No. 109 - Mayo 1998

El Banco Mundial y el Estado

Medicinas antiguas en frascos nuevos

por Chakravarthi Raghavan

La desaprobación que hace el Banco Mundial de un "Estado minimalista" y la promoción de un "Estado efectivo" no es más que un retoque de su agenda neoliberal y la promoción del papel del Estado como guardián de los intereses empresariales. Así lo expresa un documento del "Proyecto Bretton Woods", un grupo radicado en Gran Bretaña que rastrea los impactos sociales y ambientales de los financiamientos y proyectos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en el Tercer Mundo.

El Banco Mundial, que en la década del 80 promovió el concepto de "Estado minimalista" en el marco de los Programas de Ajuste Estructural, produjo en 1997 el Informe del Desarrollo Mundial en el cual, en una especie de mea culpa, dijo que favorecía un Estado "efectivo" a uno "minimalista".

"La importancia política del rechazo que el Informe del Desarrollo Mundial hace del estado minimalista significa poco frente a la profusa evidencia de que la intención del neoliberalismo ha sido la de redirigir el Estado, no la de desmantelarlo: desaprobar un estado minimalista que nunca existió constituye una inteligente maniobra política más que un viraje", se dice en el referido documento del Proyecto Bretton Woods, "El Banco Mundial y el Estado: ¿Una receta para el cambio?", de Nicholas Hildyard.

Autoridad supranacional

En el documento, de sesenta páginas críticas, se interpreta la desaprobación del Banco Mundial además como una tentativa de justificar un nuevo papel para sí mismo, el de "autoridad supranacional", y utilizar el "estado" en los países en desarrollo como chivo expiatorio de los fracasos que en realidad deberían atribuirse a las fallas de las reformas del Banco Mundial dirigidas al mercado.

Un apéndice del documento señala que en la década del 50 el Banco Mundial consideraba al estado como un motor del desarrollo, y su papel primordialmente el de una institución financiadora de proyectos. A partir de 1959, cuando India y Pakistán pasaron a primer plano, el Banco comenzó un programa de préstamos y a mediados de los 60 cambió el tono y se hizo crítico del estado indio e impulsó la liberalización y los préstamos a programas para manipular economías enteras. Bajo Robert McNamara (1968-1981), el Banco se hizo más poderoso, y la guerra a la pobreza emprendida por McNamara le permitió intervenir más agresivamente en los asuntos de estado, tratando de dar el puntapié inicial al crecimiento mediante un aumento drástico de las corrientes de capital. La asistencia de McNamara, concedida a los países en desarrollo para fines generales y a largo plazo a cambio de un ajuste estructural, tal como se reveló en la UNCTAD-V en Manila, sirvió de escenario para un estado minimalista. Luego vino la época de fines de los 80, cuando el Banco, si bien todavía promovía un desmantelamiento del estado, se mostraba preocupado por la calidad y no sólo la cantidad de la capacidad estatal. Fue cuando el informe de 1989 del Banco sobre el África Subsahariana responsabilizaba del fracaso de los Programas de Ajuste Estructural a la aplicación de los programas, ya que entendía que los problemas eran el resultado de un mal gobierno.

Y en 1993, si bien la publicación del "Milagro de Asia Oriental" concitaba la expectativa de un cambio radical del enfoque y la aceptación de que en el noreste asiático la intervención selectiva del estado había contribuido al crecimiento, el documento del Banco no adhirió totalmente a la noción de que los estados tienen un papel importante a cumplir en el desarrollo. Se aconsejó a los países en desarrollo que no siguieran el ejemplo de Asia Oriental, mientras que en el informe "Bureaucrats in Business" de 1995, no se hizo mención alguna a la perspectiva de 1993 sobre el papel del Estado.

El documento de Hildyard señala que cuando el Informe del Desarrollo Mundial de 1997 reclama un Estado efectivo, surge la pregunta: ¿efectivo para quién? Y si bien reconoce que distintos grupos pueden tener opiniones contrarias sobre el papel del Estado, no se compromete con las diferentes opiniones ni discute su validez. En lugar de eso "adopta un tono y un lenguaje que implican que las políticas neoliberales son obviamente superiores a otras agendas de desarrollo".

