No. 103 - Noviembre 1997

Carne vacuna tratada con hormonas

OMC contra prohibición de importación de la UE

por Chakravarthi Raghavan

Un grupo especial de la OMC se pronunció contra la prohibición de la Unión Europea de producir e importar carne de animales tratados con hormonas de crecimiento.

Un grupo especial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se manifestó en contra de la prohibición de la Unión Europea de producir e importar carne de animales tratados con hormonas de crecimiento. Podríamos estar ante el caso de que los empresarios y los funcionarios que representan sus intereses ganaron una batalla pero perdieron la guerra en términos de la opinión pública. Esto llevará a la OMC a una instancia controvertida de diferencias y a enfrentar el temor de la opinión pública a la modificación genética de plantas y animales, y al uso de productos y organismos modificados genéticamente en los alimentos.

En este tema las opiniones están drásticamente divididas: por un lado los científicos de las empresas, que le dan carta blanca, y por el otro quienes lo cuestionan. El grupo especial estuvo conformado por Thomas Cottier (Suiza), quien lo presidió, y Jun Yokota (Japón) y Peter Palecka (República Checa).

Las conclusiones del grupo especial

El grupo especial sostuvo que las medidas de la Unión Europea no son compatibles con el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC y sus disciplinas relativas a la imposición de reglamentaciones sobre seguridad alimentaria que creen obstáculos comerciales a las importaciones. En especial, el grupo especial manifestó en sus conclusiones que la Unión Europea:

* actuó de manera incompatible con los requisitos del Art. 5.1 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias al mantener medidas sanitarias que "no tienen en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo";

* actuó de manera incompatible con el Art. 5.5 del referido Acuerdo al adoptar en diferentes situaciones distinciones arbitrarias o injustificables en el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria contra los riesgos, que tuvieron como resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio internacional; y

* actuó de manera incompatible con el Art. 3.1 del Acuerdo al aplicar medidas sanitarias que no están basadas en las normas internacionales existentes, sin que mediara la justificación del Art. 3.3 del referido Acuerdo.

El grupo especial recomienda que el Órgano de Solución de Diferencias solicite a la Unión Europea que conforme sus medidas con las obligaciones dimanantes del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. El acuerdo exige que las reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias se basen en una opinión científica y en las normas, directrices o recomendaciones establecidas por la Comisión del Codex Alimentarius (un órgano conjunto de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS)) con relación a aditivos de alimentos, medicamentos veterinarios y residuos de plaguicidas, contaminantes, métodos de análisis y muestreo y códigos y directrices de práctica higiénica. La Comisión del Codex es un órgano intergubernamental del cual son miembros todos los países asociados a la FAO y la OMS. La opinión de las ONG, tanto del Norte como del Sur, que trabajan en temas de medio ambiente y desarrollo es que este organismo está esencialmente dominado por los intereses de las grandes empresas. La deferencia del panel a las opiniones del Codex simplemente agregará más leña a este fuego.

La reacción del comisario de Agricultura de la UE

Se dice que, en reacción a la normativa, el comisario de Agricultura de la Unión Europea, Franz Fischler, manifestó en una conferencia sobre seguridad alimentaria realizada en Londres que en un mundo cada vez más globalizado será importante tener controles democráticos claros sobre las normas internacionales de comercio.

El director de la OMC, Renato Ruggiero, en una respuesta divulgada por su oficina de prensa manifestó que el sistema de solución de diferencias de la OMC fue negociado y adoptado por los estados miembros, que las normas de la OMC fueron aprobadas por los parlamentos, incluso los de los estados miembros de la Unión Europea, y que introducir elementos políticos en un proceso de reparación legal socavaría el sistema. La reacción de Fischler y sus comentarios sobre la responsabilidad democrática podrían ser intencionados -por lo menos parte de la razón de que la Unión Europea haya perdido el caso podría rastrearse en los procedimientos- pero es probable que toque la fibra sensible de la opinión pública, tanto del Norte como del Sur, que percibe a la OMC y su sistema como un ámbito carente de transparencia y manipulado por los intereses de un pequeño grupo de potencias y sus empresas.

