No. 111 - Julio 1998

Nada queda fuera de la futura agenda

Segunda reunión ministerial de la OMC

por Chakravarthi Raghavan

La Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en mayo, esbozó un amplio programa de trabajo que no deja ningún tema fuera de la futura agenda del organismo comercial. En vista de eso, los países en desarrollo deberían poner sobre la mesa los temas de su interés; de lo contrario, prácticamente equivaldría a dar rienda suelta a los países desarrollados para avanzar sólo en los sectores que les convienen.

La Segunda Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) finalizó el 20 de mayo con dos declaraciones que no incluyen ni excluyen nada de la futura agenda del organismo, en la esperanza de que cierto gesto en materia de relaciones públicas silencie las críticas.

La Declaración Ministerial establece un amplio programa de trabajo que deberá realizarse bajo la dirección del Consejo General, quizás con una jerarquía de temas, para lo cual celebrará una reunión extraordinaria en setiembre de 1998 y presentará recomendaciones con respecto al programa de trabajo que permitan adoptar decisiones en el tercer período de sesiones de la Conferencia Ministerial que se realizará en Estados Unidos en el tercer o cuarto trimestre de 1999.

Declaración sobre el comercio electrónico

Una segunda declaración, no vinculante, estableció un programa de trabajo sobre otro tema nuevo: todas las cuestiones relacionadas con el comercio electrónico mundial que afectan al comercio, y un compromiso político amplio de los miembros de no imponer "derechos de aduana" a las transmisiones electrónicas.

Este segundo programa de trabajo y las recomendaciones que surgen del mismo, junto con el statu quo en materia de impuestos aduaneros nuevos, se mantendrá hasta que el Consejo General de la OMC lo examine y haga sus recomendaciones por consenso a la próxima Conferencia Ministerial.

En la reunión final, después de la adopción de la declaración sobre el comercio electrónico, Pakistán presentó reservas manifestando que se reservaba sus derechos mientras sus autoridades y otras organizaciones internacionales competentes hacían un análisis económico, y advirtió que esto no debía servir de precedente para traer temas nuevos a la OMC. No obstante, dada la naturaleza de la declaración, pareció más dirigida a la audiencia de su país que a otra cosa.

Si Pakistán hubiera hablado en serio, comentó un funcionario de otro país (que no firmó el documento de Estados Unidos), debería haber objetado la intervención de la Conferencia Ministerial, aun cuando se tratara de una declaración no vinculante.

Si esta vez no pudo decir que no, más adelante le resultará aún más difícil, expresó el funcionario.

La declaración sobre comercio electrónico -que en su forma original hubiera mantenido indefinidamente el acuerdo de que "por ahora no se impondrán derechos de aduana a las transmisiones electrónicas", a menos que se revierta por consenso- fue modificada por Estados Unidos en consultas intrincadas con un pequeño grupo de países, encontrando un texto con el cual la prórroga del mantenimiento de la práctica actual se determinará por consenso.

Pero hasta los que negociaron tal redacción estuvieron de acuerdo en privado en que esto no es garantía de que cuando el año próximo el Consejo General haga un informe, incluido el mantenimiento de la práctica de "no imponer derechos de aduana", será fácil conseguir que haya una negativa al consenso.

Un funcionario de la OMC explicó que la declaración sobre el comercio electrónico y el mantenimiento de los derechos de aduana no era vinculante, en el sentido de que no podría invocarse el sistema de solución de diferencias para aplicar el "arancel cero", y que tal vez sólo podría hacerlo el Tribunal Internacional de Justicia. Pero Estados Unidos no aceptó las disposiciones de arbitraje del referido Tribunal, en función de lo cual no sería una vía transitable. No obstante, un compromiso político tiene más fuerza que un compromiso normativo, expresó.

Según los participantes, a partir de los intercambios entre Estados Unidos, la Unión Europea y varios otros de la sesión de trabajo de la reunión ministerial, en la declaración que esbozó el programa de trabajo quedó claro que Estados Unidos mantenía abiertas todas sus opciones: negociaciones sectoriales (sobre agricultura y servicios), negociaciones de base amplia sobre estas y otras cuestiones, y/o conversaciones sobre todos estos temas, sujeto a lo que supuestamente ya se había acordado en reuniones privadas de los cuatro grandes (Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos).

