No. 104 - Diciembre 1997

UNCTAD

La globalización exige reglamentaciones internacionales

por Chakravarthi Raghavan

A las economías nacionales les resulta cada vez más difícil la administración de sus asuntos y son necesarias reglamentaciones internacionales para permitir a los países en desarrollo maximizar los beneficios y minimizar los costos de integración en la economía mundial. Estas opiniones surgieron en la discusión de un grupo de la 44ª sesión de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD.

Los procesos de globalización, incluida la libre movilidad de capital, dificultan el gobierno nacional para los países en desarrollo e industrializados, y es necesario reglamentaciones internacionales que minimicen los costos y también permitan a los países en desarrollo emprender una integración estratégica gradual en la economía mundial. Esta opinión fue vertida en la discusión de un grupo de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD, aunque una minoría parecía favorable al enfoque "big bang" de liberalización del comercio y la inversión, responsabilizando a los países que quedaron rezagados en los beneficios de la globalización de no haberse adaptado.

Otros de los temas y comentarios que se manejaron fueron la cuestión sobre la caída de precios y las condiciones de intercambio comercial adversas, las fuerzas deflacionarias como síntomas del exceso de capacidad de oferta en sectores claves, en especial la electrónica, y el papel del Estado como promotor de la acumulación de capital, un papel intervencionista o de prescindencia, permitiendo que el capital extranjero y la competencia lograran este objetivo.

Un papel activo del Estado

El académico indio Deepak Nayyar expresó que el proceso de globalización orientado al mercado, que integra las economías nacionales en una economía mundial, es asimétrico pues hay algunos ganadores pero muchos perdedores, y profundiza las disparidades económicas entre los países, y las disparidades de ingresos entre los pueblos, aún cuando crea aspiraciones de modelos de consumo y estilos de vida que no pueden ser sostenidos social, cultural, política o ambientalmente.

Nayyar, ex economista principal del gobierno de India y actualmente profesor de la Universidad Jawaharlal Nehru (Nueva Delhi), manifestó que el Estado debe desempeñar un papel activo -si bien esto podría entenderse de manera diferente en las distintas sociedades, y depende de sus etapas de desarrollo- para maximizar los beneficios de la globalización y minimizar los costos de la integración a la economía mundial.

Nayyar, uno de los especialistas que participó en las discusiones informales de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD sobre Globalización, Distribución del ingreso y Desarrollo, cuestionó el argumento de muchos gobiernos que racionalizan sus propios "compromisos" con miras a la globalización y aduciendo que "no hay alternativa".

Cambiar las reglas de juego

Para garantizar una sustentabilidad a largo plazo, evitar conmociones y quiebres sociales, y respuestas de degradación ambiental e inseguridad como resultado de modelos globales de producción y consumo insustentables, es necesario modificar las reglas internacionales de juego y ofrecer un entorno (económico global) favorable al mundo en desarrollo, argumentó.

En las discusiones informales, distribuidas en tres sesiones a lo largo de dos días, participaron Paul Bairoch, de la Universidad de Cambridge, Robert Rowthorn, ex Director de la Unidad de Investigación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Richard Blackhurst y William Pfaff, columnista de International Herald Tribune.

Blackhurst, y más tarde el representante del Fondo Monetario Internacional (FMI), defendieron el dogma del "libre mercado-libre comercio", y un enfoque "big-bang" para la liberalización, para derrotar a los grupos de presión proteccionistas. También veían beneficios en que los "mercados" castigaran a los gobiernos por las malas políticas macroeconómicas, pero otros panelistas subrayaron la necesidad de que los excesos del mercado fueran corregidos y regulados por el Estado.

Los mercados solos no traen prosperidad, argumentó Nayyar, y por el contrario excluyen a gran cantidad de gente del proceso de desarrollo; y en la medida que la globalización es un proceso orientado al mercado, es sumamente asimétrica y despareja. Por tanto, para asegurar un crecimiento equitativo, es necesario aplicar políticas estatales proactivas y reactivas, y combinaciones de ambas.

