No. 99 - Julio 1997

OIT promueve "etiqueta social"

por Chakravarthi Raghavan

El último giro del actual debate internacional sobre la vinculación de la cláusula social con el comercio fue el planteo que hizo el director general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el que propuso un sistema mundial de "etiquetado social" que supondría la atribución de una "etiqueta social general" para los países que observaran las normas laborales básicas, y la creación de un mecanismo internacional de supervisión para asegurar dicha observancia.

El director general de la OIT, Michael Hansenne, propone un sistema global de "etiquetado social" la recompensa de la OIT que consistiría en una "etiqueta social de carácter general" para los países que cumplieran con las normas laborales básicas y aceptaran un mecanismo internacional de supervisión para favorecer y permitir la "opción del consumidor".

La propuesta surge de la memoria de Hansenne para la 85ª sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo.

Un informe de prensa de la OIT describe la iniciativa de Hansenne como un "nuevo intento de reconciliar los temas del comercio internacional con la adhesión a los derechos laborales", consistente en una propuesta a los 174 estados miembros de la OIT para que aseguren que el progreso social y las condiciones humanas se desarrollen de manera acompasada con la liberalización comercial en una economía mundial en vías de globalización.

Vigencia de la OIT

En el informe se hace referencia al papel que le cabe a la OIT dentro de la actividad normativa, así como a su vigencia en un momento en que la economía mundial se está globalizando rápidamente. También se menciona la necesidad de promover la adhesión y observancia de las normas laborales básicas, que a menudo se describen como respeto universal por los derechos humanos fundamentales.

Pero a los ojos del público, tanto de las organizaciones sindicales internacionales controladas por el Norte como de los medios de difusión y grupos de consumidores, así como de los países en desarrollo donde las opiniones de Hansenne son miradas con recelo, la atención y las controversias girarán en torno a la propuesta de una "etiqueta social general" y su posible uso o vínculo con el comercio, así como a las sanciones comerciales.

En una conferencia de prensa destinada a presentar su memoria, Hansenne eludió el hecho de que estas y otras iniciativas no abordan el tema central de la globalización, es decir, una globalización que promueve el neoliberalismo y la renuncia del Estado a sus funciones y poderes, en favor de las empresas.

Otras iniciativas

A mediados de abril, la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación y Aliados (IUF) realizó un Congreso en esta ciudad donde definió que los males de la globalización derivan de su "forma neoliberal", y responsabilizó a quienes tratan de enfrentarla con mecanismos tales como una cláusula social vinculada al comercio.

En la referida conferencia de prensa, Hansenne fue interrogado al respecto y también le preguntaron acerca de que, en la medida que es posible justificar el etiquetado y las medidas gubernamentales para promoverlo entre los consumidores en función de que asegura el reparto de los beneficios de la liberalización comercial y la globalización, por qué no se permiten otras iniciativas tales como campañas gubernamentales en países pobres en contra del consumo suntuario (de productos importados) por las élites.

El director de la OIT no respondió, y habló en cambio de que los problemas de la globalización no pueden ser resueltos únicamente a través de las normas de la OIT. No obstante, se mostró firmemente convencido de que la globalización de la economía mundial debe ir acompañada del respeto de ciertas normas sociales mínimas por parte de los actores. Los trabajadores tienen pocas posibilidades de obtener beneficios de la liberalización comercial en la medida en que no exista una protección de sus derechos, argumentó.

El proceso de globalización, continuó diciendo Hansenne, implica una amplia gama de actores y políticas diferentes, y la OIT quiere participar. En efecto, el presidente del Banco Mundial, Wolfensohn, participó en la Conferencia anual de la OIT y también sostuvo un diálogo con un grupo tripartita.

El tema de las normas sociales vinculadas al comercio

El Banco Mundial, el FMI y la OMC son los paladines de la visión neoliberal de la globalización y las normas para promoverla. Pero de la respuesta de Hansenne no surge claramente si consideraba que el diálogo de la OIT con Wolfensohn era para resolver los problemas resultantes de la globalización y el neoliberalismo.

La última propuesta de Hansenne en materia de globalización, comercio y normas sociales, se aparta bastante de sus opiniones anteriores, cuando poco después de Marrakech planteó el tema de las normas sociales vinculadas al comercio en la Conferencia de Trabajo y pareció sugerir la conveniencia de que la OIT juzgara la observancia de las normas laborales por los países y utilizara sanciones comerciales para promoverlas.

Desde entonces, los numerosos debates públicos y privados sobre las ventajas y desventajas de esta idea - dentro del órgano de gobierno de la OIT, entre los protagonistas de los ámbitos de comercio y trabajo, y en la comunidad no gubernamental - notoriamente influenciaron en el pensamiento de Hansenne (y en la tripartita Organización Internacional del Trabajo).

