No. 100 - Agosto 1997

El Banco Mundial y el desarrollo

De un Estado no intervencionista a un Estado "eficaz"

por Chakravarthi Raghavan

En su último informe anual sobre el desarrollo mundial, el Banco Mundial parece haberse suscrito a la noción de un Estado eficaz. Se trata de una aparente desviación, dentro de un período de menos de 20 años, de la promoción de una política de desarrollo en el Tercer Mundo basada en la idea de un protagonismo mínimo -o nulo- del Estado.
Ahora, el Banco objeta a quienes favorecen la no intervención en la economía.

En su último informe anual sobre el desarrollo mundial, el Banco Mundial parece haberse suscrito a la noción de un "Estado eficaz" en materia de política del desarrollo.

En los 50, los 60 y principios de los 70 –antes de abrazar la política del ajuste estructural, la economía neoliberal y el "Consenso de Washington"- la política de préstamos para el desarrollo dictada desde las academias estadounidenses exigía a los países en desarrollo despojarse de su legado colonial mediante la activa participación del Estado, quien debía ser el encargado de promover la infraestructura necesaria para el desarrollo económico. En los últimos veinte años, el Banco Mundial promovió una política de desarrollo para el Tercer Mundo basada en la intervención mínima –o nula- del Estado. Ahora, en su último informe, el Banco refuta a quienes están a favor de un Estado del laissez faire.

De una institución creada para fines de préstamo y de intermediación entre el mercado y los gobiernos, a lo largo de sus 50 años de historia el Banco se fue apropiando gradualmente de la función de fijar y definir las políticas de desarrollo y la economía.

El Informe sobre el Desarrollo Mundial es una publicación anual del Banco Mundial, para la cual cuenta con un presupuesto de 3 millones de dólares para 150.000 ejemplares en nueve idiomas, distribuidos gratuitamente a políticos, académicos y demás. Con su amplio sistema de publicidad y prensa en varios centros, así como su capacidad para llegar a las autoridades, los políticos y las personalidades con influencia en la opinión pública en los países en desarrollo, el Banco se dirige a la "economía oficialista" y se las ha arreglado para excluir otras opiniones calificándolas de "heterodoxas" y por lo tanto poco creíbles.

En el Informe Mundial de 1997, si bien el Banco se opone a quienes impulsan la participación mínima del Estado, también critica a los gobiernos que se rigen al pie de la letra por las políticas "concebidas por tecnócratas" a expensas de su responsabilidad para con la población. Pero el propio Banco es bastante omiso en lo que pregona, a pesar de los esfuerzos de su presidente James Wolfensohn por comenzar un proceso de diálogo con las organizaciones no gubernamentales (ONG).

El caballito de batalla de la corrupción

Al leer el informe (y los anteriores), a cualquiera que esté desprevenido podría parecerle que los problemas de los fracasos del desarrollo se deben a la venalidad de los gobiernos del Tercer Mundo.

Y mientras, el Banco Mundial indemne

En el informe no se discute en absoluto el papel del Banco Mundial, sus políticas de préstamo y los asesoramientos brindados (aún cuando algunos de sus propios estudios internos señalan fallas innegables). Tal vez alguno de estos días el Banco pueda decir cómo sus propios tecnócratas, economistas (tanto los que son parte del personal estable del Banco, como los que andan en la vuelta postulándose como consultores del Banco) y altos ejecutivos (y su Directorio Ejecutivo) formulan políticas coincidentes con las opiniones de Estados Unidos y otros países del Grupo de los 5, y por otro lado ofrecen "asesoramiento" político a los gobiernos del Tercer Mundo, y ahora a las economías en transición. Por el momento debemos confiar en lo que dicen los ex funcionarios y ahora críticos de la institución, y en lo que se "filtre" –fuentes no siempre objetivas.

"Sin un Estado eficaz, el desarrollo económico, social y sustentable es imposible", se dice en el informe del Banco Mundial. Según Joseph Stiglitz, economista principal del Banco, no ha habido un apartamiento de las opiniones anteriores sino simplemente "una ampliación de lo que significa `favorable al mercado´. Un "Estado eficaz" para el Banco Mundial sería ahora un Estado que "aproveche la energía del sector privado y actúe como socio y catalizador, en lugar de restringir su participación".

Los casi veinte años de "giras" de los funcionarios del Banco Mundial imponiendo su idea de cuál era el papel que debía cumplir el Estado, forma parte de una historia que será o no registrada por el propio Banco.

En la década del 80, con la elección de Ronald Reagan como Presidente (cuando el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial aceptaron como propio el mandato del electorado de Estados Unidos, su mayor accionista individual), el Banco Mundial y el FMI impusieron al mundo en desarrollo las reformas estructurales junto con la carga del ajuste. En esa época, los economistas del Banco "descubrieron" el milagro de Corea del Sur y lo presentaron como un caso de un "mercado libre" y una "economía abierta" que producía elevadas tasas de crecimiento e industrialización. Pero varios académicos de Estados Unidos "investigaron" la experiencia coreana y observaron que en el éxito intervenían una serie de condiciones externas que no existían en otros países en desarrollo, además de un Estado muy intervencionista. En uno de los argumentos académicos de la época se sugería incluso que el gobierno de la Corea del "mercado libre" tenía más control sobre una empresa que ingresara al mercado que el régimen de la Unión Soviética.

Luego vino el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1991, con su opinión de un enfoque del Estado "favorable al mercado", y un análisis diferente del milagro coreano y otros milagros.