Según informes de prensa posteriores a una de esas reuniones realizada en abril, los de ese grupo acordaron que si bien se iniciarían negociaciones de base amplia, tan pronto se llegase a un acuerdo en dos sectores o temas, éste se concluiría y se pondría en vigor sin esperar a los demás.

Restricciones a la autoridad negociadora de Estados Unidos

En la medida en que por el momento la administración de Estados Unidos no ha recibido del Congreso facultad negociadora de vía rápida y ni siquiera un acuerdo sobre los objetivos amplios de negociación, solo puede moverse sobre la base de las otras facultades que tiene. Y si bien el Congreso puede otorgarle dicha facultad, parece haber pocas posibilidades, por lo menos hasta las elecciones presidenciales (y del Congreso) del año 2000, cuando se instale un nuevo presidente en la Casa Blanca.

Esto significa que Estados Unidos sólo puede concluir acuerdos en sectores en que no se requieran cambios en la legislación estadounidense ni que impliquen la intervención del Congreso, o cuando sus socios comerciales estén dispuestos a negociar (y permitirle al Congreso cambiar los acuerdos) o renegociar posteriormente en función de las opiniones del Congreso.

Así, incluso las negociaciones sobre agricultura (y no las preparaciones para las negociaciones, como señaló la representante comercial de Estados Unidos Charlene Bershefsky en una reunión de prensa) -que Estados Unidos quiere que comiencen en 1999 tal como se estableció en los acuerdos de Marrakech-, tendrían ciertas limitaciones.

En cualquier acuerdo por el cual el resto de los países deban hacer ciertas concesiones pero que también se las exija a Estados Unidos e implique un cambio de su legislación, los socios negociadores estarían en desventaja ya que el Congreso podría no aceptarlo.

Si bien la Declaración Ministerial exige que el programa de trabajo haga recomendaciones sobre "las cuestiones, incluidas las planteadas por los Miembros, relativas a la aplicación de los acuerdos y decisiones vigentes", los comentarios de Estados Unidos en una conferencia de prensa posterior a la reunión dejaron escasas dudas de que ese país no aceptaría fácilmente cambios en las normas o acuerdos para resolver el problema.

Como expresó Barshefsky, la OMC es una institución contractual. "Nosotros hacemos compromisos, otros hacen compromisos, nosotros los aplicamos, ellos los aplican. Hay una solución de diferencia si una parte no cumple con lo que se comprometió a hacer".

Sus comentarios públicos, y los de los funcionarios de Estados Unidos durante el proceso informal que condujo a la elaboración de la declaración, no dejan muchas dudas de que hasta el acuerdo sobre textiles y vestido -que tanto criticaron los países en desarrollo por considerarlo una "integración sin una liberalización comercial significativa"-, experimentará cambios de aquí al 2005, y para ese entonces ya habrá otras formas de obstáculos arancelarios.

De hecho, tanto los preparativos de las negociaciones sobre agricultura y servicios como su lanzamiento -que Estados Unidos insiste en que deberían comenzar respectivamente en 1999 y el 2000, y concluir rápidamente los nuevos acuerdos en lugar de tener que esperar a concluir todo, como en la Ronda Uruguay- podrían dar mayores beneficios comerciales a Estados Unidos, y lo mismo para el Sur.

Una nueva ronda entre bambalinas

Como expresó el experimentado ex negociador de comercio de la India, Bhagirath Lal Das, en una comunicación al SUNS, el texto acordado significa que "la férrea resistencia" de algunas delegaciones mitigó la posición inicial de la Unión Europea (de hacer una ronda del milenio con temas nuevos), "pero el saldo es bastante claro". "Se introduce una nueva ronda a través del alcance 'de base amplia', de un plan y una estructura de modalidades que buscan una mayor liberalización y la estipulación de plazos de referencia", dijo Das.

