No. 103 - Noviembre 1997

Liberalización financiera

OMC entre realidades y expectativas

por Chakravarthi Raghavan

A mediados de octubre se reanudaron las conversaciones en la OMC sobre la liberalización de los servicios financieros, pero a la luz de la reciente crisis financiera asiática parece poco probable que se llegue a algún acuerdo. También parece claro que antes de que los países en desarrollo estén prontos para liberalizar sus sectores de servicios habrá que formular y aplicar algunas reglamentaciones para protegerlos.

Las conversaciones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) con miras a la liberalización del comercio de los servicios financieros se reanudaron a mediados de octubre, con una serie de conversaciones bilaterales y plurilaterales que finalizaron con una reunión del grupo que negocia este tema. Pero después de la crisis de las monedas asiáticas, parece más difícil que antes llegar a un acuerdo, e incluso se habla de otro acuerdo ad hoc para "desmantelar" las conversaciones y aguardar un período de menos desorden en los mercados financieros de los países en desarrollo.

Si bien en algunas capitales parecería que se acepta dicho desmantelamiento, más que forzarlos a tomar una posición que pudiera crear ciertas complicaciones en términos de percepción del mercado a corto plazo, existe la preocupación entre algunos diplomáticos de países del Sur de que esto pueda servir a los fines de Estados Unidos y la Unión Europea de tenerlos bajo presión constante. Pero también es obvio que antes de que los países en desarrollo, y entre ellos las llamadas economías emergentes avanzadas, tomen las medidas y asuman compromisos de la OMC que los vinculen más con el comercio de servicios financieros, es necesario concebir y aplicar algunas reglamentaciones internacionales básicas.

Algunos observadores dicen que tal vez esto exija acciones a nivel del Fondo Monetario Internacional (FMI), la OMC y otras instancias internacionales, lo cual no ocurrirá a menos que quienes reclaman los servicios financieros se den cuenta de que no habrá ninguna acción de la OMC que beneficie a sus empresas a menos que se llegue a un acuerdo sobre las "reglas del juego".

Un informe reciente de la OMC sobre la liberalización de los servicios financieros y las opiniones de Estados Unidos y la Unión Europea apunta a que los países en desarrollo y sus economías se beneficiarían con la eficiencia y otras ventajas en la medida que ofrezcan a los abastecedores extranjeros un acceso liberalizado a su mercado de servicios financieros, y que sus problemas podrían ajustarse mediante reglamentaciones prudentes.

Convertibilidad y corrientes de capital

De regreso de las recientes reuniones en Hong Kong del FMI y los Gobernadores del Banco Mundial, y de las conversaciones complementarias del director de la OMC, Renato Ruggiero, con los ministros de Hacienda de los países en desarrollo (sobre las conversaciones en materia de servicios financieros), el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, dijo en una reunión en Ginebra que, como resultado de la crisis monetaria, había un "creciente malestar" sobre el tema de la convertibilidad total de las corrientes de capital y que esto había sido motivo de máxima preocupación (para los ministros de Hacienda) en Hong Kong. En esa y otras oportunidades varios dirigentes de países en desarrollo habían planteado los temas de los mercados especulativos y las corrientes de capital, y la necesidad de abordarlos antes de que los países en desarrollo se lanzaran a liberalizar sus sectores financieros y el comercio en los mismos.

El estudio de la OMC argumenta que la liberalización del comercio de servicios financieros y la apertura de las cuentas de capital son dos temas diferenciados, y que era posible que los países aplicaran reglamentaciones prudentes.

No obstante, esto se cumple únicamente a nivel teórico. En la vida real, cuando un país "liberaliza" el comercio de sus servicios financieros y espera beneficiarse atrayendo a su mercado a los abastecedores extranjeros ya sea para establecerse o como banco extranjero que ofrece servicios combinados (inversión, títulos, servicios cambiarios o seguros), el extranjero ingresa sólo cuando puede estar seguro de la convertibilidad de las transacciones de cuenta corriente así como también de la capacidad de trasladar las ganancias reinvertidas a través de la convertibilidad de las cuentas de capital.

Una cosa está relacionada con la otra, y cuando los extranjeros están presentes en el mercado, la especulación en los mercados bursátiles y de materias primas se extiende a las divisas y viceversa. Por otro lado, existen ciertas necesidades de regulación prudente que ya no es posible lograr a escala nacional.