Carácter voluntario

El informe de Hansenne expresa la opinión de que la adhesión a un proyecto de etiquetado social de la OIT - que implique la adhesión a un Convenio y la aceptación de una supervisión por parte de ese organismo en cuanto a su observancia - sería voluntario y por lo tanto no violaría ni la carta de la OIT ni las normas de la OMC. No obstante, claramente supone que el proyecto tendría fuerza en la medida que los grupos de consumidores y las empresas de producción y distribución incidirían a través del boicot a los artículos que no tuvieran las etiquetas.

"El debate sobre la cláusula social está cerrado ahora y no tiene caso tratar de revivirlo; dejémoslo que descanse en paz", dijo Hansenne en la conferencia de prensa, dando a entender que estas propuestas no tienen nada que ver con el concepto de cláusula social vinculada con el comercio.

Su intención era presentar la idea de una "etiqueta social de carácter general" de la OIT en pro de los intereses de los países del Tercer Mundo, en lugar de las etiquetas de consumidores, la industria e incluso de algunos gobiernos, que últimamente han proliferado.

Con respecto a la propuesta de etiquetado de la OIT, el dilema es si la iniciativa debe ser también para los países industrializados - dando lugar posiblemente a la proliferación de diversas iniciativas -, o si los países en desarrollo son los que deben tener el control (a través de la maquinaria de la OIT), se preguntó Hansenne.

Su propuesta supone el fortalecimiento de un proceso intergubernamental de la OIT para establecer normas universales en materia de derechos laborales y supervisión horizontal para asegurar su aceptación, reforzado por un mecanismo de supervisión sobre la observancia y un proceso complementario que utilice el poder del consumidor en el mercado como forma de promover la observancia de las normas laborales, sin por ello incumplir con las normas de la OMC, como las de los obstáculos técnicos al comercio.

El informe sugiere que se toman en cuenta muchos ingredientes de un producto final al establecer y aceptar las normas de un producto para su venta final en el mercado. Tomar en cuenta las normas laborales en la producción del producto sería un ejercicio similar.

No obstante, ya existe cierta controversia dentro del sistema de comercio de la OMC sobre el uso de los obstáculos técnicos al comercio para establecer normas basadas en los "procesos y métodos de producción" como forma de asegurar que los países exportadores adopten los mismos métodos de proceso (ambiental) o similares que los de los países importadores y asegurar así una "competitividad leal" entre los productos nacionales y los importados.

También, en la medida en que los gobiernos, por sí o a través del proceso intergubernamental y los convenios de la OIT, participen en la promoción de determinadas normas y etiquetas, y las opciones de consumo se basen en ellas, surgiría el dilema de que por qué no podría aplicarse una lógica similar cuando los gobiernos promuevan acciones "voluntarias" del consumidor en sus propios países, que supongan una opción entre los artículos nacionales y extranjeros, y sean notoriamente suntuarios.

Las propuestas de Hansenne

Las propuestas de Hansenne implican una declaración de la OIT que afirmaría:

· el respeto universal de los derechos humanos fundamentales en el lugar de trabajo, tal como lo definen los siete convenios esenciales de la OIT sobre libertad de asociación y negociación colectiva, mano de obra forzada, no discriminación y minoría de edad;

· un mecanismo de supervisión fortalecido para promover estos principios y monitorear su observancia universal;

· informes periódicos de la OIT sobre los esfuerzos realizados por todos los países para traducir el desarrollo económico resultante de la liberalización del comercio en un progreso social genuino;

· el otorgamiento de la "etiqueta social de carácter general" a los productos de un país que ingresen al comercio internacional, basada en la observancia de las normas laborales sobre la producción de bienes y servicios que ingresen al mercado nacional y a los mercados internacionales; y

· utilización de esas etiquetas para permitir y promover la adopción de cartas o códigos de conducta para productores, y de etiquetas que garanticen las condiciones de fabricación de los artículos de consumo.

El informe de Hansenne sostiene que "el progreso social ya no es una cuestión que incumba exclusivamente a los Estados; en adelante ha de incumbir cada vez más a otros actores, en particular a las empresas de producción y distribución y a los consumidores". El informe se refiere a la "toma de conciencia" por parte de las grandes o medianas empresas de las repercusiones sociales o ambientales de sus actividades y de la toma de conciencia por los consumidores de los países desarrollados de las consecuencias de sus opciones de compra.

La convergencia de estos aspectos, dice Hansenne, conduce a la adopción de cartas o códigos de conducta destinados a los productores, y a la utilización de «etiquetas» que garanticen las condiciones de fabricación o distribución de los artículos.

Si bien "en algunas instancias" esto demostró servir para la promoción de fines sociales deseables, Hansenne advierte que "la utilización de las etiquetas como medio de acción puede engendrar riesgos de arbitrariedad, de que haya manipulaciones o de una cierta selección según sea el origen de esas etiquetas o los medios que se empleen para llevar a cabo tal acción".