"Si alguno de los países en desarrollo cree que se logró evitar una nueva Ronda, la situación es similar a lo que algunos de ellos creyeron en 1986 cuando la Declaración de Punta del Este mantuvo al sector servicios efectivamente fuera del GATT y el tema de derechos de propiedad intelectual quedó limitado a 'cuestiones relacionadas con el comercio'. Los países en desarrollo creían que habían ganado. Espero que ahora no reincidan en la misma ilusión", advirtió Das. "Deberían saber que ya está en marcha una negociación amplia, y en lugar de hacer de cuenta que no existe deberían preparar sus propias propuestas, como mínimo unas 15 de las más importantes por un grupo de por lo menos 15 países. Puede sonar poco realista, teniendo en cuenta la historia pasada, pero todavía es posible".

El texto de la declaración fue "negociado" en las últimas semanas en una reunión informal de jefes de delegación para el proceso del Consejo General presidido por el director de la OMC, Renato Ruggiero. Como a determinada altura la secretaría de la OMC pensó que la declaración podía tener ciertas cuestiones sin resolver que requerían negociaciones de carácter ministerial, estipuló la realización de una sesión ministerial para la tarde del 20 de mayo, y la sesión de clausura había sido planificada originalmente para las últimas horas de la tarde.

Pero los negociadores comerciales en Ginebra, los embajadores y algunos altos funcionarios de las capitales decidieron que podía ser demasiado "peligroso" dejar algunos asuntos en manos de los ministros, por lo que negociaron y llegaron a un acuerdo que pasa todo a un proceso preparatorio en el Consejo General y que comienza en setiembre.

A raíz de todo esto la reunión ministerial final se hizo antes de lo fijado, tanto así que varios periodistas llegaron al Palacio de las Naciones de la ONU a cubrir el evento y se encontraron con que ya había terminado.

En un seminario para los países en desarrollo organizado en abril por la Red del Tercer Mundo, la Secretaría General de la UNCTAD había dado a entender que con frecuencia los ministros están más sujetos a presiones que los funcionarios. Una opinión similar expresaron en 1982 varios negociadores de comercio, después de la reunión ministerial de ese año del GATT (cuando los funcionarios tuvieron que batallar para conseguir las concesiones realizadas por sus ministros sin comprender el proceso anterior), en cuanto a que el GATT era un negocio demasiado importante como para dejárselo a los ministros.

En las reuniones de la OMC y aledañas, varios funcionarios del Tercer Mundo a nivel de la capital explicaron que la reunión de Ginebra era una reunión de "transición". Pero no quedó claro qué era lo que tenían en mente, o a partir de qué era la "transición" y hacia dónde.

Una agenda positiva

En los últimos meses también se habló mucho de la necesidad de que los países en desarrollo elaboraran una agenda positiva o "de acción" más que "de reacción". La Secretaría General de la UNCTAD también ha estado subrayando esto e intentando ayudar a los países en desarrollo a pensar cuidadosamente y formular esa agenda. Pero incluso ese proceso y sus resultados no parecen haberse "filtrado" a todos los países en desarrollo.

La falla no está en la UNCTAD sino en la forma de organización de los países en desarrollo y sus instituciones y activistas, ya que varios de los diplomáticos tienen que manejar demasiados temas en demasiadas organizaciones. Y si bien los países en desarrollo lograron asegurar que los problemas de aplicación y otras negociaciones o evaluaciones mencionadas en la OMC (además de agricultura y servicios) figuren también en el programa de trabajo y en las recomendaciones para la próxima reunión ministerial, es necesario que expresen y presenten claramente sus problemas y recomendaciones, expresaron los observadores comerciales.

La línea oficial sería que éstos son "compromisos" que deben ser aplicados y, en el mejor de los casos, podría aspirarse a algunas exenciones individualmente por país y por acuerdo.

Sólo los países en desarrollo pueden expresar y generar cambios, y pueden hacerlo sencillamente diciendo "no" a otras propuestas. Y a diferencia de la época de Marrakech y el origen de la OMC, su propio público ha tomado conciencia y no está dispuesto a aceptar las explicaciones de sus gobiernos sobre el peligro de estar "aislados" o sobre decisiones que fueron tomadas por otros y que les han sido impuestas.