En un prefacio del documento, Alex Wilks, del Proyecto Bretton Woods, dice que si bien en los preparativos del Informe del Desarrollo Mundial 1997 el equipo del Banco celebró extensas consultas, los consultados sentían que el equipo del Banco no estaba preparado para enfrentar argumentos más esenciales, por ejemplo, sobre la fuerza relativa de las transnacionales y los gobiernos o la universalidad de los modelos de mercado.

No sólo las ONG sino también algunos académicos y funcionarios, dice Wilks, se desilusionaron de que el documento final del Informe del Banco omitiera algunas de las críticas y preocupaciones más importantes, una omisión explicada, entre otras cosas, por lo siguiente:

* el predominio en el Banco Mundial en general y en el equipo a cargo de la elaboración del Informe del Desarrollo Mundial en particular, de economistas que no son capaces de resolver temas complejos de la economía política;

* que el Informe del Desarrollo Mundial sea un informe del personal del Banco Mundial en el que tenga poder de veto y pueda impedir que se mencione la responsabilidad del propio Banco por los problemas analizados; y

* que el Banco haya sido establecido para promover la globalización del comercio y la integración de las economías por lo que, cualesquiera sean los problemas que se identifican, generalmente las soluciones, más que brindar alternativas, enfatizan aún más la liberalización y la internacionalización de las economías.

Con referencia al pedido del presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, en la reunión anual de 1997 del FMI y el Banco Mundial, de terminar "las agresiones verbales" entre la sociedad civil y las instituciones multilaterales de crédito y reconocer de ambas partes que comparten un "objetivo común", dice Wilks: "Mientras el objetivo común esté descrito vagamente como "desarrollo", el acuerdo puede ser posible. Pero la opinión mayoritaria del Banco sobre los caminos políticos y económicos al desarrollo todavía parece muy diferente de la de la mayoría de las organizaciones de la sociedad civil".

La idea del Banco Mundial de un Estado efectivo

La idea que tiene el Banco Mundial de un estado efectivo, se dice en el estudio del Proyecto Bretton Woods, es la de introducir reformas que permitan el establecimiento de una base legal, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, la inversión en servicios sociales básicos e infraestructura, la protección de los sectores vulnerables y del medio ambiente. También se aconseja a los estados que establezcan normas y restricciones efectivas, alienten la competencia y aumenten la "voz y la participación del ciudadano junto con el sector privado".

Si bien el Informe del Desarrollo Mundial 97 ha sido bien recibido en muchos grupos como rechazo al fundamentalismo del libre mercado del Banco, "de hecho, representa más un retoque del neoliberalismo que un cambio de dirección, frente a la respuesta popular de rechazo de las políticas promovidas por el Banco", se dice en el documento.

El Informe no se compromete con las críticas al neoliberalismo ni con los enfoques de desarrollo alternativos. No se discuten los puntos sustanciales planteados por los grupos en lucha contra la pobreza sobre el papel que los estados del Norte podrían desempeñar aliviando la deuda del Tercer Mundo, ni se discuten las varias propuestas de los sindicatos y otros actores para abordar el tema de la función que cumple el Estado como garante de los derechos laborales en una economía globalizada.

El Informe del Desarrollo Mundial 1997 también guarda silencio sobre diversos temas, como el de los estados que aplican controles internacionales y nacionales a las transnacionales, las propuestas de las ONG de reformar la OMC para resolver las desigualdades del sistema mundial de comercio, o las críticas fundamentales a la teoría y la economía neoliberal, realizada, entre otros, por el ámbito japonés vinculado a la ayuda.

En el documento se señala que en una etapa inicial del proceso de elaboración del informe, Kenichi Ohno, de las Universidades de Saitama y Tsukuba, de Japón, había ofrecido al Banco un documento de antecedentes bastante ingenuo en el que se resumían las discusiones entre funcionarios e investigadores académicos responsables de la política de ayuda de Japón, y se planteaban ciertas inquietudes y críticas básicas de los enfoques y argumentos de las instituciones de Bretton Woods.

