han encontrado directrices apropiadas para la administración de las reservas en un mundo de corrientes de capital de grandes dimensiones y volátiles".

"Tal vez las nuevas directrices deberían tener en cuenta tanto las acciones en sentido amplio (de deuda externa, masa monetaria interna, etc.) como las corrientes. (...) Con los recursos actuales, quedan muchas dudas sobre la capacidad del FMI de resolver las posibles necesidades de liquidez de los mercados emergentes en los próximos años. Los aspectos relacionados con los aumentos de las cuotas del FMI y los temas de los derechos especiales de giro son medidas mínimas necesarias para la reconstrucción de un sistema de liquidez multilateral creíble", añade.

El Artículo VI del FMI impide a los miembros utilizar los recursos generales del organismo para cubrir o sustentar corrientes de capital, y, en esas condiciones, se exige al organismo aconsejar al país que instale controles sobre las cuentas de capital. Pero el director gerente del FMI, Michel Camdessus, en una serie de discursos pronunciados en 1994 y 1995, propugnó la enmienda de esas disposiciones y propuso cambios para exigirles a los países compromiso con la convertibilidad de las cuentas de capital.

FMI desestimula mayor control

Helleiner señala que en las consultas con los países en desarrollo previstas en el Artículo IV, el FMI abordó el tema del control de las cuentas de capital con un criterio de caso por caso, pero en términos generales desestimulando un mayor control sobre los movimientos de capital. Incluso en la asistencia técnica prestada a los países en desarrollo fue más directo y reclamó la convertibilidad total del capital.

No obstante, en 1995 y 1996 (luego de la crisis mexicana), los documentos del personal del FMI comenzaron a tener una posición más receptiva con respecto a la utilidad que podrían tener los controles.

Pero, dice Helleiner, a partir de la experiencia de una serie de países en desarrollo estudiada en el proyecto del Grupo de los 24, "parece prematuro en este momento, y muy probablemente inadecuado durante mucho tiempo, considerar la posibilidad de enmendar los Artículos del Acuerdo del FMI que exigen que todos los miembros se comprometan a alcanzar la apertura de las cuentas de capital".

El proyecto de la UNCTAD para ofrecer apoyo en materia técnica y de análisis a los representantes del Grupo de los 24 ante el FMI y el Banco Mundial, surgió en 1975, a instancias de Sydney Dell (fdo.), y fue financiado por las Naciones Unidas y el PNUD hasta 1990. A partir de entonces el trabajo se hizo bajo la dirección de Helleiner, con el financiamiento de los propios países del Grupo de los 24 y los gobiernos de Dinamarca, Holanda y Suecia. La UNCTAD aporta los servicios de secretaría.

Cautela con los condicionamientos

Además de la exposición de Helleiner figura otra de Rudi Dornbush, que propone un impuesto a los pagos transfronterizos (que cubra todas las transacciones), que todos los países en desarrollo podrían aplicar para moderar y manejar el ritmo de las corrientes transfronterizas y desalentar las transacciones a corto plazo. Otro documento, de Davesh Kapur, de la Institución Brookings, advierte a las instituciones de Bretton Woods sobre los diversos "condicionamientos en materia de política de gobierno" que se están imponiendo, y los efectos que pueden producir.

Aumento de las corrientes de capital

El documento de Helleiner señala que, después de la caída en la década del 80, las corrientes de capital privado con destino a los países en desarrollo aumentaron drásticamente en la primera mitad de los 90, estabilizándose (según el Banco Mundial) en 1994-1995 en unos 160.000 a 170.000 millones de dólares a raíz del aumento de las tasas de interés en Estados Unidos y la crisis mexicana. No obstante, dichas corrientes permanecen sumamente concentradas: los mercados de capital y los bancos han considerado que sólo 20 países están calificados para recibir crédito.

En la década del 90 también hubo un brusco aumento de las inversiones internacionales de cartera, tanto en instrumentos de deuda como en capital. Si bien en gran medida se ha reconocido que las conmociones de las condiciones externas del comercio causan problemas particularmente a los países en desarrollo, los cambios de las tasas de interés mundial y su efecto sobre las corrientes de capital internacional privado se revelan ahora como "otra gran fuente de conmociones exógenas".

Si bien el capital circula internacionalmente, con o sin control gubernamental sobre las cuentas de capital, un creciente número de países en desarrollo optaron por la convertibilidad total de las cuentas de capital y la integración con los mercados mundiales de capital y los dividendos que surjan de éstos, derivados de la mayor eficiencia de los mercados de capital tanto nacional como mundial.

"Pero ninguna de esas ganancias potenciales está asegurada y la liberalización de las cuentas de capital también implica riesgos y costos potenciales", advierte Helleiner, destacando varios de los problemas posibles, incluso problemas graves de administración macroeconómica y posibles crisis financieras resultantes de la afluencia de capital privado.

Controles

Es por esto que las autoridades monetarias de muchos países en desarrollo procuraron establecer controles directos e indirectos sobre las corrientes de capital internacional privado, como una forma de instrumentos adicionales de política macroeconómica buscando, en general, reducir el nivel, enlentecer el ritmo o alterar la composición de dichas corrientes.