Los mercados son inherentemente estratificadores en la medida que los individuos ingresan al mercado con diferentes recursos, bienes y capacidades; la competencia, que crea ganadores y perdedores, podría desembocar no sólo en un círculo virtuoso sino también en círculos viciosos.

Esta globalización orientada al mercado -con distintas dimensiones: social, política, cultural y también económica- está creando dos mundos. Para los que están incluidos, "el mundo es su caparazón" y para los muchos que están excluidos, las sociedades son fuente de creciente frustración y descontento social que está haciendo imposible el gobierno nacional, incluso porque no hay un sistema de gobierno internacional para resolver los problemas.

La exclusión de las sociedades de mercado

La exclusión es inherente a las sociedades de mercado: los que no tienen suficiente poder adquisitivo o están en lugares inaccesibles (barrios marginales y en las zonas rurales, los desposeídos y los sin tierra) no pueden obtener bienes en los mercados privados ni disfrutar de los servicios públicos que los ricos y los propietarios sí pueden contaron con agua potable, electricidad o transporte. La gente sin poder adquisitivo está excluida, tanto en su condición de productores como de consumidores, y también aquellos que no conforman la cultura de mercado, tales como los pueblos indígenas. La exclusión en las sociedades en desarrollo se exacerba por la pérdida de producción resultantes de las políticas de ajuste estructural impuestas por el FMI y el Banco Mundial, la debilidad general de las estructuras del Estado y el abandono de la prestación de servicios públicos. Pero la globalización de los modelos de consumo de los países ricos fue engendrando frustración -con un potencial en los países de que los ricos se "segreguen" del resto de la sociedad, prescindiendo dentro de su ghetto de los pobres. Pero la analogía de esto sería la exclusión de los pobres y los países.

Entre las acciones nacionales correctivas y proactivas figurarían medidas para asegurar que la gente tenga oportunidades y capacidades, esfuerzos sistemáticos para que los desempleados sean "empleables" y crear oportunidades de empleo, y ofrecer oportunidades a los sectores pobres, todo lo cual requiere un protagonismo importante en las inversiones públicas. Igualmente importantes son las "intervenciones" del Estado para corregir las fallas del mercado y las desventajas por razones locativas, así como la provisión de redes de seguridad social.

En una visión a largo plazo, dijo Bairoch, en las sociedades industrializadas actualmente ricas, y particularmente en términos de pobreza y distribución del ingreso y cambios demográficos, a través de la historia hubo grandes cambios cíclicos en términos de desigualdad, que los factores a largo plazo como el crecimiento demográfico tuvieron distintos impactos en momentos diferentes de la historia y en diferentes países. En esta perspectiva, Bairoch dijo que las políticas estatales pueden ser decisivas para lograr objetivos en materia de distribución, y esto básicamente debido a la voluntad de los gobiernos de adoptar políticas proactivas para alcanzar tales fines.

Ante los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre el comercio de manufacturas, exportaciones y comercio Norte-Sur, Rowthorn comentó que mientras el saldo mundial de producción de manufacturas está cambiando y las proyecciones sugieren que el predominio actual de los países de la OCDE se reducirá en el 2025, es incorrecto decir que el comercio Norte-Sur y la importación de manufacturas desde el Sur y/o la migración de industrias del Norte al Sur son responsables de la desindustrialización y el creciente desempleo del Norte.

Interacción Norte-Sur

Si bien la importación de manufacturas del Sur al Norte está creciendo, está superada en mucho por las exportaciones del Norte. Está teniendo lugar un nuevo tipo de especialización de manufacturas e intercambios, el superávit del Norte en el comercio de manufacturas no ha desaparecido. Hubo una disminución del bajo valor agregado del Norte y de las industrias menos especializadas. Pero los cambios tecnológicos han sido tanto o más importantes para la caída.

Los intercambios Norte Sur, en términos de horas de trabajo, sugieren que una hora de trabajo en el Norte es cambiada por cuatro o cinco horas de trabajo del Sur, situación en la que el Norte concentra los bienes que contienen valor agregado alto. El comercio Norte-Sur en sí mismo tiene sólo un pequeño impacto en los sectores manufactureros en su conjunto, si bien hubo una gran pérdida de fuentes de trabajo en algunos sectores tales como vestido.

