No. 107 - Marzo 1998

El big bang de la agricultura en la OMC

por Bhagirath Ial Das

El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay deberá ser sometido a evaluación en 1999 en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio, y todo indica que los países industrializados han comenzado sus preparativos. Ya es hora de que los países del Sur se pongan también a trabajar para esta evaluación crucial, teniendo presente el impacto que causará la aplicación del Acuerdo y pensando en sugerir algunas mejoras, en especial la eliminación de los impedimentos a la producción de alimentos básicos.

El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay deberá ser sometido a evaluación en la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1999, y es muy probable que tenga un efecto big bang.

Los principales países industrializados ya habrían comenzado sus preparativos, pero no así los países en desarrollo. Dentro de éstos, el centro de atención de los exportadores regulares de productos agrícolas será diferente de aquéllos que no lo son. Los que pertenecen a la primera categoría seguramente se asociarán al grupo Cairns, integrado por países exportadores tanto industrializados como en desarrollo, llamados no subsidiadores. Pero hasta ellos deberán identificar sus intereses específicos dentro de los intereses más generales de todo el grupo Cairns.

La segunda categoría de países -los que no son exportadores regulares de productos agrícolas- tendrá diversos tipos de intereses. Por ejemplo, como consumidores, como exportadores casuales y esporádicos, y también como receptores de productos agrícolas no comerciales.

El Sur debería producir sus propios alimentos básicos

Pero todos los países en desarrollo en general deberían tratar de producir la mayor cantidad posible de sus propios alimentos básicos y así reducir la dependencia de la importación de dichos productos.

Los economistas convencionales pregonan que si a un país le resulta más barato importar productos alimenticios, debe hacerlo en lugar de invertir recursos en el costoso proceso de producirlos internamente. Pero por diversas razones, este consejo clásico no es apropiado para un producto tan vital como el alimento básico. En primer lugar, los países en desarrollo, salvo una minoría, tienen escasez crónica de divisas. Y en esa situación, su dependencia de la importación de alimentos básicos podría acarrearles serias dificultades en materia alimentaria. Sumada a la privatización del comercio agrícola, la dependencia de las importaciones de productos alimenticios también podría causar inseguridad y aumentos frecuentes de los precios de los productos alimenticios básicos. Una demora en la importación de alimentos en épocas de escasez de divisas empujaría a la gente a la miseria, provocando posiblemente descontento social.

Por otro lado, podría suceder que aun teniendo una cantidad suficiente de divisas, no entren importaciones por diversos motivos. Para cualquier país resulta muy difícil enfrentar una situación de incertidumbre en cuanto al abastecimiento de productos alimenticios. Por último, la dependencia de las importaciones de alimentos básicos puede reducir las opciones de política exterior de un país, por lo menos en ocasiones críticas, menoscabando así su soberanía.

La seguridad en materia de abastecimiento de alimentos básicos es casi tan importante para un país como su seguridad nacional. Por tanto, existen argumentos sólidos para no tratar a los alimentos básicos igual que a las transacciones comerciales normales del comercio internacional.

Los países en desarrollo deberían, pues, adaptar el acuerdo de la OMC a las necesidades básicas que tengan en ese sentido. Y, durante la evaluación de 1999, esta distinción entre el comercio de alimentos básicos y el comercio de otros productos agrícolas o industriales debería ser un elemento rector.

Sería conveniente que el primer paso para la evaluación del Acuerdo sobre la Agricultura fuera considerar el impacto que la aplicación del acuerdo tendría en el país. Para eso, es necesario examinar una serie de elementos. Los países en desarrollo exportadores deberían examinar en qué medida la reducción de los controles de importación, del apoyo interno y de la subvención a las exportaciones de los principales países industrializados mejoraron sus perspectivas exportadoras en los tres años del período de aplicación. De ser posible, habría que intentar analizar por separado el papel de cada uno de estos factores sobre las exportaciones aumentadas reales.

Los países en desarrollo que son exportadores marginales y circunstanciales también deberían evaluar si hubo algún aumento real de sus perspectivas exportadoras.

Por otro lado, los países en desarrollo deberían examinar si hubo un aumento de sus importaciones de productos agrícolas como resultado de la reducción de los controles de importación y del apoyo interno, y ver si hubo alguna tendencia a un aumento de las importaciones de determinadas fuentes.

También es necesario estudiar si hubo algún impacto en la producción de productos agrícolas del país, y particularmente si hubo algún impacto adverso en el sector de los pequeños agricultores.