El grupo especial se basó en gran medida en las opiniones de la Comisión del Codex Alimentarius, pero Kristin Dawkins, que trabaja en una ONG en varios temas vinculados a países en desarrollo, en su libro de 1996 Sterile Fields: the Impacts of IPRs Rights and Trade on Biodiversity and Food Security (Campos estériles: el impacto de los derechos de propiedad intelectual y el comercio en la biodiversidad y la seguridad alimentaria), dice así del Codex: "Durante muchos años, el Codex Alimentarius ha estado ligado a las empresas trasnacionales de la alimentación. La industria estadounidense de ese ramo financió la participación del gobierno estadounidense en el Codex en oportunidad de su fundación en 1962. En las reuniones del comité del Codex, más de cuatro de cada cinco participantes no gubernamentales de las delegaciones nacionales representan a la industria. La Federación Internacional de Asociaciones Nacionales de Fabricantes de Plaguicidas, por ejemplo, envió decenas de representantes a las reuniones del Codex. Entre los participantes no gubernamentales de la reunión de 1991, 26 representaban grupos de interés público y 662 representaban a grupos industriales".

El cabildeo de las trasnacionales

La industria de la alimentación tuvo aun mejor acceso a las instancias de toma de decisiones en su calidad de miembros de delegaciones oficiales. La mitad de los delegados oficiales tanto de Estados Unidos como del Reino Unido para la reunión del Comité de Nutrición de 1989 eran empleados de empresas privadas. De 1989 a 1991, en los dos años de reuniones a las que se hace referencia como la 19ª Sesión del Codex, las delegaciones nacionales tuvieron un total de 445 representantes industriales frente a sólo ocho representantes de ONGs de interés público. Y en la reunión de 1995 del Codex, Estados Unidos instruyó a sus 19 delegados y representantes de varias empresas a hacer cabildeo entre los delegados de otros países en busca de tres votos claves para la definición de "ciencia racional" y de los riesgos para la salud del uso de hormonas que favorecen el crecimiento del ganado y la producción lechera.

Los países en desarrollo, cuyas exportaciones agrícolas han sido largamente obstaculizadas por los principales países industrializados en función de consideraciones sanitarias, de salud y otras, estuvieron detrás de los intentos de la OMC por obtener un acuerdo sanitario y fitosanitario (impulsado por Estados Unidos, Australia y el Grupo Cairns). Inmediatamente después de concluida la OMC, muchas ONGs del Norte moderaron su oposición, pero más recientemente, algunas ONGs ambientalistas y de desarrollo del Sur comenzaron a ver al Codex, al Acuerdo Sanitario y Fitosanitario y a otros instrumentos (por ejemplo la ISO, la Organización de Normas Internacionales) como parte de las maniobras de las trasnacionales por imponer sus intereses. La OMC, el grupo especial y los funcionarios comerciales pueden parapetarse detrás del Codex, que representaría a la "ciencia", pero varias ONGs lo consideran un sitio de cabildeo de las trasnacionales, y no una ciencia "objetiva".

En términos de conseguir apoyo para el sistema de la OMC y sus normas comerciales en el "mercado" de la opinión pública y de asegurar que el interés público prevalecerá sobre los intereses comerciales, la normativa podría reforzar la percepción de la sociedad civil de que el sistema de comercio -sean las normas de la OMC y la solución de diferencias, o del Codex Alimentarius- está influenciado por grandes intereses empresariales.

El informe del grupo especial -presidido por el suizo Thomas Cottier-, de 139 páginas, contiene un anexo de 139 páginas con las discusiones del grupo con algunos "expertos" y alrededor de 35 preguntas que les formularon. Los especialistas -François André (Francia), Dieter Arnold (Alemania), George Lucier (Estados Unidos), John McLean (Australia), Len Ritter (Canadá) y Alan Randell, de la secretaría del Codex- fueron escogidos de una lista de nombres proporcionados por el Codex y la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer.

Las partes no podían hacer comentarios sobre los nombres, cada una debía nombrar un especialista (no necesariamente de la lista) y el grupo escogería otros dos (de la lista) y un tercero con experiencia en los efectos cancerígenos de las hormonas.

La esencia de la diferencia

En un clima político y social en que el público en general tiene serias dudas sobre la "globalización" y el "comercio globalizado", y más aún en los "expertos", que discrepan entre sí y más de una vez se equivocan, es poco probable que el proceso del grupo especial y las opiniones y discusiones de los expertos tranquilicen los sentimientos de la opinión pública. Si todo esto se acumula y la OMC es identificada como el origen de los problemas, seguramente tendrá efectos adversos en el sistema.

La esencia de la diferencia gira en torno a las hormonas (que son sustancias químicas) producidas en organismos humanos y animales; pero también hay compuestos producidos químicamente que pueden imitar sus efectos. A pesar de la diversidad de opiniones científicas, como ocurre en varios de estos ámbitos fisiológicos y médicos, no hay unanimidad ni consenso en torno a las hormonas y sus efectos individuales y colectivos, como tampoco sobre sus efectos secundarios, su sinergia y sus efectos cancerígenos y en el ADN.