Los gobiernos también recurren a la aplicación de medidas destinadas a restringir la expansión del gasto del consumo, tales como limitaciones al consumo interno y al crédito hipotecario, o programas de ahorro privado obligatorio, etc., que pueden reducir la posibilidad de situaciones de auge provocadas por el crédito al consumo privado, al estilo de México. (En Marzo, la Unión Europea y Estados Unidos, con políticas netamente neomercantilistas, acusaron en la OMC a Corea del Sur por su campaña pública de "frugalidad" para desalentar el consumo suntuario, alimentado por facilidades crediticias para el consumo).

Mayores riesgos

La liberalización de las cuentas de capital y una mayor apertura en el mercado de capital, dice Helleiner, podría implicar mayores riesgos -para los bancos y otras instituciones financieras nacionales- tanto de una mayor volatilidad de los depósitos como de mayor riesgo para el mercado de divisas. Por tanto, la liberalización de las cuentas de capital seguramente requerirá fortalecer mecanismos de supervisión prudente y divulgación de la información.

La regulación directa de las corrientes internacionales de capital, tanto ingresos como egresos, ha sido una práctica común en los países en desarrollo. De los 155 países en desarrollo estudiados (sobre la base de los datos del FMI), 11 emplean alguna forma u otra de control sobre las corrientes financieras internacionales, si bien 75 han aceptado las obligaciones del Art. VIII (convertibilidad) sobre las cuentas corrientes. Las formas de control han sido numerosas, y la regulación de los egresos más frecuente que la de los ingresos.

De las corrientes de ingresos, la inversión extranjera directa (IED) es más frecuentemente regulada que las corrientes puramente financieras, las cuales, no obstante, son motivo de creciente interés y han comenzado a ser objeto de mayor control. Las listas positivas, en las cuales sólo las transacciones enumeradas están "exentas", son más restrictivas que las listas negativas, en las cuales sólo las transacciones enumeradas están restringidas o prohibidas.

La IED suele distinguirse de las corrientes de cartera, y generalmente la IED orientada hacia adentro es tratada de manera más liberal que las corrientes de capital extranjero de cartera. "Pero estas supuestas diferencias pueden borrarse y las corrientes de IED también pueden ser volátiles", dice Helleiner.

Las corrientes de capital son más difíciles de controlar

"Las trasnacionales manejan fondos líquidos así como corrientes de bienes reales y de servicios, y generalmente lo hacen de manera muy efectiva. Un inversionista extranjero también puede pedir prestado a instituciones financieras extranjeras o nacionales para lograr sus objetivos en materia de corriente financiera internacional. La IED puede, por tanto, estar asociada con una mayor variabilidad de las corrientes de capital, reflejando la capacidad de las trasnacionales para manejar las transacciones financieras internacionales entre firmas y responder rápidamente a las cambiantes circunstancias nacionales".

Los controles sobre las corrientes de capital son de difícil aplicación, y la fuga de capitales podría ocurrir incluso en los regímenes con mayores controles -a través de la facturación fraguada de las transacciones comerciales, retrasos en los pagos externos, alteraciones de las condiciones del crédito comercial, cambios en las remesas de los trabajadores en el extranjero, etc.

Pero por otro lado, sería apresurado llegar a la conclusión de que "los controles siempre son totalmente ineficaces", sostiene Helleiner. "Particularmente, en el sector financiero formal a gran escala, seguramente tendrán cierto efecto. El tema más bien es si los beneficios sociales reales de dichos controles garantizan sus costos administrativos y de otra índole".

Sería más fácil lograr que los controles funcionaran si existiera cooperación entre las autoridades monetarias de ambos extremos de las corrientes, lo que rara vez ocurre, salvo con referencia al "lavado" de fondos ilegales.

Uso de instrumentos de política favorables al mercado

Los estudios del Grupo de los 24 sobre las experiencias de algunos países con relación a grandes ingresos de capital indican que el recurso asiduo de instrumentos de política favorables al mercado ayudó a muchos países en desarrollo al logro de sus objetivos de política macroeconómica y de estabilidad. Entre estos instrumentos figuran un papel interventor flexible del banco central en los mercados de divisas, con variados límites y bandas; intervención flexible de las autoridades monetarias en los mercados financieros internos; mantenimiento de una disciplina fiscal; y uso de prescripciones en materia de reservas.

Los países latinoamericanos y del este asiático estudiados han dado respuestas bastante satisfactorias a los ingresos de capital privado. En la mayoría de estos casos el propósito de los controles no ha sido mantener un tipo cambiario fundamentalmente insustentable sino apoyar la estabilización real del tipo cambiario.

Y, como señala Dornbusch en su fundamentación de la aplicación de un impuesto reducido a todas las transacciones transfronterizas por parte de los países en desarrollo como forma de desalentar los ingresos de capital a corto plazo y prolongar los parámetros de inversión, "si bien sería deseable un sistema casi perfecto de manejo de los flujos de capital, algo que no alcanza igualmente resulta mucho mejor que nada".

