No. 167 - Abril 2003

Organización Mundial de Comercio

Negociaciones sobre servicios: pedidos y ofertas

por Bhagirath Lal Das

A medida que transcurren rápidamente las conversaciones multilaterales sobre el comercio de servicios en la Organización Mundial de Comercio (OMC), los países miembros piden mutuamente la apertura de sus mercados en diversos sectores de servicios. El autor ofrece una guía sobre la mejor manera de negociar y responder a esos reclamos de liberalización.

Las negociaciones en el sector servicios de la Organización Mundial de Comercio (OMC) están centradas en la liberalización de diversos sectores de servicios. Los países presentan unos a otros sus "listas de pedidos", solicitando al país al cual se dirige la lista la liberalización específica de determinados sectores con la expectativa de obtener beneficios de esa liberalización. Los países que reciben los pedidos los estudian y responden en forma de "ofertas" de liberalización.

Numerosos países desarrollados han dado sus listas de pedidos a una gran cantidad de países en desarrollo. Algunos de estos últimos también han entregado sus listas de pedidos a algunos de los primeros. En este proceso, los países en desarrollo se enfrentan a las tareas siguientes:

1. Numerosos países en desarrollo no han preparado su propia lista de pedidos, están en vías de hacerlo.

2. Los países en desarrollo están examinando también las listas de pedidos que han recibido y están elaborando sus posibles respuestas.

La preparación de las listas de pedidos

Un país en desarrollo debería tener en cuenta los puntos siguientes a la hora de preparar sus listas de pedidos:

1. Debería identificar los sectores de servicios en los que tiene buena capacidad de abastecimiento y exportación. Si no tiene esa capacidad por el momento pero espera tenerla en algunos sectores en el futuro próximo, podría incluir esos sectores en la lista.

Debería recabar información sobre el volumen de producción que tiene en esos sectores y también la dimensión del mercado del país al cual entregará la lista de pedidos para que liberalice esos sectores. Esto le dará una estimación aproximada de las ganancias que podría obtener con la liberalización del país en cuestión.

2. El pedido generalmente implica la eliminación de restricciones. Por lo tanto, el país debería recabar información sobre las restricciones que hay en esos sectores de servicios de los países a los cuales entregará la lista. El pedido debe ser de celebrar compromisos claros para eliminar las restricciones.

Si no hay restricciones por el momento en el país en cuestión pero se anticipa que en el futuro podrían introducirse restricciones, igualmente debería hacerse el pedido. Será una salvaguardia contra posibles restricciones futuras.

Si no hay restricciones en esos sectores en el país en cuestión y también, si no hay posibilidades de que se establezcan restricciones en el futuro, no es necesario que el país presente un pedido en esos sectores.

3. Un pedido no necesariamente debe ser siempre para la liberalización de un determinado sector. También puede reclamar soluciones a problemas especiales, por ejemplo, el movimiento de personas para el suministro de servicios o el reconocimiento de las calificaciones de los abastecedores de servicios o de determinados sectores de servicios, según lo decida el país.

La preparación de las listas de ofertas

Un país en desarrollo que ha recibido pedidos de los países desarrollados y de otros países en desarrollo, naturalmente los estudiará para preparar sus respuestas. La respuesta puede ser en forma de ofertas para la liberalización o la expresión de la incapacidad para liberalizar en el sector particular incluido en la lista de pedidos.

Un país debería examinar los pedidos de otros países sobre la base de tres criterios principales que se dan a continuación:

1. Si hay determinados sectores en los cuales el país no debe asumir ningún compromiso de liberalizar.

2. Si hay un sector de servicios en especial que sea fundamental para el desarrollo del país y por lo tanto convenga proteger a ese sector.

3. Si la utilización del servicio externo de un sector en especial ayudará a la producción de manufacturas u otros servicios importantes del país o será igualmente útil, por ejemplo, para el consumo público.

Sobre la base de esos criterios un país debería elaborar tres listas como se describe a continuación. Esas listas serán utilizadas por el propio país y no serán entregadas a otros países. Ayudarán en el proceso de elaborar las respuestas a las listas de pedidos de otros países.

La "lista negativa de sectores"

Basado en el punto (1) antes mencionado, debería prepararse una "lista negativa de sectores" conteniendo los sectores o subsectores en los cuales el país no debe realizar ningún compromiso de liberalización. En conexión con esto, es importante señalar la noticia publicada en el London Financial Times del 5 de febrero de 2003, que anunció que la Unión Europea ha decidido excluir cuatro sectores de las negociaciones de la OMC, a saber: salud, educación, energía y agua. La consecuencia de esta decisión es que no aceptará realizar compromisos de liberalización en esos sectores. Los países en desarrollo deberían preparar de manera similar sus respectivas "listas negativas de sectores".

