No. 104 - Diciembre 1997

La globalización necesita instituciones nacionales sólidas

por Chakravarthi Raghavan

El economista Dani Rodrik, profesor de la Universidad de Harvard, considera que es necesario reconocer que la globalización exige instituciones sólidas a escala nacional. Ante la ausencia de éstas, pronostica, la globalización alentará los conflictos sociales internos.

Dani Rodrik, profesor de Economía Política Internacional de la Universidad de Harvard, considera que los países en desarrollo que adoptan una estrategia externa de apertura al mundo sin la contrapartida de una estrategia interna de reformas institucionales, "se arriesgan a exponerse al tipo de crisis prolongada de la cual muchos de ellos hace muy poco tiempo que han comenzado a recuperarse".

En oportunidad de la octava conferencia Raúl Prebish de la UNCTAD, Rodrik hablaba sobre "Globalización, conflicto social y crecimiento económico". Si bien desde 1980 discrepa con los análisis del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, y con otros enfoques neoliberales que explican las razones del fracaso del desarrollo en muchos países en desarrollo, de hecho no hizo más que presentar -con un lenguaje diferente- el tema de las redes de seguridad social, la visión 60-60 (de la Cumbre Social) como paliativo de los fracasos de la política internacional, y las últimas doctrinas del FMI y el Banco Mundial, que culpan de los fracasos de sus programas de ajuste estructural a los gobiernos y a la falta de transparencia en la toma de decisiones de los países, temas que incluyen en las nuevas agendas.

Rodrik no hizo referencia alguna a la dimensión internacional de los aspectos de la globalización, si un proceso que intrínsecamente crea tensiones y conflictos internos y externos, se vuelve sustentable meramente por la aplicación de medidas internas. Tampoco explicó cómo o dónde los países en desarrollo, en la prosecución de las estrategias internas por él sugeridas, podrían encontrar los recursos humanos y materiales que necesitan, ya sea para una mejor administración judicial o para la creación de redes de seguridad social.

Expresó su discrepancia con el nuevo criterio convencional que atribuye las fallas del desarrollo en muchos países del Sur a la adopción de estrategias de sustitución de importaciones asociadas con Raúl Prebish, el economista argentino y primer secretario general de la UNCTAD.

El profesor de Harvard, autor de Has Globalization Gone Too Far (¿La globalización llegó demasiado lejos?), confesó que recién había leído a Prebisch cuando tuvo que preparar la conferencia, si bien -como la mayoría de los economistas de su generación dedicados a los temas del desarrollo- conocía a Prebisch (y la tesis Prebish-Singer de deterioro de las relaciones de intercambio para productos primarios) por terceros.

A fines de los 70, señaló, los economistas neoclásicos eran bastante unánimes en la condena a la estrategia de sustitución de importaciones y en culparla "del fracaso de las estrategias de desarrollo" en los países en desarrollo. No obstante, expresó Rodrik, después de haberse familiarizado con las opiniones de Prebisch, le resultó claro que éste no había defendido la protección indiscriminada y que había anticipado con toda claridad, en 1959, que la protección comercial por sí sola no sólo no llevaría a la productividad de las manufacturas sino que incluso podía provocar lo contrario. Analizando los desempeños en materia de desarrollo de una serie de países desde la década del 60, a Rodrik le resultaba difícil coincidir con la opinión convencional actual. La comunidad del desarrollo, sugirió, internalizó las lecciones equivocadas de la experiencia de países que habían adoptado la estrategia de sustitución de importaciones en América Latina y otras regiones.

La interpretación correcta

La interpretación correcta de esa experiencia sería:

Primero, que la estrategia de sustitución de importaciones funcionó bastante bien durante un período de 20 años, y produjo un crecimiento económico sin precedentes en varios países de América Latina, el Medio Oriente, el norte de África e incluso en algunos del África subsahariana.

Segundo, que cuando las economías de esos países comenzaron a desmoronarse en la segunda mitad de los 70, ese proceso tuvo muy poco que ver con las políticas de sustitución de importaciones per se o con el grado de intervención del gobierno. Más bien, los países que capearon la tormenta fueron aquéllos cuyos gobiernos adoptaron rápida y decididamente los ajustes macroeconómicos adecuados, en los ámbitos fiscal, monetario y cambiario.

Tercero: el éxito de esos ajustes macroeconómicos estaba ligado a determinantes sociales más profundas: la capacidad de manejar los conflictos sociales internos desencadenados por la inestabilidad de la economía mundial durante los 70, que hizo la diferencia entre un crecimiento continuado y el colapso económico. Los países con divisiones más profundas e instituciones más débiles experimentaron un mayor deterioro económico como respuesta a los choques externos de la década del 70, según el economista de Harvard, quien citó las experiencias de ajuste de Turquía y Brasil por un lado, y Corea del Sur por el otro.