A modo de ejemplo Hansenne se refirió a que las etiquetas podrían dirigirse a cierto sector de actividad o a un determinado producto, de por sí destinado a la exportación, sin tener en cuenta lo que ocurre con aquellos trabajadores - a menudo la mayoría - que se dedican a la fabricación de otros productos o que trabajan exclusivamente para el mercado interno. Podrían también producirse efectos colaterales negativos porque no siempre se prevén medidas complementarias para proteger a los trabajadores que se quedan sin trabajo a raíz del boicot de los productos que fabrican

Poniendo énfasis en la actividad normativa de la OIT y la adopción de nuevas normas acordes a la situación internacional, Hansenne dijo que las normas no son un fin en sí mismas sino un medio para promover los objetivos de la OIT y llevarlos a la práctica.

Así, sería ilógico pretender renovar y fortalecer el consenso respecto a la actividad normativa de la OIT sin antes considerar el impacto que tendrá el nuevo entorno internacional tanto en los actores del progreso social a quienes van destinadas las nuevas normas como en los valores que por su intermedio se canalizan.

Si bien la actividad normativa debe ser jurisdicción de los Estados, la interdependencia económica que han generado el intercambio de bienes y servicios y la circulación de capitales -resumido por razones de comodidad en la expresión «globalización de la economía» -requiere, al parecer, una acción global y universal.

Impacto de la globalización

Las respuestas al cuestionario sobre las dimensiones sociales de la liberalización del comercio demuestran que la globalización ha llevado a muchos Estados a emprender reformas legislativas para poder hacer frente en mejores condiciones a la competencia internacional, y que la disminución relativa del número de ratificaciones de convenios puede, al menos en ciertos casos, haberse debido en estas circunstancias a una cierta reticencia a suscribir obligaciones internacionales a largo plazo.

La globalización puede también inhibir de manera más indirecta la aptitud de los Estados para asumir su en la actividad normativa, en la medida en que favorece la constitución de bloques económicos dotados de ciertas competencias autónomas para la realización de esas tareas.

La globalización, además, saca a escena a nuevos actores sociales, además de los tradicionales copartícipes no gubernamentales de la OIT (los sindicatos), que plantean de forma totalmente independiente sus propias exigencias normativas frente a las de los .

Si bien en la carta de la OIT está implícita la noción de justicia social en el contexto de cada Estado, la globalización de la economía rompe los límites de este marco de referencia, pues, ante todo, favorece las comparaciones entre trabajadores de un mismo grupo industrial o de un mismo oficio en todo el mundo, y ya no tan sólo en el interior de un mismo país.

"A medida que se van agudizando las desigualdades en los países desarrollados, podría suceder que este principio se presente más como una amenaza que como una promesa".

Si bien no hay pruebas de que la globalización sea la causa directa de las desigualdades, "muy probablemente la opinión pública seguirá percibiendo en gran medida que este fenómeno muestra la tendencia inevitable a una nivelación por lo bajo de la remuneración laboral que se pagará por trabajos de (escasa) calificación idéntica, en un mercado donde las mercancías y los capitales pueden circular libremente".

El fin de la confrontación ideológica, social y política del mundo (después de la caída del muro de Berlín), combinado con la globalización, entraña una nueva visión del mundo, en el que la globalización se ha convertido en un fin en sí misma. Irónicamente, el futuro radiante que se espera no sería ya el marcado por el concepto marxista del fin de la lucha de clases coronada finalmente por la disminución del papel del Estado, sino más bien el que resultaría cuando el Estado se viera despojado de sus prerrogativas económicas y sociales en beneficio de una sociedad civil mundial animada meramente por las leyes del racionalismo económico.

"Esta nueva fase de la ideología del progreso que, como las precedentes, afirma de manera rotunda la superioridad de la humanidad en marcha frente a los hombres de carne y hueso, podría engendrar las mismas desilusiones, pues es sabido que las mismas causas producen los mismos efectos".

Uno de los dos factores que limitan la actividad normativa de la OIT en el contexto de la globalización era el hecho de que sus interlocutores son Estados cuya voluntad y capacidad de seguir las orientaciones de la Organización se ven afectadas por la competencia internacional ya que el grado de movilidad que han alcanzado los capitales no lo han logrado los trabajadores y, menos aún, los trabajadores en los Estados miembros.

Progreso social

El progreso social ya no es más un asunto exclusivo de los Estados; incumbe cada vez más a otros actores, como las empresas de producción y distribución y a los consumidores.

