No. 110 - Junio 1998

Inversiones

Entre la espada y la pared

por Chakravarthi Raghavan

Los países en desarrollo enfrentan la opción de o bien continuar con la tendencia actual -liberalización autónoma de la inversión extranjera directa (IED) junto con acuerdos bilaterales y regionales para la promoción y protección de la IED- o bien estar dispuestos a la negociación de un marco multilateral con respecto a las inversiones asegurándose que refleje sus intereses en materia de necesidades sociales, políticas y de desarrollo.

Con respecto a esta noción, A. V. Ganesan, ex secretario de Comercio del gobierno de India, señaló en un documento de discusión de la UNCTAD (Nº 134), que la primera opción de mantenerse fuera de un Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) depende de la voluntad colectiva y la fuerza que opongan los países en desarrollo a la presión de los países industrializados para comenzar negociaciones sobre un AMI en la OMC.

Pero la experiencia de la Ronda Uruguay o de la Conferencia Ministerial de la OMC de Singapur de diciembre de 1996 no son buenos augurios para esta última opción, y por lo tanto tal vez lo mejor para los países en desarrollo sería que adoptaran la segunda opción.

De escoger la vía multilateral -sea obligados o convencidos- y prepararse para la negociación del AMI, los países en desarrollo deben tener en cuenta dos factores importantes, argumenta Ganesan.

El documento, "Strategic Options Available to Developing Countries with regard to a Multilateral Agreement on Investment" (Opciones estratégicas disponibles para los países en desarrollo con relación a un Acuerdo Multilateral de Inversión), es una investigación realizada para el Grupo de los 24 (países en desarrollo) sobre Asuntos Monetario Internacionales, y deberá ser publicado en el Volumen X de la serie especial de la UNCTAD, "International Financial and Monetary Issues for the 1990s" (Asuntos financieros y monetarios internacionales para la década del 90).

El documento fue preparado en enero de este año, antes de que se desencadenara la crisis financiera de Asia y de que en abril se suspendieran en la OCDE las negociaciones sobre el AMI. En dicho documento no se hace referencia a los intentos del FMI por impulsar la convertibilidad de las cuentas de capital -una medida que el subdirector gerente del FMI, Stanley Fischer, calificó de urgente en la medida que las negociaciones sobre el AMI habían llegado a un punto muerto.

Como las consecuencias y la naturaleza real de la crisis en Asia en general se identifican más como una crisis del mercado financiero y accionario que como una crisis de la balanza de pagos, varios economistas de la corriente principal han cuestionado abiertamente la noción de no poner límites a ningún tipo de corrientes de capital, tal como lo concibe el AMI o la idea de convertibilidad del FMI.

En el seminario organizado por la UNCTAD el 1 de mayo, Gerald Helleiner, profesor de Economía de la Universidad de Toronto y Coordinador Investigador del proyecto del Grupo de los 24, señaló que la mayoría de los analistas atribuyen actualmente cierta responsabilidad de la crisis asiática a la prematura liberalización financiera y a que seguramente las presiones para una mayor liberalización de las cuentas de capital fueron inadecuadas.

Helleiner opinó que había un hilo conductor en las posiciones que los principales países de la OCDE mantenían en los diversos foros. Los países de la OCDE procuraban, de manera coherente, un objetivo común (expresado en el Informe DAC de 1997), ya fuera en las negociaciones sobre el AMI en la OCDE, o en las conversaciones sobre inversiones en la OMC, o en el acuerdo de la OMC sobre servicios financieros, o en las propuestas de convertibilidad de las cuentas de capital en el FMI, o en los "paquetes de rescate" del FMI para Asia en que la concesión de préstamos estuvo condicionada a una mayor liberalización de las cuentas de capital.

En el documento, Ganesan expresó que el establecimiento de un AMI amplio y jurídicamente vinculante pasó a ocupar los primeros lugares de la agenda de la política económica internacional y, teniendo en cuenta la complejidad y sensibilidad de los temas, las negociaciones podrían resultar las más difíciles que hayan tenido los países en desarrollo, tal vez con consecuencias a largo plazo sumamente trascendentales.

"La voluntad de los países en desarrollo de sumarse a las negociaciones debería, por lo tanto, estar precedida de una dedicación firme y colectiva, así como individual, a los temas en juego y sus objetivos de negociación".