Los países en desarrollo que redujeron el apoyo interno también deberían evaluar si dicha reducción creó algún problema a sus agricultores, especialmente los pequeños. Incluso los que no tuvieron que reducir el apoyo, deberían examinar si hubo necesidad de apoyo interno en estos años de aplicación y si los compromisos del acuerdo les impuso limitaciones para ofrecer apoyo.

Puntos a examinar

Como parte del trabajo preparatorio, los países en desarrollo también deberían hacer un examen detallado de la aplicación del acuerdo por los países desarrollados que tienen volúmenes importantes de exportación e importación en el sector agrícola, en especial de los siguientes puntos:

El acuerdo exige que los países reduzcan gradualmente y por año la ayuda interna general, y el techo financiero para cada año de aplicación queda consignado como el nivel de compromiso en su lista. Pero dentro de ese techo el país tiene libertad para escoger tanto los productos como los tipos y montos de las subvenciones. El resultado ha sido una incertidumbre constante en cuanto a la opción a escoger. Por tanto, a los países en desarrollo con posibilidades de exportación puede resultarles difícil planear sus exportaciones con cierta anticipación. Debería analizarse si estos países han sufrido en los hechos ese perjuicio.

También debería realizarse un examen similar respecto de la aplicación de los compromisos a la subvención a las exportaciones por parte de los principales países industrializados. Un país en desarrollo exportador debe evaluar si ha obtenido algún beneficio de la opción de los productos de los países industrializados con la finalidad de reducir la ayuda interna y las subvenciones a la exportación.

Los países desarrollados impusieron aranceles muy elevados a varios productos en el proceso de conversión en aranceles de sus medidas no arancelarias de control de importaciones. Debería examinarse si hubo alguna importación de esos productos que haya estado por encima de los contingentes arancelarios de esos países.

Algunos de los principales países desarrollados han tenido una elevada producción de productos agrícolas, y tuvieron listas para la reducción de la producción a través de la exclusión de tierras y otros recursos. Para fomentar esta medida, el acuerdo permite subvenciones a tal fin.

Debería considerarse si estos países realmente han aprovechado estas disposiciones y han dado algún paso para reducir efectivamente la producción agrícola y si se ha logrado una reducción real.

Estos estudios deberían ser emprendidos por los países en desarrollo que sean capaces de hacerlo. Diversas organizaciones comprometidas a prestar asistencia técnica a los países en desarrollo también deberían dirigir esos estudios a apoyar a estos países en los preparativos de la evaluación.

Cambios necesarios

Esos estudios servirán de base a los países en desarrollo para que elaboren propuestas que introduzcan las mejoras que el acuerdo necesita para erradicar problemas básicos.

Varios países desarrollados han aplicado aranceles prohibitivos a ciertas líneas de productos aprovechando el proceso de conversión en arancel y, por el contrario, han asumido muy pocas obligaciones en materia de apertura de sus mercados. Todo lo que se les exige es reducir los niveles arancelarios en 36 por ciento para principios del año 2000. Por tanto, los aranceles en esas líneas de productos seguirán siendo altos incluso de aquí en adelante. A pesar de la anunciada liberalización del comercio en la agricultura, sus mercados permanecerán casi cerrados para esos productos.

Es necesario que los países industrializados cumplan con los ideales de liberalización que tan enfáticamente han profesado y reduzcan significativamente sus aranceles sobre esas líneas de productos, de manera que las importaciones a esos países sean viables. Alternativamente, o además, deberían incrementar significativamente los contingentes arancelarios y hacerlos accesibles sobre bases no discriminatorias.

En esos países, tanto el apoyo interno como la subvención a las exportaciones también son muy elevadas. Nuevamente, la obligación de los países desarrollados es bastante liviana. La única exigencia que tienen es reducir el apoyo interno en 21 por ciento, el apoyo presupuestario para la subvención a las exportaciones en 36 por ciento y el alcance en materia de cantidades de la subvención a las exportaciones en un 21 por ciento para principios del 2000.

Parece sumamente injusto que los agricultores de esos países, que están en mucho mejor situación económica que los de los países en desarrollo, continúen recibiendo de sus gobiernos un apoyo tan grande que menoscaba las perspectivas de los agricultores de los países en desarrollo.

La distorsión de las condiciones de igualdad

Todo esto distorsiona las condiciones de igualdad en que tendría que transcurrir la competencia. Los países industrializados deben reducir sustancialmente las subvenciones. No alcanza con reducirlas simplemente en cierto porcentaje y en determinado plazo; se necesitan compromisos en cuanto a techos sustancialmente bajos.

También hay una desigualdad básica en el Acuerdo sobre la Agricultura con respecto al control de las importaciones, el apoyo interno y la subvención a las exportaciones. Los principales países industrializados podrán retener del 65 al 80 por ciento de los niveles de subvención incluso hasta principios del 2000, mientras que la mayoría de los países en desarrollo que no habían empleado estos parámetros antes de 1995 tienen totalmente prohibido utilizarlos en el futuro por encima de los niveles mínimos.