Pero la mayoría no fueron discutidas en el Informe y el documento de Ohno simplemente figura en la bibliografía, mientras que algunas de las inquietudes planteadas surgen de una forma amortiguada.

La crítica de Ohno

El documento del Proyecto Bretton Woods cita extensamente el documento de Ohno, incluso la opinión de que la solución de Asia oriental para el círculo vicioso gobierno débil-atraso económico es la de un "desarrollismo autoritario" en los primeros estadios de la modernización. También cita la crítica de Ohno de que una estrategia de desarrollo apropiada debe variar fundamentalmente de un país a otro y "la senda al mercado" es única para cada país, y si bien el FMI y el Banco Mundial argumentan que sus Programas de Ajuste Estructural son diferentes para cada país, "la diferencia se extiende sólo a la intensidad de algunos puntos particulares del menú preestablecido: presupuesto restringido, reducción de subsidios, restricciones monetarias, tasas de interés real positivas, devaluación de los tipos cambiarios, liberalización de los precios, aumento de las tarifas de los servicios públicos, y otras medidas por el estilo. El menú original no cambia. Este enfoque ignora que cada país exige un menú diferente y la eficacia de cada política depende de cada caso".

En su desmistificación del enfoque del Estado minimalista, en el documento se argumenta que lejos de eliminar la burocracia estatal, las políticas neoliberales simplemente la reorganizaron. A nivel nacional e internacional, las políticas neoliberales condujeron a una transferencia masiva de recursos y de poder de las instituciones públicas a las privadas, beneficios que fueron a parar especialmente a manos de las transnacionales, a través del proceso de privatización, la desregulación, la redistribución de subsidios y la articulación de la soberanía nacional para formar nuevos bloques comerciales.

Las transnacionales utilizaron la privatización de las compañías estatales para demoler la competencia en los mercados internos o de exportación, como lo demostró la forma en que las transnacionales tabacaleras compraron las empresas de tabaco de Europa oriental. Sobre los acuerdos del GATT/OMC y sus efectos, el documento señala que "las empresas de Estados Unidos ahora presionan a su gobierno para que apunte a las reglamentaciones de la Unión Europea, mientras que sus filiales en Europa presionan a la Unión Europea para que apunte a las reglamentaciones de Estados Unidos".

En muchos casos, las empresas están directamente involucradas en la redacción de las nuevas normas de inversión y protección del medio ambiente, se dice en el documento, y cita como ejemplo el caso de Filipinas, donde un nuevo código de minería aprobado en 1995 estuvo influido en su elaboración por empresas mineras transnacionales.

El acuerdo sobre agricultura de la OMC/GATT supuestamente pretendía eliminar las subvenciones a las exportaciones de Estados Unidos y la Unión Europea e impedir el dumping de excedentes agrícolas en los mercados mundiales. Pero la forma en que se redactó y aplicó el acuerdo ilustra la forma en que "el discurso del libre comercio sirvió de pantalla de humo para ocultar intereses creados". Un estudio de OXFAM, también citado, dice que como resultado del acuerdo las subvenciones de los países ricos quedaron en gran medida intactas, y la Unión Europea y Estados Unidos lograron mantener e incluso aumentar el nivel de sus subvenciones a través de los llamados pagos directos.

Si bien las reformas neoliberales de los años 80 y 90 dieron como resultado ciertas ventajas desde una perspectiva económica convencional, e incluso alguna gente común pudo haberse beneficiado del desmantelamiento de las reglamentaciones burocráticas, "el auge económico que ayudó a que surgieran multimillonarios y las clases medias se llenaran de artículos de consumo, se hizo a costa de la creciente exclusión social y económica de otros".

Los números de la pobreza absoluta están aumentando en el Norte y en el Sur, al igual que las disparidades del ingreso. La globalización y la liberalización también aumentaron la desigualdad regional. Los Programas de Ajuste Estructural impuestos por el FMI y el Banco Mundial a cambio de préstamos, ineludiblemente han causado penurias. Incluso en Estados Unidos, donde se han creado puestos de trabajo, la mayoría son de baja retribución y el sistema de beneficios es severo. Hasta las cifras oficiales del desempleo en Estados Unidos -estimado en 6.543 millones o un 4,8 por ciento en mayo de 1997- son cuestionadas por la Federación Americana del Trabajo-Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO, por su sigla en inglés), que lo ubica en cercano a los 12 millones. Y en el Sur, las políticas laborales flexibles se han convertido en "un eufemismo para la creación de puestos de trabajo con salarios de niveles por debajo de la línea de pobreza".

