No. 100 - Agosto 1997

Globalización

UNCTAD en desacuerdo con el FMI y la OMC

por Chakravarthi Raghavan

Durante el plenario de alto nivel de la reunión del ECOSOC de julio, el Secretario General de la UNCTAD cuestionó con firmeza la posición del FMI, la OMC y el Banco Mundial de que la globalización y la liberalización traerían únicamente beneficios. Rubens Ricúpero argumentó que la economía mundial no está integrándose sino polarizándose. La desigualdad resultante podría desencadenar efectos contrarios que podrían poner en peligro los beneficios de las recientes reformas económicas y marginar aún más a los sectores pobres.

El 2 de julio fue el día en que hubo algún pronunciamiento sobre los últimos "once mandamientos", una mezcla de reminiscencias evangélicas sobre caridad y compasión; de edictos, indulgencias y promesas -pero no de 20:20 sino de 2020-; y de "tesis" que cuestionaron esos caminos. El Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas (ECOSOC), en el marco del tema "Fomento y facilitación de un ambiente para el desarrollo: corrientes financieras, incluidas corrientes de capital, inversión y comercio", atendió las opiniones de los jerarcas del Fondo Monetario Internacional (FMI), de la Organización Mundial del Trabajo (OMC), de la UNCTAD y del Vicepresidente del Banco Mundial. Los "mandamientos" vinieron de Washington a través de Michel Camdessus, Director Gerente del FMI. La promesa de que en el 2020 los países en desarrollo lograrían un aumento del 270 por ciento per cápita (si "compran" y pagan ahora, con sus sinsabores, las políticas de liberalización del comercio y la inversión) la hizo la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos (OCDE), retransmitida por el director de la OMC, Renato Ruggiero; y las tesis y contratesis fueron del Secretario General de la UNCTAD, Rubens Ricúpero. Igual que Lutero en el siglo XVI se enfrentó al concepto de San Pablo de la "rectitud de Dios" y la venta de indulgencias papales con la promesa de que comprándolas la gente podía escapar a la ira de Dios, y fue y clavó sus 95 tesis a las puertas de la Iglesia de Todos los Santos en Wittenberg, ahora Ricúpero, sentado junto al FMI, el Banco Mundial y la OMC, cuestionó sus nociones de que la globalización, la liberalización y las fuerzas desencadenadas del mercado beneficiarían a las masas.

Con un lenguaje cuidado y calmo, Ricúpero cuestionó algunas de las afirmaciones y verdades reveladas del FMI y la OMC, señalando los endebles cimientos sobre los cuales se erigen las nuevas estructuras del próximo milenio. Al final, el Subsecretario General de Naciones Unidas, Nitin Desai, expresó que el diálogo y las discusiones deberían conducir a conclusiones de consenso del ECOSOC –tal vez los argumentos de "muchos lados" de los borradores de la secretaría, en lugar de los de "dos lados" de los economistas: "por un lado, esto ... y por el otro,..", a los cuales se refirieron Desai y su interino el 1º de julio ante la prensa.

Los "once mandamientos"

Los "once mandamientos" no fueron los que dio Dios a Moisés en el Monte Sinaí, sino los que llegaron de Washington (y su poderoso Dios del Mercado) el pasado mes de octubre a través de la voz de los 181 ministros de Hacienda del comité interino del FMI. No importa que salvo los ministros de los países del Grupo de los 5 o del Grupo de los 7, el resto no tuviera voz y que los comunicados del comité interino estuvieran redactados antes de la reunión (conforme a los procesos decisorios del FMI) y prontos para el sello ministerial. Los "mandamientos" fueron "ampliar y fortalecer" la estrategia de los miembros en la segunda generación de reformas que siguen a la primera: estabilización macroeconómica, liberalización del comercio, reforma de los precios, privatización y otras por el estilo. Con las reformas de la primera generación asesoradas y apoyadas por el FMI, dijeron, aún los países con problemas de subdesarrollo insolubles mejoraron significativamente su desempeño económico. De los once nuevos mandamientos mencionaron los cuatro más importantes:

* asegurar la calidad del ajuste fiscal –no sólo reducir el déficit del presupuesto sino mejorar la composición del ajuste reduciendo los gastos improductivos y gastando más en educación y otros sectores afines;

* aplicar reformas estructurales más osadas –eliminar los obstáculos a la iniciativa privada y a la inversión extranjera;