Esto ayudará al proceso de negociación, ya que el país, habiendo preparado esa lista, puede luego proceder a tener conversaciones constructivas con otros países en otros sectores de servicios.

Es importante subrayar que una "lista negativa de sectores" como esa no implicará que el país no liberalizará la importación de servicios en esos sectores. Sólo implicará que el país no realizará el compromiso de liberalizar en esos sectores en las negociaciones de la OMC. Ese compromiso obligará al país de manera permanente. La adhesión a la "lista negativa" permitirá al país conservar su flexibilidad así como opciones en materia de la liberalización de esos sectores conforme a lo que perciba como sus necesidades y prioridades propias de vez en cuando.

Lista de sectores críticos

Como paso siguiente, tomando en cuenta el punto (2) anteriormente mencionado, un país debería preparar una "lista de sectores críticos" que incluya los sectores de servicios que son fundamentales para su desarrollo económico y en los cuales es necesario alentar la producción nacional de servicios. La necesidad puede ser tanto sustancial como estratégica. En esos sectores, aún cuando el país pueda no detener totalmente la introducción de servicios extranjeros, debería igualmente proteger los servicios nacionales contra la competencia de servicios y abastecedores de servicios extranjeros. Algunos ejemplos de este tipo de servicios pueden ser la banca, las telecomunicaciones, etc.

En esos sectores esenciales, el objetivo del país en las negociaciones debería ser imponer condiciones rigurosas para el ingreso al mercado, y flexibilidad total para brindar apoyo a los servicios nacionales sin extenderlo a los extranjeros, es decir, plena flexibilidad con relación a la disciplina sobre trato nacional.

Lista de sectores útiles

En cuanto al punto (3), un país debería elaborar una "lista de sectores útiles" en la que estén incluidos los servicios extranjeros que son necesarios y útiles para su producción interna de bienes y servicios.

Naturalmente, el país debería ser más liberal en las negociaciones al ofrecer la liberalización de esos sectores, en tanto obtenga ofertas equiparables de otros países en los sectores de interés para sus propias exportaciones.

Las respuestas de un país en desarrollo a las listas de pedidos de otros países deberían elaborarse teniendo como guía esas tres listas. Como se mencionó anteriormente, la respuesta podría ser o bien en la forma de listas de ofertas o en la forma de expresión de la imposibilidad de liberalizar. Por ejemplo, si se ha recibido un pedido de liberalización en un sector que este país ha incluido en su "lista negativa de sectores", debería responder que no tienen intenciones de ofrecer ninguna liberalización en ese sector.

Las estrategias de negociación

A continuación se brindan algunas sugerencias sobre estrategias de negociación.

1. Ningún pedido, ninguna oferta

Debemos señalar que no se le pide a ningún país que ofrezca liberalizaciones sólo porque han comenzado las negociaciones en materia de liberalización y varios países han enviado sus listas de pedidos a ese país. Si no tiene una lista de pedidos, no tiene por qué dar una lista de ofertas. Debe hacer listas de oferta en respuesta a las listas de pedidos de otros países únicamente si considera que tiene también que hacer algunos pedidos a los otros países con relación a su liberalización.

Anteriormente se han descrito las situaciones que dan lugar a la noción de que no se necesitan pedidos.

2. No hacer negociaciones sector por sector

Las pasadas negociaciones en el sector de los servicios han sido seguidas de la práctica de negociaciones entre países en sectores específicos, tomando un sector por vez. En especial, los sectores de los servicios financieros y servicios de telecomunicaciones fueron objeto de ese tratamiento. Como los países en desarrollo no tienen capacidad de abastecimiento y de exportación adecuada en la mayoría de los sectores, las negociaciones para la liberalización enfocadas en los sectores no les traerán grandes beneficios.

Un método mejor será tener negociaciones transectoriales. Les darán la oportunidad de defender sus intereses en los sectores de interés exportador para ellos a la vez de considerar las propuestas de los otros países en los sectores que les intereses a estos últimos. De ahí que los países en desarrollo no deben favorecer las negociaciones sector por sector. Por el contrario, deberían favorecer las negociaciones que mantienen juntos los diversos sectores. Otro enfoque podría ser tomar un gran grupo de sectores de servicios juntos. Pero en este caso, deberían asegurar que los grupos contengan un número adecuado de sectores de interés para sus exportaciones.