El milagro del este asiático

En el ámbito del Directorio, el director ejecutivo de Japón cuestionó las cambiantes versiones anglosajonas de la economía y el papel del Estado, y presentó un informe detallado del protagonismo del gobierno de su país en la promoción de la industria y el fomento del ahorro público, y su encauzamiento a través de políticas de crédito y tasas de interés diferenciadas. A raíz de eso, el Banco realizó un estudio de las economías del Lejano Oriente, cuyas conclusiones aparentemente no coincidieron con el volumen final de conclusiones políticas.

Japón organizó un seminario en Tokio en el cual los economistas del Banco presentaron sus opiniones y argumentos sobre las conclusiones del estudio del milagro del este asiático, mientras que los especialistas en finanzas y planificación de esos países contradecían la opinión del Banco de lo que habían hecho en sus países. Si bien Japón definió al seminario como un intento de entablar un buen diálogo entre el Banco Mundial y sus críticos, en los hechos el Banco tomó distancia al expresar que su prioridad ahora era África, que ya había hecho todo lo que podía para estudiar la experiencia del este asiático y que de todas formas no sería posible aplicar varias de las conclusiones sobre el papel que el Estado había desempeñado en la región dentro del nuevo régimen comercial de la Ronda Uruguay.

Posteriormente, Japón solventó varios estudios e investigaciones independientes –incluido el proyecto de la UNCTAD sobre la experiencia del este asiático, y algún trabajo de investigación sobre África. Promovió, además, un trabajo de investigación en el Banco Asiático para el Desarrollo, si bien éste es más circunspecto. Pero los objetivos del ministerio de cooperación para el desarrollo y los especialistas de Japón entran en controversia con los de sus funcionarios de comercio en la OMC, quienes asumen una visión neomercantilista de las políticas y medidas de los países en desarrollo. Después de que asumiera Wolfensohn la dirección del Banco Mundial y que las fallas de los programas de ajuste estructural quedaran expuestas, en especial en el África subsahariana, parece haberse iniciado una búsqueda de soluciones.

Consultas a la sociedad civil

Como preparación para su Informe 1997 sobre Desarrollo Mundial, en lugar de la fórmula habitual de enviar un borrador sobre el cual hacer comentarios el Banco envió ahora a sus economistas y especialistas a ponerse en contacto con la "sociedad civil" y discutir políticas de desarrollo. El informe también aduce inspirarse en la historia de la industrialización occidental y el "papel fundamental del Estado en el milagro de las economías del este asiático". Aparentemente se hicieron consultas con varias ONGs, grupos de personas y empresas, y se recogieron comentarios de ONGs a través de Internet. Según Ajay Chibber, funcionario que dirigió el equipo del Banco encargado de redactar el informe, las opiniones del Banco se basan en gran medida en una encuesta a unos 3.600 empresarios locales de 69 países. Según un documento de una ONG puesto en Internet por la oficina en Londres del Proyecto de Reforma de Bretton Woods, el Banco había planeado realizar una "encuesta ciudadana" que finalmente no hizo en función de costos y tiempo. Las ONGs vieron con buenos ojos el intento del Banco, pero, según el documento, varias ONGs de Japón, India y Gran Bretaña expresaron su "profundo malestar" por el curso que había tomado el proceso y la forma en que se habían utilizado sus comentarios. Incluso varias de ellas reclamaron que el Banco Mundial no podía presentar el Informe sobre Desarrollo Mundial como un informe basado en las opiniones de la sociedad civil. El documento referido dice que Isagani Serrano, del Movimiento de Reconstrucción Rural de Filipinas, y Rajesh Tandon, de Investigación Participativa en Asia (quien presidió un subgrupo del grupo de trabajo ONGs-Banco Mundial sobre participación), en octubre del año pasado habían presentado al equipo del Banco un documento que figuró como apéndice del Informe sobre el Desarrollo Mundial. Pero Tandon se quejó de que no estaban contenidas las precisiones más importantes de su trabajo, y que cuando había estado en India el equipo del Banco no se había puesto en comunicación con él ni le habían alcanzado ningún borrador del informe para su comentario.

Ausentes globalización y trasnacionales

Estos dos temas han sido eludidos por el Informe del Desarrollo Mundial. Aun cuando en el esbozo inicial estaba contemplado estudiar cómo la globalización del capital y el aumento del poder de las trasnacionales constriñen las acciones de los Estados, y cómo los mercados globales pueden ser dirigidos, aparentemente no se logró consenso y optaron por omitir ese capítulo. A pesar de que el Banco Mundial matiza sus opiniones sobre el protagonismo del Estado, igualmente en términos generales se aferra a su línea rectora de privatización y liberalización. De hecho, toda la discusión sobre privatización y globalización está llena de análisis simplistas tales como que los empleados y gerentes de las empresas públicas se opondrán a la privatización, mientras que los contribuyentes la verán con buenos ojos. Se cita el caso de Uruguay, donde en 1989 se realizó un plebiscito en el que el pueblo rechazó la privatización, y luego se intenta juxtaponerlo a la noción de que la ineficiencia de las utilidades públicas agregan un 30 por ciento al promedio de las facturas uruguayas de electricidad, agua y teléfono. Así que la gente puede ser consultada, pero si sus opiniones van en contra de las doctrinas económicas de eficiencia, no deben prevalecer. El Banco también argumenta que los méritos de la globalización y la privatización no deben ser objeto de debate, sino que es necesario persuadir a la gente a que acepte los beneficios de las reformas a través de la "creación de consenso" y la "compensación".