Los últimos hallazgos, en los cuales se ignoraron las advertencias realizadas por otros científicos porque la opinión de "consenso" de un grupo de expertos apuntaba para el lado contrario, se sumarán a la desconfianza general. Si bien en términos del nivel de riesgos para la salud los expertos hablaron ante el grupo especial de efectos adversos "aceptables", "apreciables", "improbables", así como de la imposibilidad de tener "cero riesgo", tal vez no sea suficiente para generar convicción entre los consumidores, que tienen una profunda desconfianza en tales aditivos y sintéticos. Por ejemplo, si bien hay muchas personas que tal vez se hayan beneficiado con el tratamiento de hormonas (combinaciones de las llamadas hormonas masculina y femenina), hay muchas otras que han sufrido efectos adversos. La desconfianza pública puede ser irracional, pero no es posible descartarla o ignorarla tan fácilmente, ya que en parte está fundada en los efectos conocidos del mal uso de las hormonas. Puede ocurrir, incluso, que la ciencia quede "desacreditada".

Las seis hormonas en danza

Son seis las hormonas en cuestión. Tres de ellas -17 Beta Estradiol(una hormona esteroide responsable de las características femeninas), Progesterona (esencial para el mantenimiento del embarazo) y Testosterona (una hormona esteroide responsable de las características masculinas)- son hormonas naturales. Las otras tres -Trembolona, Zeranol, Nortestosteronael- son sintéticos que imitan la actividad biológica de las hormonas naturales.

El Codex estableció a fines de los 80 normas veterinarias en términos de Insumo Diario Aceptable y Límites Máximos de Residuos cuando se utiliza como parte de las Buenas Prácticas en el Uso de Drogas Veterinarias. No obstante, los procedimientos del grupo especial y las opiniones de los científicos reconocieron que no existen mecanismos para supervisarlas o asegurarlas. El Codex dijo que establecer un Insumo Diario Aceptable y Límites Máximos de Residuos para una hormona producida endógenamente a niveles variables en los seres humanos era considerado "innecesario", ya que es "bastante improbable" que los residuos de su uso para el crecimiento conforme a la buena práctica de la cría de animales "planteen riesgos a la salud humana".

En cuanto a los posibles efectos tóxicos, la opinión del Codex es que sus efectos tóxicos están vinculados con sus efectos hormonales y los niveles de residuos adicionales en animales tratados no tienen la capacidad de provocar efectos tóxicos. Debido a la dificultad de distinguir entre niveles residuales por el uso de hormonas para el crecimiento y de hormonas endógenas, la Comisión del Codex decidió que era "innecesario" establecer prácticas de Insumo Diario Aceptable y Límites Máximos de Residuos para esas hormonas. Las normas del Codex fueron establecidas para dos de los tres sintéticos (Trembolona y Zeranol), como drogas de uso veterinario. La decisión final del Codex (de julio de 1995) de adoptar cinco normas del Codex objeto de diferencias, fue adoptada por una mayoría de votos de 33 a favor, 29 en contra y siete abstenciones. El Codex normalmente adopta las decisiones por consenso. La prohibición de la Unión Europea al uso de hormonas de crecimiento en el ganado vacuno es producto de los temores de los consumidores europeos, y la Comisión Europea se vio forzada por ello a regularlas y prohibirlas.

En términos de la diferencia comercial, Estados Unidos planteó el tema en 1987 y quiso que un grupo técnico lo analizara; la Unión Europea se inclinó por la formación de un grupo especial. El tema no se resolvió y en 1989 Estados Unidos introdujo medidas de represalia. El grupo especial de la OMC fue creado en junio de 1996 a pedido de la Unión Europea, y a partir de ahí Estados Unidos no aplicó más sus sanciones de represalia.

Algunos temas técnicos de comercio

La normativa del grupo especial entró en algunos temas técnicos de comercio: si se aprueba o no el acuerdo sanitario y fitosanitario, y cuándo -antes o después de probar que hubo violación de las disposiciones del GATT-, la carga de la prueba y demás.

El grupo dispuso que no había necesidad de probar que existía una violación del GATT antes de invocar el acuerdo sanitario y fitosanitario y sus disciplinas. El Art. 2 del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario establece derechos y obligaciones básicas de los Miembros. El Art. 3 intenta armonizar medidas sanitarias, exigiendo a los miembros que basen sus medidas sanitarias en "normas, directrices y recomendaciones internacionales", y en tal caso se presumirá que son compatibles con las disposiciones pertinentes del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario y del GATT. Los miembros podrán exigir niveles de normas más elevados, pero basado en una justificación científica. El Art. 5 se refiere a la obligación de la evaluación del riesgo y la determinación y aplicación por parte de los miembros de niveles adecuados de protección sanitaria. El grupo también manifestó que si bien las partes reclamantes pueden presentar prima facie un caso de incompatibilidad con el Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, una vez presentado, la carga de demostrar la compatibilidad con las normas comerciales pasaría a la otra parte.