Si bien en la década del 90 hubo un aumento de las corrientes de IED hacia los países en desarrollo, en el contexto del debate de un AMI es necesario tener en cuenta tres factores importantes acerca de estas corrientes. En primer lugar, ese aumento fue causado principalmente por la liberalización autónoma y unilateral de las políticas y regímenes reguladores por parte de los países en desarrollo. En segundo lugar, casi el 90 por ciento de las corrientes de capital tuvieron como destino unos 20 países en desarrollo, de los cuales China recibió más de un tercio. En tercer lugar, la determinante primordial de las corrientes son las oportunidades de mercado y de inversión que ofrecen los países receptores.

Por lo tanto, si bien un AMI podría contribuir a mejorar el clima de inversión de un país, no será el factor de mayor peso para dirigir las corrientes de IED a los países en desarrollo.

En esta situación, argumenta Ganesan, los países en desarrollo disponen de dos opciones básicas para responder al reclamo de un AMI. La primera opción es permitir que las tendencias y acuerdos actuales -es decir, perseguir la liberalización autónoma de sus regímenes de IED junto con acuerdos bilaterales y regionales para la promoción, protección y trato justo y equitativo de la IED- evolucionen y cobren fuerza, y se encaminen a un posible marco multilateral en un futuro oportuno sobre la base de la experiencia ganada y el consenso generado sobre temas importantes. "En la medida que mantengan estable (...) el clima de las inversiones, los países en desarrollo continuarían atrayendo IED de acuerdo con las oportunidades de mercado e inversión que ofrecen", dice Ganesan. "No obstante, esta opción depende de que los países en desarrollo tengan la voluntad y la fuerza colectiva de resistir la presión que ejercen los países industrializados para iniciar las negociaciones sobre un AMI en la OMC y/o unirse al que actualmente se está negociando entre los países miembros de la OCDE". La segunda opción, argumenta, es la de prepararse para las negociaciones de un AMI y tratar de asegurarse que se tome el debido cuidado con respecto a las necesidades políticas y sociales así como en materia de desarrollo.

De escoger la vía multilateral, "sea por compulsión o por convicción", es necesario que los países en desarrollo tengan en cuenta dos factores importantes. En primer lugar, el motivo principal que impulsa a los países industrializados a establecer un AMI es lograr y consolidar oportunidades de acceso al mercado para sus empresas comerciales en todo el mundo. "De ahí el énfasis que el AMI propuesto pone en el trato no discriminatorio entre inversionistas nacionales y extranjeros desde la etapa previa al establecimiento en adelante". En segundo lugar, el ámbito, alcance y contenido de un AMI son aspectos que están interrelacionados, y las consecuencias de un AMI dependerán en gran medida del foro escogido para el mismo.

Los dos aspectos más esenciales de un AMI, dice Ganesan, desde el punto de vista de los países en desarrollo son: la definición de inversión y el trato nacional en la fase previa al establecimiento. "La definición de inversión en el proyecto de acuerdo de la OCDE va mucho más allá de la noción tradicional de IED e incluye inversiones de cartera, capital de la deuda, derechos de propiedad intelectual y toda forma de bienes tangibles o intangibles. Una definición tan amplia tiene consecuencias graves no sólo para el alcance y cobertura del AMI sino también para las obligaciones relativas a la transferencia libre de fondos por parte de los inversionistas extranjeros".

El otorgamiento de trato nacional desde la etapa previa al establecimiento en adelante -es decir, libertad de ingreso, libertad de establecimiento, trato no discriminatorio entre inversionistas nacionales y extranjeros desde la etapa misma de admisión- es la piedra angular del tratado de la OCDE.

El quid de la diferencia entre los tratados bilaterales y los acuerdos regionales existentes y el AMI propuesto radica en el tema del trato nacional para los inversionistas extranjeros en la etapa previa al establecimiento. "Esto tiene consecuencias vitales para los objetivos políticos, sociales y de desarrollo de los países en desarrollo, ya que una obligación de ese tipo limitaría su libertad y flexibilidad en la prosecución de sus propias políticas en consonancias con sus necesidades y circunstancias".