La necesidad de medidas reguladoras

Como señaló el primer ministro de Malasia, Mahathir Mohamad, si bien en otros mercados los agentes están registrados y son conocidos, y existen ciertos "requisitos de transparencia", los agentes de los mercados de monedas no tienen ninguno. Y como los estados no puede asegurarlo de manera individual, pueden y deben insistir en esto antes de ceder en la OMC a los compromisos de liberalización.

En cualquier mercado -de productos básicos, de acciones, de bonos, etc.- hay un régimen de intercambio establecido por una autoridad estatutaria. Incluso los de Londres, que originalmente tuvieron vida autónoma, ahora están entrando en algunos procesos reguladores. Estas bolsas fijaron ciertas normas cuyo principal objetivo es el de un "comercio ordenado", que incluye la "suspensión" de operaciones cuando el mercado se pone "frenético". Esto se hace estableciendo normas específicas para las operaciones de compra y venta, de transacciones a plazo y de registro de los agentes de comercio en la Bolsa; la autoridad bursátil es la encargada de supervisar esas normas y puede ponerlas en vigor privando al corredor de bolsa o institución de su derecho al comercio.

Los mercados de monedas no son nacionales o regionales, sino "globales", y de hecho cualquiera con una computadora y un módem puede "hacer negocios".

El Informe sobre Comercio y Desarrollo 1997 de la UNCTAD cita a A. J. Krieger: "el mercado de divisas fue constituido para realizar funciones específicas. Hasta la fecha no tiene una sede central ni una burocracia oficial. Los centros de este mercado permanecen diversificados, y en gran medida las operaciones son improvisadas. En esencia, hay tantas operaciones de divisas como terminales de computadoras y aparatos telefónicos".

Pero la regulación de esos mercados no puede ser hecha por un estado o por acciones regionales y subregionales. Y a escala mundial, seguramente un pequeño grupo de gobiernos poderosos cuyas empresas se benefician del estado de cosas actual querrá obstaculizar ese proceso, a menos que enfrenten el hecho de que o bien aceptan algunas medidas reguladoras significativas o no van a obtener mucho como demandadores.

Es por eso que varios observadores han argumentado que cuando la OMC y el FMI actúan en grupo el resultado es un retroceso peligroso para los países en desarrollo, zarandeados en un mercado yo-yo dominado por fondos con cobertura y especuladores cuyos recursos son ahora varias veces las reservas juntas del FMI y el Grupo de los 7.

Luego de la crisis de Tailandia, esparcida posteriormente a los vecinos países de la ASEAN y más tarde a todos lados, los funcionarios de las instituciones internacionales que impulsan la liberalización financiera y la convertibilidad del capital han hecho varias declaraciones acerca de que los problemas de estos países han sido resultado de factores macroeconómicos y de la incapacidad de los países para remediarlos.

Poco antes de la crisis de Hong Kong, la publicación estadounidense International Investor citó a funcionarios del FMI -a quienes no nombró pero cuya identidad es fácil de adivinar- quienes dijeron que los gobiernos y el mercado no los habían escuchado. "Hace cerca de dos años que les venimos diciendo a los tailandeses que hagan algo, y ellos sencillamente nos ignoraron".

A continuación se dice que poco después de que se apagaron los ecos de la crisis mexicana, el FMI comenzó a preocuparse por el sudeste asiático y ya en 1995 el FMI comenzó a detectar ciertas notas discordantes en la región (crecimiento lento de las exportaciones, crecientes déficits de cuenta corriente y monedas sobrevaluadas), en especial en Tailandia, las que hizo públicas en varias oportunidades. Comentarios similares se hicieron sobre la situación de Malasia, culpando también a los discursos de Mahathir, como si todas las actividades especulativas, incluso contra el ringgit de Malasia, hubieran ocurrido con posterioridad.

Hubo también cartas a los medios de difusión diciendo lo buena persona que es George Soros, ya que parte de las ganancias que obtiene de sus actividades de especulación monetaria las destina a una fundación de ayuda a Rusia y Europa oriental. No se explica por qué, si es tan bueno -hasta el punto de que la secretaria de Estado de Estados Unidos, Madelaine Albright, paga tributo a su patriotismo- Washington no lo alienta a dirigir su atención a los mercados de monedas de ese país y al dólar.