En otras interpretaciones técnicas el grupo manifestó que para que una medida esté "basada" en normas internacionales debe reflejar el mismo nivel de protección sanitaria que la norma. Para el grupo, una evaluación de riesgos, por lo menos de riesgos para la vida o la salud humana, constituye un examen científico de datos y estudios de hechos, no un ejercicio de política que implique juicios de valores sociales realizados por organismos políticos. Pero la decisión de la gestión del riesgo implica consideraciones no científicas como juicios de valor social. El grupo especial estableció que le competía a la Comisión de la Unión Europea, y no al grupo, presentar pruebas de que sus medidas se basan en una "evaluación del riesgo".

Requisitos de forma y contenido

El grupo decidió que tanto en la forma como en el contenido, la Unión Europea no hizo lo siguiente: desde el punto de vista del procedimiento debía demostrar que cuando tomó sus decisiones tenía ante sí fundamentos y pruebas científicas y que las tomó en cuenta. Y en cuanto a lo sustancial, debía identificar las conclusiones científicas a las que se arribó en los estudios a los que se refería la Unión Europea (justificando sus acciones), las conclusiones científicas de las medidas de la Unión Europea, y si las conclusiones científicas de dichas medidas estaban de conformidad con las de los estudios. Uno de los estudios citados por la Unión Europea (una monografía sobre riesgos de cáncer) se considera que está relacionado con el potencial cancerígeno de categorías enteras de hormonas o las hormonas en cuestión en general, y no con el potencial cancerígeno de las hormonas cuando son utilizadas para favorecer el crecimiento con referencia a los niveles de residuo, o que evalúa específicamente el potencial de efectos adversos que surgen de la presencia en los alimentos de residuos de las hormonas motivo de la diferencia. El grupo señala que el Codex tomó esto en cuenta, reconoció que cinco de las hormonas en cuestión tienen potencial cancerígeno, pero que esto está ligado a los efectos hormonales de las hormonas, y que los residuos en la carne tratada no tendría efectos tóxicos y por lo tanto sería innecesario establecer la Medida Diaria Aceptable o Límites Máximos de Residuos.

Los otros artículos y opiniones científicas (citadas por la Unión Europea) también son considerados por el grupo especial como relacionadas con el potencial genotóxico cancerígeno de categorías enteras de hormonas o las hormonas en cuestión en general, y no específicamente cuando son usadas para favorecer el crecimiento, y, en todo caso, no evalúa específicamente en términos del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario el potencial de efectos adversos por la presencia en los alimentos.

Estas distinciones pueden parecerles muy válidas a los "expertos" pero no van a caer tan bien entre el público consumidor. En otra parte, el grupo especial dispone que "el principio de precaución" -tomar medidas de precaución anticipadamente a las pruebas- no pasaría por encima de los requisitos del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario sobre evaluación del riesgo y determinación de niveles de normas apropiados. El grupo especial señala que al propio principio "de precaución" se le ha conferido un significado especial en el marco del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario (Art. 5.7), permitiendo la adopción de medidas provisionales mientras se busca información adicional para la evaluación del riesgo. El grupo señala que la propia Unión Europea reniega haber invocado el principio de precaución establecido en el Art. 5.7 (pero el principio de "precaución" tal como fue enunciado en la Cumbre de la Tierra es más amplio). En suma, dice, aun cuando la Unión Europea haya demostrado la existencia de una evaluación del riesgo conforme al Art. 5, no cumplió con los requisitos mínimos de procedimientos ni con la carga de probar que sus medidas contra la importación de carne tratada con hormonas para el crecimiento se basan sustancialmente en una evaluación del riesgo. En lo que denomina comentarios concluyentes "para evitar malas interpretaciones", el grupo especial dice que su tarea no es decidir sobre la conveniencia o necesidad de la directiva de la Unión Europea. Tampoco que un miembro tuviera la capacidad de adoptar medidas sanitarias sobre el tema. El trabajo del grupo especial había quedado confinado a los aspectos de las medidas de la Unión Europea planteados por Estados Unidos, y se limitaba a las disposiciones específicas de los acuerdos del GATT y del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, y a la necesidad de la prohibición de la Unión Europea a las importaciones como medida para proteger la vida o la salud humanas.