3. Vincular la liberalización sectorial con soluciones a los problemas generales

Los países en desarrollo podrían también vincular su posible liberalización en algunos sectores con la obtención de beneficios en la forma de soluciones a los problemas generales que enfrentan en otros países, particularmente en los principales países desarrollados. Por ejemplo, los países en desarrollo que tienen cierta capacidad de abastecimiento y exportación enfrentan dos grandes limitaciones en los países desarrollados más poderosos, a saber la política en materia de visas, que tiene el potencial de limitar su abastecimiento de servicios a través del movimiento de personas (Modo 4 del abastecimiento de servicios contemplado en las negociaciones de servicios de la OMC), y el reconocimiento de la calificación. Un país en desarrollo puede vincular su oferta de liberalización con la realización de compromisos concretos en esos dos puntos, es decir, el movimiento de personas para el abastecimiento de servicios y el reconocimiento de la calificación.

Los países desarrollados pueden argumentar que las visas son una cuestión de inmigración que gira en torno a intereses de seguridad y también que la cuestión de la calificación debe ser resuelta bilateralmente con diferentes países a través de acuerdos mutuos de reconocimiento de la calificación. La respuesta a este argumento, por parte de los países en desarrollo, debería ser que si no se flexibilizan algunos de esos dos frentes, los países en desarrollo no obtendrán beneficios importantes de los compromisos de liberalización de los países desarrollados más poderosos. Por lo tanto, es necesario que los países en desarrollo realicen primero compromisos en esos dos puntos antes de asumir compromisos en materia de liberalización en diversos sectores de sus listas de pedidos.

Los países en desarrollo deben resistir firmemente el criterio de los principales países desarrollados para desvincular el abastecimiento del Modo 4 y el reconocimiento de las calificaciones, de las negociaciones en materia de liberalización.

4. Por lo menos beneficios equiparables a cambio

Los países en desarrollo tienen que asegurar que obtienen por lo menos beneficios reales equiparables en diversos sectores, ya sea a través de la liberalización de los demás en esos sectores o a través de sus compromisos concretos en materia del movimiento de personas y el reconocimiento de la calificación o una combinación de ambos. Por supuesto, los países en desarrollo deberían también insistir en utilizar la disposición de trato especial y diferenciado del Artículo XIX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC, que establece que los países en desarrollo pueden liberalizar "menos sectores" y "menos tipos de transacciones", lo que implica que los países en desarrollo tienen el derecho de esperar más que meros beneficios equiparables.

5. Compromisos de aplicación

En el pasado, los principales países desarrollados han obtenido de los países en desarrollo compromisos concretos de "aplicabilidad", mientras que ellos generalmente han asumido sólo compromisos de "máximo esfuerzo" de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo. La experiencia pasada demuestra que los compromisos del tipo de máximo esfuerzo o expresiones generales de orientación y criterios (por ejemplo, una estipulación de que los miembros "harán lo máximo posible para", o "en la medida de lo posible", o las declaraciones generales sobre directrices en los Artículos IV o XIX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, etc.) son totalmente inútiles en la OMC. Los países en desarrollo deberían dar concesiones sólo a cambio de compromisos "plenamente aplicables" de la otra parte.

6. Subvenciones internas en los sectores de servicios

Debe señalarse que conceder subvenciones internas en el sector de las mercancías no se considera que constituya una contravención del principio de trato nacional, ya que hay una excepción en el inciso 8 del Artículo III del GATT de 1994; pero no existe esa excepción general en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. Por lo tanto, es necesario asegurar que los países en desarrollo incluyan esta excepción en el Artículo XVII del Acuerdo sobre el Comercio de Servicios en todos los sectores que incluyan en sus listas de compromisos sectoriales.

7. Evaluación de liberalizaciones pasadas

Los países en desarrollo tienen ya ocho años de experiencia en el proceso de la OMC. Realizaron compromisos en varios sectores, como los servicios financieros, los servicios de telecomunicaciones, etc. Un país en desarrollo debería evaluar hasta dónde se ha beneficiado de los compromisos de los demás y hasta dónde los demás, en especial los principales países desarrollados, se han beneficiado de los compromisos que han realizado hasta ahora. Esta evaluación dará a los países en desarrollo lecciones objetivas para las negociaciones en marcha.

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Bhagirath Lal Das fue embajador de India y Representante Permanente ante el foro del GATT y también fue Director de Programas de Comercio Internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).