El Informe Anual del FMI -que cubre el período que va hasta el 30 de abril de 1997- contiene un capítulo sobre las consultas en torno al Artículo IV, que en un párrafo introductorio resume cómo se llevan a cabo: visitas del personal, discusiones y elaboración de un informe que sirve como base para las discusiones en el Directorio Ejecutivo, en que el director gerente, Michel Camdessus, resume al final las opiniones de los directores durante la reunión.

El informe del FMI sobre Tailandia

Según este informe, en el caso de Tailandia el Directorio concluyó las discusiones en julio de 1996. Se refiere al recalentamiento de la economía tailandesa, a la rigurosidad de los mercados de factores y a la caída del desempleo, y al aumento del promedio inflacionario a 5,8 por ciento, del cual se responsabilizó al aumento de los precios mundiales de los productos básicos, la presión de las demandas y el aumento de los salarios.

También dice que la política monetaria se fue ajustando progresivamente y que en general aumentó el excedente del sector público. No obstante, el déficit de cuenta corriente aumentó al ocho por ciento del Producto Interno Bruto, que estuvo sobradamente cubierto por los ingresos de capitales que continuaron a un nivel elevado a comienzos de 1996, provocando una presión a la baja en las tasas de interés.

El lento progreso de reducir el déficit externo en cuenta corriente se atribuye en parte a que el aumento de los ahorros privados resultó inadecuado para mantenerse al ritmo de la inversión, mientras que la deuda externa, aproximadamente la mitad de la cual fue a corto plazo, aumentó del 39 por ciento del PIB en 1991 al 45,9 por ciento en 1995. El informe habla de una reducción sustancial de la pobreza, deterioro de la distribución del ingreso y crecimiento de las diferencias entre las zonas rurales y urbanas.

El Informe Anual menciona luego que los directores del FMI "elogiaron" el notable desempeño económico de Tailandia y la saneada trayectoria de las autoridades en materia de política macroeconómica, que las políticas financieras se habían ajustado en 1995 en respuesta a los déficits externos y los picos de inflación, y que esto había empezado a dar sus frutos, pero que no había lugar para la complacencia.

También hay un apoyo a la intención de Tailandia de mantener una posición estricta en materia monetaria, y resolver la creciente apertura de las cuentas de capital e ingresos masivos de capitales volátiles a través de una combinación de medidas monetarias y prudentes, apoyadas por controles basados en el precio, de los ingresos a corto plazo, pero que "no fueron un sustituto efectivo para políticas más fundamentales a medio plazo" que no se mencionan. Se dice, además, que si bien la estabilidad del baht fue muy útil en el pasado para la economía tailandesa, los directores recomendaban un mayor grado de intercambio y de flexibilidad del tipo de cambio para mejorar la autonomía monetaria y reducir los incentivos a los ingresos de capital a corto plazo, apoyándose más en instrumentos monetarios adicionales y menos en planes de crédito. Los directores del FMI también habrían declarado que el aumento del déficit de cuenta corriente aumentó la vulnerabilidad de Tailandia a las conmociones económicas y los cambios adversos de las percepciones del mercado.

"Por un lado, , "los fundamentos económicos en general permanecieron firmes, caracterizados por un ahorro y una inversión elevados, un excedente en el sector público, un fuerte crecimiento de las exportaciones en los últimos años y retornos manejables de la deuda y el servicio de la deuda", señalaron los directores. "Por otro lado, los niveles de ingresos de capital a corto plazo y de deuda a corto plazo fueron algo elevados. También, las limitaciones de los instrumentos de política actuales limitaron la capacidad de la autoridad para manejar las sacudidas. Se justificó la cautela en el uso de los ahorros extranjeros... (y) se exigieron medidas prematuras para reducir el déficit de cuenta corriente. Si bien la política fiscal podría desempeñar un papel en el corto plazo, a mediano plazo el énfasis estaría en las medidas tendientes a aumentar los ahorros privados".