* protagonismo del Estado y buen gobierno –mayor transparencia, limitar las oportunidades de corrupción, aumentar la responsabilidad pública, asegurar la independencia del poder judicial, mejorar las garantías de los derechos de propiedad y dar mayor confiabilidad a los servicios públicos; y

* fortalecimiento de las instituciones fiscales, en especial fortalecimiento de los sistemas bancarios nacionales y apertura de cuentas de capital y liberalización de las mismas, áreas en las que el FMI acaba de obtener un nuevo mandato para enmendar la carta y promover la liberalización de las cuentas de capital con su debida supervisión sobre los movimientos de capital, no para alentar a los países en desarrollo a eliminar prematuramente los controles sino para alentarlos a hacerlo con políticas macroeconómicas sustentables.

El director general de la OMC, Renato Ruggiero, habló del mundo "insatisfactorio e incluso inaceptable" en el que vivimos, citando los datos del Informe sobre el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): de un quinto de la población mundial, o 1.300 millones, que viven con ingresos por debajo de un dólar diario, y con más del 50 por ciento de la población que percibe menos del 5 por ciento del ingreso mundial. "Aun cuando somos parte de una economía mundial cada vez más integrada, la distancia entre ricos y pobres es intolerablemente grande". Pero más allá de esta identificación con las masas de los desposeídos de la Tierra, no ofreció soluciones sino más afirmaciones de los beneficios de los nuevos acuerdos sobre telecomunicaciones globales y de los productos de la tecnología de la información, así como de la necesidad de concluir exitosamente las negociaciones sobre servicios financieros.

Los servicios financieros no deben ser vistos a través de un "paradigma obsoleto" de importadores vs. exportadores o Norte vs. Sur, sino como un servicio que ofrezca acceso a las inversiones y un canal para la transferencia de tecnología y técnicas de gestión, dijo Ruggiero. No obstante, recurrió a la Encuesta Económica Mundial de Naciones Unidas para tranquilizarnos de que el crecimiento mundial y los niveles de vida también están creciendo rápidamente, y que sólo 11 de los 95 países en desarrollo estudiados en la encuesta no aumentaron su producción per cápita en 1996, comparados con 24 en 1995. Y además, el mundo va al encuentro de "El Dorado": según el Informe sobre Desarrollo Humano de 1997, la pobreza se redujo más en los últimos 50 años que en los últimos 500, y la OCDE predice ahora que el ingreso per cápita de los países en desarrollo podría aumentar un extraordinario 270 por ciento para el año 2020, y en el mundo en desarrollo un 80 por ciento, además de que para esa misma fecha el comercio del mundo en desarrollo representaría la mitad del intercambio mundial. O sea que estaba implícita la idea de que el mundo globalizado tiene problemas pero se está encaminando a la convergencia. La globalización no será la solución de todos los problemas, dijo Ruggiero, pero ofrece el motor más poderoso para el crecimiento mundial y un nuevo contexto global que lo posibilita, que solo puede ser construido sobre la base de una economía global abierta e integrada, y el sistema multilateral de comercio de la OMC como elemento clave para promover un contexto facilitador del desarrollo.

Algunas reuniones internacionales recientes

A ese mundo de bienaventuranza asegurada, siempre y cuando se sigan los nuevos mandamientos y las indulgencias de la OMC, se adentró Ricúpero, con sus palabras introductorias de que "aceptamos no estar de acuerdo", que pareció ser la frase utilizada en los informes de prensa como resumen de los resultados de las últimas cumbres internacionales: * la del Grupo de los 7 en Denver, donde los dirigentes no se pusieron de acuerdo no sólo sobre las metas obligatorias de emisiones de carbono sino sobre la elección entre modelos económicos que crean puestos de trabajo al precio de la desigualdad, y las que ponen énfasis en la seguridad social pero no logran abatir el desempleo; * la de Amsterdam, donde los dirigentes de la Unión Europea discreparon no sólo en las prioridades del gasto público para la creación de puestos de trabajo sino en la reducción del presupuesto para la unión monetaria; * la reciente conferencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), donde los desacuerdos saltaron en torno a la propuesta de una "etiqueta social de carácter general", al igual que la reunión de la OMC en Singapur tuvo discrepancias en materia de normas laborales y comercio; y * Río +5, en Nueva York, que culminó con una nota discordante sobre cómo hacer compatibles la responsabilidad global por el medio ambiente con el acceso correspondiente al financiamiento y la tecnología adecuadas.