Los otros temas claves que exigen atención especial de los países en desarrollo son: requisitos de desempeño e incentivos de inversión, movimiento de personas naturales, prácticas comerciales restrictivas de las empresas, transferencia de tecnología y obligaciones de los inversionistas. Además, los temas de política de competencia y los aspectos ambientales requieren un análisis desde la perspectiva de los países en desarrollo.

Antes de escoger la vía multilateral, es importante que los países en desarrollo traten de configurar una posición colectiva o común sobre estos temas claves, a pesar de que los intereses y actitudes de los países en desarrollo individualmente puedan variar ampliamente.

Al final, el aspecto crucial será si, habiendo escogido la vía multilateral, han cuidado asegurar que el alcance, la estructura y el contenido del acuerdo multilateral salvaguarde debidamente sus intereses y problemas legítimos. "Por lo tanto, es importante una formulación colectiva tanto cuanto sea posible, e individual cuando sea necesaria, de sus objetivos de negociación sobre los temas mencionados anteriormente".

Ganesan sugiere que para transitar la vía multilateral el mejor ámbito para los países en desarrollo es, por diversas razones, la OMC. En especial, dice, esto les permitirá negociar un enfoque "de abajo hacia arriba" para resolver los temas de acceso al mercado, tomando al GATS como un modelo a seguir. Por el contrario, el acuerdo de la OCDE tiene un enfoque "de arriba hacia abajo" porque su objetivo es establecer las normas que más convengan a la liberalización de los regímenes de inversión.

La vía de la OMC, continúa argumentando, también asegurará que todos los países en desarrollo miembros de la OMC sean partes del AMI, eliminando así la posibilidad de que algún país no firmante quede en situación de desventaja competitiva con respecto a un país firmante del AMI. Esto, sin embargo, parece ser antagónico con el argumento que se maneja en general en el documento, de que los países no firmantes de la OMC quedarán en desventaja en la competencia por IED, comparados con los firmantes, y "tal temor no tiene base empírica". La vía de la OMC también asegurará coherencia entre el AMI y otros acuerdos de la OMC, además de asegurar un nivel de coherencia más general entre las políticas de comercio e inversión.

Ganesan ha manejado los argumentos del Informe UNCTAD sobre Inversión Mundial 1997, en cuanto a que debería haber "coherencia entre las políticas de comercio, inversión y competencia tanto a nivel nacional como internacional si los problemas generados por la globalización de la economía mundial y la liberalización del comercio y los regímenes de IED deben ser abordados efectivamente".

No obstante, luego de la crisis financiera asiática y los debates sobre toda la gama de temas neoliberales, esa opinión ha sido seriamente cuestionada por los economistas políticos.

Y las opiniones de Ganesan sobre la OMC quizás también están influidas por su propia participación como alto jerarca de India, primero como jefe de las negociaciones por parte de su país en la Ronda Uruguay, y luego como Secretario de Comercio -una percepción de la OMC que ha sido desmentida por la experiencia real, que demuestra claramente la asimetría y desigualdad de la OMC para los países en desarrollo.

No obstante, argumenta, de escoger la vía de la OMC los países en desarrollo debe considerar la opción de que el AMI, si bien considerado un acuerdo multilateral, funciona en la OMC como un acuerdo único con un mecanismo de solución de diferencia carente de disposiciones de represalias cruzadas.

Pero ante el argumento de que el acuerdo de la OMC ya cubre algunos temas de inversión (en el GATS, el acuerdo sobre TRIPS y el acuerdo sobre TRIMs), y dada la posición de las potencias industrializadas que prefieren a la OMC por estos aspectos no estrictamente relacionados con el comercio, principalmente por las posibilidades que les da la represalia cruzada de sancionar a los países díscolos, la idea de un acuerdo "único" sin posibilidades de represalia cruzada parece bastante remota.