Esto podría atribuirse a dos factores estrechamente vinculados. Se trata, por un lado, de la toma de conciencia por parte de las grandes o medianas empresas de las repercusiones sociales o ambientales de su actividad y, por otro, de la toma de conciencia por los consumidores y sus organizaciones - sobre todo en los países desarrollados - de la responsabilidad que les cabe al hacer su opción en materia de mercado.

Estos dos fenómenos convergentes pueden dar lugar, según los casos, a la adopción de cartas o códigos de conducta destinados a los productores, y a la utilización de «etiquetas».

A condición de que no se conviertan en obstáculos técnicos que perturben el comercio, estas medidas voluntarias parecen escapar a las críticas o la censura de que han sido objeto las cláusulas sociales en el contexto de las reglas del comercio multilateral debido a sus connotaciones proteccionistas.

Pero la utilización de esas etiquetas suscita cierta confusión en los países en desarrollo, y a veces incluso el temor de que este tipo de solución descentralizada pueda utilizarse contra ellos de manera discriminatoria con fines proteccionistas o políticos.

Aun cuando los objetivos de este movimiento y los de la OIT parecen ser los mismos, según su origen o los métodos empleados, la utilización de las etiquetas puede correr el riesgo de caer en situaciones de arbitrariedad..

Por ejemplo, podría haber riesgos:

• de selección en cuanto al objetivo del etiquetado; en ese caso el riesgo consistiría en que se dé prioridad a un determinado derecho fundamental porque puede tener mayor impacto emocional en la opinión pública, con lo cual se corre el peligro de desatender otros aspectos igualmente esenciales tales como las condiciones de libertad y de seguridad en que fue fabricado el producto;

• de selección en cuanto a los resultados que puedan lograrse, porque al combatir un problema centrándose en los productos la acción se dirige solamente a cierto sector de actividad o a un determinado producto, de por sí destinado a la exportación, sin tener en cuenta lo que ocurre con aquellos trabajadores - a menudo la mayoría - que se dedican a la fabricación de otros productos o que trabajan exclusivamente para el mercado interno;

• de que se produzcan efectos colaterales negativos porque no siempre se prevén medidas complementarias para proteger a los trabajadores que se quedan sin trabajo a raíz del boicot a los productos que fabrican;

• de que haya manipulaciones en la medida en que la insuficiencia de los medios no permita asegurar un control adecuado del origen o las condiciones de

• de que se ponga en tela de juicio la facultad propia de todo Estado para imponer el respeto de su legislación por medio de sus órganos de inspección.

Hansenne reconoció que era necesario analizar más en profundidad las ideas presentadas, y manifestó que los órganos competentes de la OIT todavía no se han abocado a dicha tarea.

Para la OIT, el objetivo del etiquetado debería consistir en promover una legislación y una práctica conformes a las exigencias de las normas fundamentales, pero también que redunde en beneficio de los trabajadores que fabrican productos que no pueden identificarse o no están destinados a la exportación.

Lo ideal sería que el etiquetado sirviera para alentar y recompensar a los países cuya legislación esté en consonancia con un conjunto predeterminado de principios o de derechos fundamentales.

Pero para gozar realmente de credibilidad, sería necesario que las etiquetas garantizaran no sólo la conformidad de las legislaciones sino también la de las prácticas. Pero la OIT no puede ofrecer tal garantía porque no tiene la posibilidad de efectuar inspecciones internacionales in situ que sean fiables y dotadas de autonomía legal.

No obstante, se podría concebir perfectamente la creación de un sistema de inspección de esa índole en el marco voluntario de un convenio internacional del trabajo en virtud del cual cada Estado podría decidir libremente si quiere que se otorgue al conjunto de los productos fabricados en su territorio una etiqueta social de carácter general, a condición de aceptar las obligaciones dimanantes de dicho instrumento y de cumplir con las exigencias que imponga en materia de inspecciones in situ.

Aun cuando en el convenio se formularía la obligación de promover el etiquetado, ese medio de acción seguiría siendo voluntario puesto que los Estados tendrían tanta libertad para decidir si quieren adherir o no a ese convenio como en el caso de cualquier otro.

La atribución de la etiqueta tampoco implicaría una discriminación comercial contra los productos «no etiquetados», argumentó Hansenne, obviando el efecto de la opción del consumidor (y de las empresas productoras y distribuidoras) entre productos etiquetados y no etiquetados.

Desde el punto de vista del derecho internacional, los miembros de la OMC que no deseen ratificar un convenio de esa índole difícilmente podrán criticar el principio en que se fundamenta, en la medida en que su finalidad consistiría en promover los objetivos de la OIT, a los que están igualmente comprometidos.

Esta solución permitiría asimismo la elaboración de cartas o códigos de conducta para las empresas de producción o de distribución preocupadas por evitar el descrédito de sus productos por el hecho de que provengan de países que no cumplen los requisitos necesarios para obtener la etiqueta social.