"¿Estamos empezando a ver los primeros signos de una tendencia creciente hacia la divergencia en la economía mundial?", preguntó Ricúpero, y respondió: "el mundo actual suele ser un escenario de luces y sombras, un paisaje confuso y contradictorio pintado en claroscuro". Hay indicadores de que la economía mundial se está polarizando en lugar de convergir, expresó Ricúpero, citando en este sentido algunos elementos: * el crecimiento ha sido demasiado lento como para generar trabajos suficientes con salarios adecuados, o para reducir la pobreza; * se ha acentuado la tendencia a la divergencia entre los países industrializados y los países en desarrollo y a la profundización de las diferencias entre los países recientemente industrializados y otros países en desarrollo; * una tendencia mundial de desigualdad salarial entre mano de obra calificada y no calificada; * el "vaciamiento" de la clase media como categoría de la distribución del ingreso en muchos países; y * una inseguridad laboral y del ingreso generalizada como característica de la economía global. Algunos de estos rasgos pueden ser desórdenes temporarios, pero otros son más permanentes, y a menos que se frenen pronto, "esta tendencia a una creciente desigualdad entre los países y dentro de las sociedades podría desencadenar efectos contrarios que pondrían en peligro muchos de los elementos positivos de las recientes reformas económicas aplicadas en los países desarrollados y en desarrollo".

El tema de la globalización

Para merecer su nombre, la globalización debe "incluir, no excluir, integrar, no marginar". Si algunas tendencias recientes terminan causando la desintegración social dentro de los países, y empujando a los países y continentes a la periferia de la historia, entonces la globalización habría traicionado su promesa y su mismo nombre y "para muchos sonaría como una broma cruel: como en la obra de George Orwell, 1984, en que a los blancos se les llama negros y a la tiranía democracia". La globalización es un hecho de la vida y no puede desaparecer a fuerza de voluntarismo, reconoció Ricúpero. "Pero sería un gran error asumir que, en consecuencia, no hay que poner coto alguno a las fuerzas del mercado. Como lo ha demostrado la experiencia, el papel de los gobiernos hoy en día y en el tercer milenio será más crucial que en el pasado en el establecimiento del marco político y legal, la creación de capacidad institucional y humana, la construcción de la infraestructura necesaria, la creación de un entorno propicio y, cuando sea necesario, el auspicio y la creación de iniciativas empresariales". Como lo demuestra la experiencia de los países del sudeste asiático, el desarrollo no ocurre simplemente por la liberalización de la economía; se requieren políticas cuidadosas y sensatas para maximizar los beneficios y minimizar las pérdidas. "Si hay algún hecho indiscutible en la historia, ese es que no existe ley económica alguna que haga que los ingresos de los países en desarrollo converjan automáticamente en los de los países desarrollados". La experiencia de los países que han liberalizado sus mercados pero se encuentran excluidos del mercado global lo ilustra, expresó Ricúpero, y citó el ejemplo de los países africanos que liberalizaron sus regímenes de inversión, firmaron unos 260 acuerdos bilaterales de inversión, pero recibieron sólo un 5 por ciento del total de las corrientes de inversión extranjera directa (IED) dirigidas al mundo en desarrollo, la mitad de la cuota de África en la década de los 80. Y más del 50 por ciento de esta IED a África se concentra en tan solo tres países. "Tal vez sea necesario hacer esfuerzos para liberalizar la economía, pero eso solo no es condición suficiente para la inversión".

Respuestas a la globalización

La respuesta de los países y pueblos a la globalización no ha sido en la línea tradicional Norte-Sur sino más bien en tres grupos diferentes, continuó diciendo Ricúpero:

* un grupo configuró una reacción a la globalización enfocada a presionar por la adopción de medidas para proteger a la población de las consecuencias negativas, en especial en el empleo, el nivel de los salarios y el medio ambiente;

* un segundo grupo de países de rápido crecimiento que fueron los que más se beneficiaron del crecimiento orientado a la exportación y están aumentando sus corrientes de inversión orientadas hacia afuera; y

*un tercer grupo de países de crecimiento lento o estancados, una clara mayoría del total, que hasta ahora no han recibido los beneficios prometidos de la globalización y la liberalización. "Para los que tienen poco para vender en el mercado internacional, o cuya capacidad de suministro no llega a pasar la prueba de los mercados internacionales, o bien están agobiados por la pesada carga del pago de la deuda –por citar sólo algunos de los problemas más comunes- las oportunidades ofrecidas por la liberalización del comercio son demasiado pocas y demasiado tardías".