Con relación a las diversas respuestas a la globalización y el neoliberalismo -que van desde el chauvinismo hasta el nacionalismo xenofóbico de Pat Buchanan en Estados Unidos, Zhirinovsky en Rusia y el partido Bharatiya Janata en India, pasando por think-tanks como la Institución Brookings, el gobierno japonés, las coaliciones y movimientos no gubernamentales en reclamo de "los comunes" y un "localismo cosmopolita", en el documento del Proyecto Bretton Woods se dice que el Informe del Desarrollo Mundial 1997 es claramente una respuesta a estas inquietudes que surgen de distintos ámbitos.

"No obstante, una lectura más atenta del Informe y la consideración del contexto internacional e histórico más amplio en el cual fue escrito, sugiere que en muchos aspectos importantes el Informe constituye no tanto un cambio de frente en el pensamiento del Banco Mundial como un retoque de la agenda neoliberal".

Continúa el marco neoliberal

El Informe del Desarrollo Mundial 1997, un reflejo del marco neoliberal del Banco Mundial, considera que un Estado es efectivo casi exclusivamente en función de la eficiencia económica, y su referencia a la "efectividad" de los procesos, procedimientos e instituciones políticas tiene que ver con su función como lubricante o como barrera potencial a las reformas económicas del libre mercado y la disciplina fiscal. Simplifica sobremanera el complejo escenario político, social, cultural y económico en el que se mueven los estados y los mercados, y despolitiza el debate sobre qué constituye un Estado efectivo.

Si bien el texto del informe está lleno de argumentos para limitar el alcance de la acción arbitraria del Estado, este análisis no llega al sector privado y de hecho retrata a las empresas meramente como motores de crecimiento. Hace poca o ninguna mención a la "acción caprichosa, irresponsable o arbitraria del sector empresarial o de la influencia política que detentan las compañías tampoco aboga por el control que podría frenar el abuso de poder de las empresas".

A pesar de las pruebas ofrecidas al equipo del Informe con respecto a lo inadecuado de promover un enfoque universal y único a la reforma, en el Informe se brinda una sola opinión, "de lo que constituye una economía efectiva y un Estado efectivo (...) el enfoque de la reforma apenas si se apega algo menos a una fórmula que el anterior". Y a través de todo el Informe del Desarrollo Mundial, el Banco parece más interesado en decirles a los demás -particularmente a los gobiernos de los países en desarrollo- qué hacer, en lugar de evaluar su papel y cómo ha socavado la capacidad de los estados de planear y financiar el desarrollo. No hay ningún análisis de las razones por las que las intervenciones del Banco para apoyar la privatización y la reforma del sector público tuvieron un elevado índice de fracaso, ni de si el Banco y otros organismos de ayuda son instituciones apropiadas para definir el papel del Estado en las sociedades donde ellos mismos no tienen mandato democrático y no rinden cuentas de sus actos.

"Frente a tales omisiones, muchos han cuestionado los motivos del Banco para plantear el tema del Estado de manera tan destacada", se dice en el documento del Proyecto Bretton Woods. "Una interpretación es que el Banco está siguiendo sus propios imperativos institucionales: concentrándose en la 'ineficacia' de los estados, el Banco puede utilizar al Estado como chivo expiatorio de las fallas que deberían asignarse al fracaso de las reformas orientadas al mercado".

"Existe también la preocupación, expresada por varias ONGs, de que el Banco esté buscando impulsar su posición como proveedor de finanzas y de asesoramiento Norte-Sur en una época en que el sector privado cada vez más está asumiendo la tarea de 'desarrollar' al Sur. El temor es que busca forjar nuevas normas como autoridad supranacional que supervisa la política así como la economía de los estados del Sur".