Con respecto al AMI de la OCDE, Ganesan dice que los países en desarrollo invitados tal vez tomen parte del proceso de consulta de la OCDE, pero en la decisión de acceder o no deberían tomar en cuenta el objetivo y las normas básicas de ese tratado. Quienes juzgan que la diferencia entre sus propias políticas autónomas y las obligaciones del tratado no es sustancial y pueden manejarla, tal vez deseen unirse al tratado de la OCDE. Ganesan pone en este grupo a los países recientemente industrializados (PRI), como Brasil, Hong Kong, Singapur, Taiwan, los países de la ASEAN como Malasia y Tailandia, y algunos latinoamericanos, como Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela. Ellos pueden considerar que un tratado multilateral con altos niveles es un instrumento que puede atraer mayor inversión extranjera, siempre y cuando el tratado cuide parte de sus intereses, en particular las salvaguardias necesarias para la balanza de pagos.

¿Pero alcanzaría con esas disposiciones de balanza de pagos en un tratado, cuyos altos niveles cubren todo tipo de inversiones? A juzgar por la actual experiencia asiática, podría ser un caso de "esperanza" más de que "hechos".

Para los países en desarrollo con mercados internos grandes y crecientes -como China, India e Indonesia- el tamaño del mercado interno es una gran ventaja ya que es más probable que los inversionistas extranjeros accedan a sus mercados a través de la presencia local que de las exportaciones directas.

Una liberalización autónoma y transparente de los regímenes de IED acompañada de un trato nacional en la fase posterior al establecimiento y una adecuada protección de las inversiones también les permitiría atraer IED. La actitud que tengan frente a un acuerdo multilateral dependerá de cómo se resuelva el tema del trato nacional en la etapa previa al establecimiento. Esto también puede cumplirse para varios otros países: Egipto, Ghana, Marruecos, Pakistán, Filipinas, Sri Lanka, Túnez, Vietnam y Zimbabwe.

Para los países exportadores de petróleo de Asia Occidental, la disponibilidad de capital no es un problema. Y en la medida que las obligaciones multilaterales jurídicamente vinculantes no alteren las políticas de propiedad nacional y los sistemas de tributación diferencial de las empresas basados en el nivel de propiedad extranjera, tal vez otros temas de un tratado de inversión no entren en conflicto con sus políticas autónomas. Sin embargo, según Ganesan, para la mayoría de los países en desarrollo, los altos niveles del acuerdo de la OCDE, concebidos para los exportadores de capital y los países adelantados "podrían entrañar costos inaceptables". Tal vez consideren inviable sumarse al acuerdo. "Pero la decisión de adherir al tratado de la OCDE no debería estar impulsada por el temor de que un país en desarrollo no firmante pueda quedar en desventaja competitiva frente a la IED comparado con otro que sí sea firmante. Tal temor no tiene bases empíricas".

En vista de la heterogeneidad de los países en desarrollo, el impacto y las consecuencias de adherir o no un AMI variarán ampliamente entre ellos. La gran mayoría de países en desarrollo de bajos ingresos y los países menos adelantados (PMA) están actualmente en el margen de las corrientes de IED. "Si bien un AMI tal vez no establezca grandes diferencias con esta situación, estos países tal vez lo consideren como una herramienta adicional para mejorar el clima de inversión y así aumentar las posibilidades de recibir mayores corrientes de IED".

Un análisis amplio de las consecuencias de un tratado de inversión multilateral para diferentes categorías de países, dice Ganesan, no debería enmascarar las dimensiones políticas que un tratado de ese tipo tiene para todos los países en desarrollo.

Las consecuencias políticas y sociales explican de manera sustancial la razón por la cual tantos países en desarrollo son reticentes o no están dispuestos a convertir las políticas de liberalización unilateral de la IED en compromisos multilaterales vinculantes. El tema del trato nacional y no discriminatorio para los inversionistas extranjeros está estrechamente ligado al tema del menoscabo de la soberanía política y económica con mucho más fuerza que en el caso del comercio exterior. Además de esta sensibilidad política, el margen para utilizar la IED para sus objetivos de desarrollo, en particular la necesidad de desarrollar y fortalecer su propia capacidad industrial y tecnológica nativa -es decir, asegurar "espacio económico" suficiente para el desarrollo de sus propias empresas-, descansa decididamente en la libertad y flexibilidad que tengan para la admisión y regulación de la inversión extranjera. "Así, las consideraciones políticas y de desarrollo están entrelazadas en el tema del trato nacional en la tapa de ingreso, si bien con diversos grados de intensidad, para casi todos los países en desarrollo, independientemente de la categoría en la que caigan".