Los países desarrollados se encuentran en el primer grupo de países, mientras que en el segundo hay un pequeño grupo de países en desarrollo y grandes economías industrializadas. La gran mayoría de los países en desarrollo y las economías en transición están en el tercer grupo. "Por lo tanto, las ventajas y desventajas de la globalización atraviesan las líneas tradicionales, y hay tantas probabilidades de que haya un levantamiento popular en Lyon como en Librevile, si no más". La UNCTAD señaló que en los foros internacionales los países desarrollados habían sido los primeros en reclamar la integración total y urgente de los países en desarrollo a la economía mundial y el sistema de comercio, ya fuera a través de la integración a la OMC o la participación en un posible Acuerdo Multilateral de Inversión, o en corrientes bilaterales de comercio e inversión. "Pero, irónicamente, es su propia gente la más temerosa de las consecuencias. El temor es que sus trabajadores se empobrezcan y se profundice la diferencia entre los calificados y con movilidad y los que carecen de ambos factores, y que en general se rebajen las normas sociales y ambientales".

El peligro de una reacción

Pero un encare diferente de los aspectos negativos de la globalización lo dan los que se han beneficiado de las oportunidades y los cambios revolucionarios. Los gobiernos de esos países comparten la percepción de que el comercio es considerado por algunos países desarrollados como un instrumento de gobierno mundial. Temen que una presión continuada amplíe las "fronteras" del sistema multilateral de comercio, presión agravada por la profundización de la integración en el contexto de los acuerdos regionales. "Según esta opinión, las normas internacionales no pueden ser aplicadas sin sanciones, y las únicas sanciones efectivas son las comerciales, lo que confirma la observación de Maquiavelo de que sólo los profetas armados tienen éxito". En esta medida, continuó reflexionando Ricúpero, "una acentuación del proceso de liberalización del comercio y la inversión debe tener en cuenta las legítimas aspiraciones de los gobiernos por proteger su estabilidad financiera y su derecho a decidir el curso de su propia estrategia de desarrollo, así como la salud de su población, su identidad cultural y su entorno físico".

"De lo contrario nos enfrentaríamos al riesgo de provocar un efecto que podría echar por tierra los 50 años de logros del sistema multilateral de comercio que se celebrarán el año próximo". La globalización tiene un potencial positivo considerable, pero también tiene un innegable aspecto negativo, y los países en desarrollo estructuralmente débiles, así como cientos de millones de personas –pobres, desempleados y trabajadores de bajos ingresos- temen la amenaza de la marginación y la exclusión. Si bien se conocen los casos exitosos, el hecho es que más del 80 por ciento del total de las exportaciones de los países en desarrollo provienen de tan sólo 18 países, y para los otros la marginación es un riesgo muy real. A lo largo de la Ronda Uruguay, los países en desarrollo, con muy pocas excepciones, no estuvieron debidamente preparados e incluso los más adelantados tuvieron sólo una conciencia parcial de la repercusión cabal de los temas. La UNCTAD hizo alguna tentativa para superar este inconveniente, en especial en las negociaciones sobre servicios, pero los resultados siguieron siendo insatisfactorios. "Quizás recién ahora muchos países en desarrollo se están dando cuenta de las consecuencias de lo que firmaron en Marrakech. Sobre todo para ellos, no hubo un programa positivo para la liberalización del comercio". La reunión de Singapur confirmó que la OMC podría convertirse en un foro de negociaciones permanentes y, además de la agenda incluida, han surgido nuevas iniciativas en materia de liberalización y de temas nuevos -que ya están siendo objeto de discusión entre los países de la OCDE y que los países en desarrollo todavía están por evaluar-. Ricúpero señaló que la UNCTAD tiene un cometido importante a cumplir ayudando a los países en desarrollo a enfrentar ese desafío. Y agregó que en el apuro por firmar nuevos acuerdos, de interés primordial para los países desarrollados, no debería olvidarse la agenda incluida de la OMC, que cubre sectores tan importantes para los países en desarrollo como crestas arancelarias, progresividad arancelaria, productos tropicales, productos sensibles como cuero, jugo de naranja congelado y concentrado y muchos otros productos agrícolas, y temas relativos a las normas comerciales como el abuso de medidas antidumping. Contrariamente a la opinión convencional, todavía hay mucho espacio para una mayor liberalización arancelaria. La Ronda Uruguay ha tenido éxito en formalizar como aranceles muchos obstáculos no arancelarios, pero el resultado fue una serie de aranceles extremadamente elevados, particularmente en el sector agrícola, evaluó Ricúpero. Se refirió al ejemplo de "una de las economías desarrolladas precursoras y más abiertas" (una referencia a Estados Unidos), donde la tarifa de nación más favorecida (n.m.f.) para los productos agrícolas previamente sujetos a QR era del 100 por ciento. Incluso para los productos industriales que no estén amparados en el régimen de beneficios del Sistema General de Preferencias, los aranceles m.n.f. superarán el 12 por ciento y en algunos casos el 20 por ciento, y algunos de interés exportador para los países en desarrollo más del 50 por ciento en artículos de cuero, telas de lana, sintético y algodón, vestido, calzado, productos de cerámica y vidrio, relojes, etc. "Estas tarifas son prohibitivas en los mercados sumamente competitivos de hoy en día". En otra economía industrial prominente (una referencia a Japón), Ricúpero dijo que la tarifa n.m.f. post-Ronda Uruguay para el calzado de cuero fue de casi 100 por ciento, o 30 por ciento para el calzado proveniente de países en desarrollo; para la melaza de caña, abastecida exclusivamente por países en desarrollo, es del 117 por ciento.