Si bien presentó a los países del este asiático como habiendo realizado un mejor trabajo de gobierno, control de la corrupción y capacidad para manejar los conflictos sociales internos, en comparación con América Latina, sería difícil para quienes quieran seguir la evolución del pasado reciente de la historia coreana decir que Corea tuvo un mejor gobierno o que medió exitosamente entre los diferentes sectores sociales.

Rodrik también eludió el tema de si la naturaleza del proceso de globalización está creando y acentuando los conflictos y tensiones internas de los países. La principal diferencia entre América Latina y el sudeste asiático no es que la primera región permaneció cerrada y aislada mientras que la segunda se integró a la economía mundial, sino que aquélla hizo un manejo mucho peor de las conmociones resultantes de la economía mundial. "No es la apertura en sí misma lo que importa, sino la forma en que se la maneja", expresó Rodrik. Al observar la prueba del crecimiento per cápita y el crecimiento del factor productividad total para unos 50 países desde 1963, Rodrik argumentó que los conflictos sociales y su manejo, exitoso o no, jugaron un papel clave en la transmisión de los efectos de las conmociones externas a los resultados económicos. En sociedades con profundas divisiones sociales e instituciones débiles, los costos económicos de las conmociones exógenas -tales como el deterioro de las relaciones de intercambio- fueron magnificadas por los conflictos distributivos desencadenados.

Los países que experimentaron las caídas más abruptas del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) después de 1975 fueron aquéllos con sociedades divididas e instituciones débiles para el manejo de los conflictos. La severidad de las conmociones externas es secundaria como determinante de las diferencias en el crecimiento entre los países a través de distintos períodos. Si se toma en cuenta el conflicto social otrora latente y la calidad de las instituciones encargadas del manejo de los conflictos, "identificamos que diversas medidas de política gubernamental al inicio de la crisis, tales como la apertura al comercio o el consumo gubernamental, no aportan prácticamente nada a la explicación de los resultados económicos posteriores a 1975, con relación al período anterior".

A partir de la experiencia pasada, Rodrik concluyó que, como lección para el futuro, el gran mensaje que extrajo fue que "no se trata de si se globaliza lo que importa, sino de cómo se globaliza". Rodrik opinó que el mercado mundial es una fuente de inestabilidad tanto como de oportunidades de ganancia y crecimiento económico, pero creía que el reciente informe de la UNCTAD sobre los efectos distributivos adversos de la globalización era muy pesimista, prefiriendo las nociones más optimistas de Robert Lawrence y Jagdish Bhagwati.

No obstante, el académico de Harvard no ahondó en este punto. Otros especialistas señalaron que Bhagwati, por ejemplo, para llegar a la opinión más optimista de los efectos distributivos, lo había hecho a costa de abandonar prácticamente la teoría de ecualización del factor precio, sobre la base de la información exacta actualmente necesaria. Sin instituciones complementarias en el ámbito interno -en el gobierno, la justicia, las libertades civiles y políticas, la seguridad social y la educación- también había demasiados riesgos de alteración y conmoción por la exposición a los mercados mundiales, y muy pocas oportunidades para la ganancia y el crecimiento económico. "Esta debilidad (responsable de los fracasos posteriores a 1973) todavía persiste", afirmó.

Estrategia interna de la reforma institucional

Las reformas en los ámbitos de la política macroeconómica, las políticas de comercio, la desregulación y la privatización no han sido acompañadas por reformas más profundas de las instituciones políticas, las burocracias, los poderes judiciales y las redes de seguridad social.

Mientras tanto, la economía mundial no se ha convertido en un lugar seguro, precisamente. Esto deja a los países en desarrollo en una posición sumamente vulnerable. "Sin una estrategia interna de la reforma institucional para complementar la estrategia externa de apertura, se arriesgan a exponerse a los tipos de crisis prolongadas de las cuales muchos de ellos han comenzado recién hace poco a recuperarse".

Los tres componentes de una estrategia interna, según su opinión, son:

* mejorar la credibilidad del aparato estatal complementando los avances en el frente macropolítico con el mejoramiento de la calidad de la burocracia judicial y pública, la erradicación de la corrupción y el desempeño del Estado como mediador honesto del conflicto social;

* mejorar los mecanismos de expresión, incluso para oír las opiniones de los grupos no pertenecientes a las élites (pueblos indígenas, trabajadores y agricultores, y otros por el estilo) e incluir a sus representantes en los consejos de toma de decisiones; y

* mejorar las redes de seguridad social y el seguro social para impedir que la gente "se hunda en las grietas" creadas por las reformas orientadas al mercado.

Rodrik aceptó que, además de una cuota importante de innovación institucional, es necesario pensar más profundamente cómo lograr estos objetivos. Pero también es menester reconocer que la globalización exige instituciones sólidas a escala nacional y "ante la ausencia de dichas instituciones, la globalización seguramente alentará los conflictos sociales internos que son dañinos no sólo en sí mismos sino que también son perjudiciales para el crecimiento económico en el largo plazo".