El papel positivo de la gestión macroeconómica

Con relación a los diversos pronunciamientos del FMI en materia de controles al capital, Helleiner expresa: "A partir de la experiencia que tenemos, habría que concluir que los controles al capital, tanto directos como indirectos, desempeñaron un papel positivo importante en la gestión macroeconómica de gran cantidad de países en desarrollo... Ciertamente parecería prematuro por ahora, y tal vez inapropiado durante largo tiempo, considerar una enmienda de los Artículos del Acuerdo del FMI que exigen a todos los miembros su compromiso para lograr una apertura en las cuentas de capital".

Con relación a los diversos regímenes internacionales -las normas del FMI se refieren sólo a los controles y reglamentaciones sobre corrientes financieras internacionales- los intentos de la OMC por crear un régimen para los servicios financieros extranjeros, los regímenes de la OCDE, la Unión Europea, el TLCAN, etc., el documento de Helleiner cuestiona la conveniencia de presionar a los países en desarrollo para que liberalicen sus servicios financieros.

Necesidad de un análisis más detallado

Helleiner opina que existe una considerable confusión y superposición de jurisdicciones en los regímenes internacionales en torno a las corrientes de capital y las transacciones financieras. "¿Estos diversos regímenes son mutuamente compatibles? ¿Las necesidades de los países en desarrollo son distintas, y son tenidas en cuenta? ¿La marcha hacia la liberalización de los servicios financieros en los países en desarrollo es más defendible que los argumentos para la liberalización total de sus cuentas de capital externo?", pregunta.

Citando las opiniones de Dornbusch acerca del comercio de servicios financieros, Helleiner agrega que "estos temas requieren urgentemente un análisis más detallado y comparativo."

El aumento repentino de las tasas de interés en 1979 por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos, conocida como el "shock Volcker" es considerado un gran responsable, por lo menos indirectamente, de la crisis internacional de la deuda de los 80. Pero, actualmente, los vínculos entre las tasas de interés de Estados Unidos (y en menor medida las de Alemania, Japón y otros países industrializados) y la evolución macroeconómica de los países en desarrollo son mucho más estrechos, señala Helleiner.

Quienes forjan el funcionamiento de la economía mundial deben tener en cuenta estos vínculos entre las cuentas de capital y "los efectos respuesta cada vez más importantes", desde el desempeño económico de los países en desarrollo hasta el de los países de ingresos elevados. Los responsables de las políticas macroeconómicas de los países industrializados, y quienes las evalúan o los aconsejan, incluido el FMI, deben reconocer las consecuencias económicas potenciales de sus opciones de política, advierte.

Helleiner también llama la atención sobre la liberalización de los sistemas financieros en muchos países en desarrollo, al punto de permitir que los residentes nacionales tengan depósitos en divisas, y dice que esto tiene profundas consecuencias en la gestión macroeconómica. Como las corrientes financieras privadas internacionales se han convertido en un elemento mucho más importante y potencialmente volátil en las economías de muchos países en desarrollo, sus autoridades necesitan información precisa y oportuna de la dimensión y composición de dichas corrientes. El FMI haría todo lo que estuviera a su alcance para ayudar a los países miembros a mejorar su información acerca de dichas corrientes.

Helleiner subraya la necesidad de prestar mayor atención a las consecuencias casi inmediatas de las corrientes financieras privadas internacionales sobre las políticas macroeconómicas de importantes países industrializados, dado los vínculos más estrechos entre los países desarrollados y en desarrollo como resultado de la mayor integración de los mercados financieros.

Necesidad de cooperación

Las autoridades monetarias de los países desarrollados deberían apoyar activamente a las de los países en desarrollo, y cooperar con ellas en la recabación de datos, el control de la evolución y, en algunos casos, la aplicación de controles sobre las corrientes financieras internacionales privadas, dice Helleiner.

Debería alentarse al FMI a reconocer la importancia de los controles directos e indirectos sobre las cuentas de capital, como importantes instrumentos de política en la mayoría de los países en desarrollo que les permiten un futuro predecible. El FMI debería ser alentado a ampliar su papel, conjuntamente con otros organismos decisivos, y entrar a supervisar los mercados de capital internacionales, un papel que sería facilitado con una enmienda de los Artículos del Acuerdo.

Habría que intentar desde ahora aclarar las normas y jurisdicciones relativas a las transacciones internacionales en cuentas de capital e instituciones financieras internacionales en las numerosas áreas en las que existe posibilidad de superposición: las del FMI, de la OMC y otras instituciones y acuerdos internacionales y regionales.

Y el FMI, recomienda Helleiner, debería ser formalmente mandatado (y esto también puede requerir enmendar sus Artículos), a conceder préstamos a los países en desarrollo en caso de crisis financieras, tanto para ofrecer liquidez de emergencia como, conjuntamente con el Banco Mundial y otros, para brindar apoyo en problemas de soberanía ocasionados por la deuda.

"Las decisiones respecto a los procedimientos apropiados para tales préstamos deberían ser adoptadas a través de los mecanismos decisorios multilaterales del FMI. Para poder desempeñar su cometido, el FMI deberá contar con mayores recursos, en especial a través de un aumento de los aportes y de los temas de los derechos de giro". (SUNS)