Asimetrías de la globalización

Entre las asimetrías de la globalización figura el hecho de que la liberalización de la economía mundial ha transcurrido hasta ahora de manera asimétrica. Como consecuencia se han dado las siguientes tendencias:

* la liberalización ha sido más lenta en el sector de los productos básicos, donde los países en desarrollo tienen competitividad;

* en textiles -a menudo el primer peldaño del camino hacia la industrialización- recién en el 2005 se logrará mayor libertad de comercio;

* siguen existiendo grandes bloques comerciales que protegen sus sectores agrícolas; y

* si bien la liberalización ha logrado eliminar varias restricciones a la libertad de capital y de mano de obra calificada para buscar en todo el mundo la mejor remuneración, no se ha prestado atención a la necesidad de abolir varias restricciones a la libertad de movimiento de mano de obra no calificada.

Si bien se han recibido signos de mejoría en las corrientes de IED al África subsahariana, la IED no ha sido una panacea universal ni un sustituto a la ayuda oficial para el desarrollo (AOD). Las necesidades de capital de la mayoría de los países africanos que necesitan infraestructura básica, por ahora sólo pueden ser cubiertas con transferencias de AOD. Para los países menos adelantados, la mayoría de África, la amenaza de la marginación es más aguda. Para ellos, así como para el resto de las economías pequeñas y débiles, el peligro es que para hacer posible la economía de mercado necesitan actores que hagan funcionar los mercados: las empresas. El desarrollo empresarial -tanto de la pequeña como mediana empresa- y la creación de capacidad empresarial deberían ser objetivos claves de los programas internacionales y constituir la piedra angular de un programa integral de inversión extranjera, construcción de infraestructura, alivio de la deuda y adquisición de formación tecnológica y de gestión. Sólo una compañía que demuestre primero que tiene capacidad para abastecer un mercado interno e integrarse a las redes de distribución de las trasnacionales puede ser un exportador exitoso. El sistema económico internacional debe concentrarse, a través de la cooperación internacional, en:

* procurar una evolución del sistema internacional financiero y de comercio que asegure la estabilidad de los mercados globales, la liberalización progresiva pero equilibrada del comercio y la inversión, el incremento de la movilidad de otros factores de producción y el acceso de todos los países a los mercados de bienes y servicios, inversión y tecnología;

* mejorar la capacidad abastecedora competitiva de economías estructuralmente débiles; y

* ofrecer apoyo e incentivos. Las recientes iniciativas para África pueden ser un ejemplo alentador de cómo la voluntad política puede movilizar a las fuerzas del mercado al servicio del desarrollo, ofreciendo incentivos para el crecimiento, el comercio y la inversión.

"Los procesos que conducen a la globalización", concluyó Ricúpero, "han sido el resultado de opciones políticas deliberadas. Actualmente los dirigentes siguen teniendo opciones. Después de una dosis más que razonable de ‘destrucción creativa’, tal vez ya sea hora de que los dirigentes traten de encontrar formas de reconciliar las fuerzas creativas del mercado con las necesidades de los que están en situación de desventaja, en una palabra, de comprometerse en una ‘construcción creativa’".