Además de ser sumamente injusto, esto podría crear problemas para los países en desarrollo en caso de que necesiten introducir estas medidas en función del interés de desarrollo de su producción agrícola.

Los países en desarrollo deben poder usar estas medidas a niveles muy por encima de lo permitido por las disposiciones de minimis.

Está permitida la subvención a los insumos para los agricultores de bajos ingresos en los países en desarrollo, pero tal vez puedan necesitar subvenciones a los insumos con respecto a algunos productos para una franja más amplia de agricultores, tanto para productos alimenticios esenciales como para productos que tengan potencial de producción y exportación.

En muchos casos la agricultura puede ser la actividad económica dominante del país y, en tal caso, podría ser necesario fomentar la producción y la exportación de esos productos para todo el país y no sólo para los agricultores de bajos ingresos. Los países en desarrollo deben poder contar con la flexibilidad necesaria. Las subvenciones enumeradas en el anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura, en su mayoría importantes para los principales países desarrollados, han sido resguardadas de los derechos compensatorios y de otras acciones similares. Pero no se ha concedido esta exención favorable a la subvención a las inversiones y a los insumos para los agricultores de bajos ingresos de los países en desarrollo, lo cual es notoriamente injusto.

Los países en desarrollo deberían recibir como mínimo una inmunidad similar a la de los países desarrollados. La subvención de los países en desarrollo a la compra de productos alimenticios para acopio y distribución pública está eximida del compromiso de reducción.

Los problemas de los países del Sur importadores netos de alimentos

Si bien esto parece ser una concesión, en los hechos no lo es. La cantidad de esta subvención debe ser incluida en el cálculo de la Medida Global de la Ayuda (MGA)* y, por tanto, está sujeta a las limitaciones a las que el país se comprometió en términos generales. Por tanto, si un país en desarrollo quiere ofrecer esta subvención, debe reducir alguna otra; lo que podría hacer de todas formas, aun sin esta "concesión". Debería haber una disposición clara de que esta subvención no estará incluida en el cálculo de la MGA anual.

Si bien se ha manifestado preocupación por los problemas de los países en desarrollo importadores netos de alimentos, no se ha mencionado nada específico como compromiso en el acuerdo. Es necesario que los principales países desarrollados adopten compromisos financieros adecuados al respecto.

No se ha instrumentado la aplicación de las modalidades que condujeron a los compromisos específicos por parte de varios países. Es importante controlar la conformidad de los compromisos con las modalidades acordadas que habían sido preparadas antes de la conclusión de la Ronda Uruguay.

Como se mencionó anteriormente, la producción de productos alimenticios básicos en los países en desarrollo es de vital importancia. Debería eliminarse cualquier impedimento al respecto, sea en la forma de liberalización de las importaciones o de eliminación del apoyo estatal. Sería deseable que se excluyera por completo la producción de alimentos básicos de los países en desarrollo de las disciplinas del acuerdo. Está totalmente justificado considerarla igual que los productos relacionados con la seguridad nacional.

En gran cantidad de países en desarrollo, la agricultura no siempre es una actividad comercial y, para los agricultores, constituye su forma de vida. Si hubiera una integración de la agricultura nacional con la producción y el comercio internacional, seguramente gran cantidad de esos agricultores y sus familias perderían su fuente de subsistencia. Es necesario encontrar la forma de protegerlos de las consecuencias adversas de la liberalización del comercio y la producción agrícolas. El acuerdo debería contener disposiciones específicas en tal sentido.

Los países en desarrollo deberían empezar a trabajar en serio en los preparativos para la evaluación de 1999. Junto a ellos, las organizaciones comprometidas a prestarles asistencia técnica deberían también iniciar su trabajo de inmediato, si aún no lo han hecho.

Habría que recabar información en varios países sobre los puntos mencionados anteriormente y sobre otros puntos que puedan ser importantes, y compilarla y analizarla con el enfoque referido.

Debería haber una coordinación estructurada entre los países en desarrollo y las organizaciones que les prestan asistencia técnica sobre este tema. Los países en desarrollo deberían coordinar su preparación, y combinar sus recursos como forma de maximizarlos. Por otro lado, deberían identificar los intereses en común; aun cuando sean 15 o 20 los países que se junten y procuren intereses comunes, pueden ser efectivos en las negociaciones durante la evaluación.

Bhagirath Lal Das fue embajador y representante permanente de India ante el GATT, y luego fue director de Programas de Comercio Internacional de la UNCTAD.