Pero la competencia Norte Sur y la nueva división del trabajo no es un factor trascendente detrás del actual nivel de desempleo elevado en la OCDE. La mayoría de la pérdida de empleo en el Norte es el resultado del "proceso normal de crecimiento" (mayor productividad). Al mismo tiempo, ha habido un aumento del empleo en el sector servicios. Las tendencias diferenciales en el empleo de los sectores manufacturero y de servicios son históricas. Si uno examina las tendencias del empleo en los Países Recientemente Industrializados (PRI), aquí también, el empleo en el sector manufacturero está disminuyendo. El desempleo y la creciente desigualdad se deben a las políticas macroeconómicas de los países de la OCDE, "un caso de mala gestión desde la época de la primera crisis petrolera", expresó Rowthorn.

Richard Blackhurst dijo que una investigación realizada dentro de la OMC de recortes de prensa demostró que los que critican a la globalización y la acusan por las diferencias cada vez más profundas entre los países no son economistas. También sugirió que los países que han quedado a la zaga son los que se han demorado en adoptar reformas y liberalizarse, y que la globalización estaba aumentando los costos para los países de las malas políticas. Blackhurst citó el caso de Estados Unidos, que argumentó que si bien se había perdido puestos de trabajo en algunas industrias, los trabajos generados en los sectores de exportación pagaron 17 por ciento más.

Pero los proponentes de los beneficios de la globalización y el libre comercio universal y las conductas corporativas, contestó Pfaff, se basaban en la economía, "que no es una ciencia sino sólo una teoría" y no refleja los valores y experiencias de la sociedad. La canonización de Adam Smith y David Ricardo, y sus teorías del libre comercio como solución a los actuales problemas económicos, no llevará a un final feliz.

El libre comercio sólo puede beneficiar a países en igualdad de condiciones

El libre comercio puede ser beneficioso entre países que están más o menos en igualdad de condiciones y existe un sistema cerrado con una cantidad fija de trabajo. Pero con una masa laboral numerosa y creciente en el mundo en desarrollo, el resultado podría ser la máxima ricardiana de "la ley de hierro de los salarios", basada en las opiniones malthusianas de esa época, sobre salarios apenas por encima del nivel de subsistencia, algo que tendría graves consecuencias éticas y políticas. Los que argumentan a favor de una economía mundial desregulada deberían tener en cuenta que muchas de las reglamentaciones fueron aplicadas para resolver los excesos de las doctrinas del laissez faire de la sociedad industrial.

Si bien los beneficios del libre comercio dentro de grupos de países que estén en grados de desarrollo similares fueron obvios, por otro lado tuvo algunas consecuencias preocupantes en los intercambios entre sociedades con niveles de desarrollo radicalmente diferentes, expresó Pfaff.

En cuanto a la cuestión de movilidad laboral y migración, Rowthorn dijo que los países industrializados deberían brindar ayuda para el desarrollo de los países en desarrollo, y también aceptar sus exportaciones y permitirles ganar e invertir. Pero no pensaba que sería social y políticamente posible aceptar una migración irrestricta. Las sociedades y sistemas de bienestar social europeas entrarían en crisis si la gente pudiera migrar y reclamar los beneficios sociales. Europa y los países industrializados nunca aceptarían la migración y ésta es una realidad política, agregó.

Nayyar dijo que en un mundo de socios desiguales no era de extrañar que las reglas de juego para la globalización fueran desiguales en la construcción, e injustas en los resultados. Los fuertes tienen el poder para fijar las reglas e invocarlas, pero los débiles no tienen nada.

Como consecuencia, los límites nacionales no importan para las corrientes comerciales o de capital, pero sí importan para las corrientes de tecnología y regímenes como el de los derechos de propiedad intelectual o en términos de corrientes de mano de obra.