En el caso de Malasia, el informe del FMI (las consultas sobre el Art. IV concluyeron en agosto de 1996) dice que los directores elogiaron a las autoridades de ese país por "su destacable desempeño económico continuado -marcado por un crecimiento robusto, orientado hacia fuera, baja inflación y notable progreso social- en la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la distribución del ingreso. Estos logros estuvieron acompañados por una administración macroeconómica prudente y sostenida, y reformas estructurales de vasto alcance (...) las presiones en los mercados de factores y la profundización del déficit de cuenta corriente (fueron considerados) signos de una fuerte presión continuada de la demanda. Aunque la tasa nacional de ahorro fue elevada para los niveles internacionales y el déficit de cuenta corriente se originó en gran medida en un aumento de la inversión, los directores consideraron que la dimensión del déficit y el aumento de la confianza en las corrientes creadoras de deuda eran motivo de riesgo (...) exigieron a las autoridades que limitaran el deterioro de la balanza del sector público proyectada para 1996, y que para 1997 recuperaran el excedente fiscal".

Los directores "vieron con buenos ojos la intención de las autoridades de considerar la propuesta de reducir los gastos y aplicar medidas tendientes a lograr un incremento de los ingresos, incluso reprogramar los proyectos de inversión pública de menor prioridad, aplicar más recortes a los incentivos a la inversión e introducir anticipadamente un impuesto al valor agregado (...) varios directores favorecieron introducir mayor rigor en la política monetaria, y señalaron que la disposición de las autoridades a permitir mayor flexibilidad del tipo de cambio ayudaría a aumentar la flexibilidad de la política monetaria (...) El alto nivel de inversión y el rápido crecimiento de la productividad del factor total eran un buen augurio para el crecimiento sustentable futuro, siempre que se mantuviera el ritmo de liberalización y reforma estructural"

Las evaluaciones del FMI y el Banco Mundial

Hay dos declaraciones en todo esto que sirven para demostrar cualquier argumento o explicación subsiguiente del FMI; pero leído en su totalidad, el informe de las discusiones de la Junta sobre las consultas con Tailandia (y también sobre las consultas con Malasia) reflejan la importancia que da el FMI a la administración macroeconómica.

El informe del Banco Mundial Private Capital Flows to Developing Countries (Corrientes de capital privado hacia los países en desarrollo) (1997, Oxford Univ. Press), en el capítulo sobre "Los efectos de la Integración sobre los Sistemas Financieros Internos" en general se elogia a las economías del sudeste asiático, y también se hace una mención especial a Tailandia e Indonesia, con una o dos notas al pie de advertencia a partir de la evolución de 1996.

Leído cuidadosamente, el informe recomienda tener sumo cuidado en los pasos de la liberalización y la integración financiera con los mercados mundiales, y advierte que este proceso va generalmente acompañado en sus primeras etapas por mayores préstamos bancarios que "exacerban la vulnerabilidad del sector macroeconómico y del sector financiero" en la medida que los bancos financian "el auge del consumo y las actividades especulativas", y sugiere una serie de pasos que los países podrían seguir, en su mayoría difíciles de seguir en la medida que existiera un acuerdo de la OMC que pudiera llevarlos a un proceso de solución de diferencias.

En su Informe sobre Comercio y Desarrollo del año pasado, la UNCTAD señaló que los esfuerzos para lograr mayor estabilidad en los mercados financieros internacionales hasta ahora demostraron ser poco convincentes.

Los que ponían énfasis en la necesidad de aplicar políticas para alcanzar los niveles de fundamentos "correctos" parecían ignorar las tenues relaciones entre los fundamentos y las decisiones de los participantes en los mercados de divisas. Los que presentaban medidas para los procesos asociadas con transacciones tuvieron que enfrentarse a la dificultad de delimitar los mercados de divisas y resolver los efectos de la rápida innovación financiera.

Las dificultades de la acción internacional para controlar la inestabilidad financiera no deberían desviar la atención de las posibles consecuencias económicas adversas de dicha inestabilidad. La preocupación por la inestabilidad financiera tiende a crecer luego de períodos de desorden en los mercados monetarios, cediendo progresivamente cuando retorna la calma. Si la volatilidad asociada con la inestabilidad cambiaria persiste, son capaces de amenazar las relaciones comerciales de los países y en términos más generales representar un escollo para el logro de una mayor coherencia en la formulación de una política económica global, un objetivo ahora públicamente asumido por los gobiernos.