Movilidad laboral

Si el argumento de la globalización es en términos de la ortodoxia de la economía y la utilización eficiente de los recursos, es difícil aceptar que no sea posible una movilidad laboral a priori. La globalización del siglo XIX tuvo, de hecho, una vasta movilidad laboral. Unos 30 millones de personas -40 por ciento de la fuerza de trabajo europea- emigraron a América. En el período posterior a la abolición de la esclavitud, 50 millones de personas abandonaron China e India como mano de obra contratada, sustituta de la esclavitud. Incluso en nuestros días existe movilidad laboral, pero es ilegal, y los países importadores de mano de obra cierran sus ojos a esta situación, ya sea en el Medio Oriente o el este asiático, o incluso en Europa. Es hora de reconocer que la movilidad laboral es parte del proceso de globalización. Si no está legalmente reconocida, las fuerzas del mercado igualmente la crearán.

La agenda actual de la OMC, sin embargo, es parcial y ofrece un marco multilateral en materia de inversión, pero no para la movilidad laboral o el control de las Prácticas Comerciales Restrictivas de las trasnacionales.

El encargado de la división de interdependencia global y desarrollo de la UNCTAD, Yilmaz Akyuz, manifestó que la movilidad laboral era diferente de la migración libre. Por movilidad laboral se entendería que así como uno podría licitar para un proyecto o una contratación pública en el Reino Unido, también se podría presentar para un trabajo en el Reino Unido o en cualquier otro lado. Un tema como este exige ser incluido en la agenda de negociaciones globales.

Nayyar señaló que en los 200 años o más de doctrina de libre comercio, las adhesiones y apartamientos de la doctrina han estado justificadas por los fuertes y poderosos. La defensa del libre comercio provino de Gran Bretaña, luego pasó a Estados Unidos y más tarde a Japón. Pero lo que tuvieron en la OMC después de la Ronda Uruguay no fue libre comercio sino reciprocidad mercantilista. Si la gente creyó que el libre comercio es lo mejor, entonces es un acto unilateral y no negociable. Pero el mundo es demasiado complejo para visiones tan simplistas. Los países, en la búsqueda de sus objetivos de desarrollo nacional tuvieron que reconocer su estadio de desarrollo y comprometerse no en una integración orientada al mercado, sino en una integración estratégica y selectiva en la economía mundial, para la cual el comercio es una oportunidad.

Si bien los gobiernos nacionales debieron y pudieron adoptar varias medidas, tenía que haber un contexto internacional que les permitiera maximizar beneficios y minimizar costos de integración en la economía mundial. Para esto fue necesario repensar la noción de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, que estaba en la Parte IV del viejo GATT, pero prácticamente desapareció de la OMC. La vieja Parte IV preveía excepciones a las normas o ciertos plazos más amplios para los países en desarrollo. "Ha llegado la hora de pensar un nuevo paradigma en el que los países que son parte del sistema de la OMC tengan los mismos derechos, pero que sus obligaciones varíen y sean en función del estadio de su desarrollo", manifestó.

Debería hacerse una distinción entre la movilidad laboral para los servicios y la migración. Así como hay un derecho de establecimiento y presencia comercial para el capital, también la mano de obra debería tener un derecho en términos de presencia temporal para un fin específico o un período preciso a través de las fronteras nacionales. Esto podría ser como individuos o entidades empresariales. Hubo demasiadas restricciones a los movimientos laborales que fueron contrarias al proceso de globalización, que deberían ser negociadas y quedar sujetas a las normas de la OMC.

La libertad de movimiento de capital hizo las cosas difíciles no sólo para los países en desarrollo sino incluso para las economías industrializadas. Este es un ámbito sin un sistema regulador nacional, y de ahí la necesidad de reglamentaciones internacionales.

La globalización tornó más difícil gobernar las economías nacionales. Es necesario comenzar a mirar hacia adelante y construir un sistema de gobierno internacional y reglamentaciones al respecto. De lo contrario, podrán provocarse situaciones públicas de gravedad, en que cada país persiga su propio interés y surja el problema de los que se benefician sin asumir carga alguna y el dilema del prisionero*, en los que finalmente todos están peor.