No. 112 - Agosto 1998

El Norte impulsa negociaciones sobre inversión en la OMC

por Chakravarthi Raghavan

Los países industrializados intentan ahora completar en la Organización Mundial de Comercio (OMC) el proceso de estudio sobre comercio e inversión con recomendaciones que podrían desembocar en el inicio de negociaciones sobre normas de inversión multilaterales a partir de la tercera conferencia ministerial de la OMC en 1999. Por su parte, los países en desarrollo han recomendado cautela, subrayando los posibles efectos negativos de la inversión extranjera directa. Estas fueron las posiciones que surgieron en una reunión del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión de la OMC.

La Unión Europea, Japón y otros países industrializados estarían tratando de culminar en la OMC el proceso de estudio sobre Comercio e Inversión incluyéndole recomendaciones que podrían insertarse en el proceso preparatorio de la tercera Conferencia Ministerial de 1999, y marcar el inicio de negociaciones a partir de ese momento. También pretenden ampliar el campo de aplicación de las futuras negociaciones en materia de inversión, empleando una definición muy vasta que incluiría no sólo la inversión extranjera directa (IED), como propuso originalmente la Unión Europea en Marrakech y Singapur, sino también las inversiones de cartera y de otros tipos.

Canadá y Japón -con el apoyo de Estados Unidos, la Unión Europea, Costa Rica, Australia, Nueva Zelanda y Brasil- se pronunciaron a favor de una definición amplia. Pero Corea del Sur insistió en una definición más restringida, acotada a la IED, posición que fue apoyada por India. Este país señaló que el estudio de antecedentes, encomendado por la Conferencia Ministerial de Singapur, se había centrado exclusivamente en la IED, y que la síntesis de la Secretaría también había demostrado que las discusiones del Grupo de Trabajo de la OMC sobre Comercio e Inversión habían girado en torno a la IED. Cualquier intento de ampliar la definición de inversión requeriría iniciar de nuevo el proceso de estudio, perspectiva sobre la cual no había consenso.

La Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), se reservó su posición sobre este tema, mientras que Estados Unidos y la Unión Europea dijeron que presentarían documentos al respecto.

Si bien la definición de "inversión" que se ha empleado en las discusiones del Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) en el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) es muy amplia, y por eso mismo concitó mayor oposición, a la luz de la reciente crisis asiática numerosos economistas destacados de la corriente principal expresaron cierta preocupación por las corrientes de las inversiones de cartera, incluso por la conducta imitativa de los inversionistas institucionales -como los fondos mutuos, los fondos con cobertura o las compañías de seguros- con los consiguientes efectos perjudiciales sobre los países receptores y de origen. Según expresaron los propios participantes, los intentos de ampliar el campo de aplicación del estudio de la OMC y concluirlo en noviembre con recomendaciones, se tornó evidente en la última reunión del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión (16 y 17 de junio), que fue creado en 1997 durante la presidencia del embajador de Tailandia ante la OMC, Kirik-Krai Jirapet, como resultado de un mandato de la Conferencia Ministerial de Singapur.

El proceso de estudio en la OMC

La próxima reunión del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión está fijada para el 1 de octubre, y el presidente indicó que el Informe y las posibles recomendaciones para un trabajo futuro deberían adoptarse entre el 23 y el 24 de noviembre. Todas las decisiones de la OMC, e incluso más específicamente cualquier recomendación sobre trabajos futuros en ese sector, deberá ser por una decisión explícita y de consenso. Si bien Japón sugirió la realización de consultas entre las reuniones de octubre y noviembre para ponerse de acuerdo sobre las recomendaciones, Suiza sugirió que si no hay acuerdo sobre el Informe del Grupo de Trabajo, el presidente debería presentar uno bajo su propia responsabilidad.

La Conferencia Ministerial de Singapur aceptó crear un grupo de trabajo para estudiar la relación entre Comercio e Inversión, pero "sin que esto implique que se iniciarán negociaciones en el futuro". Se pidió al Consejo General de la OMC que mantenga bajo evaluación el trabajo de este grupo de estudio, así como el de comercio y competencia, y que "decida después de dos años" cómo seguirá el trabajo de cada órgano, con la estipulación de que las negociaciones futuras, en caso de que las haya, con relación a disciplinas multilaterales de esos sectores (comercio e inversión, y comercio y competencia) sólo tendrán lugar a partir de una decisión explícita por consenso de los miembros de la OMC. La Unión Europea ha estado impulsando la realización de negociaciones multilaterales en materia de inversión y, con el estancamiento de dichas negociaciones en la OCDE, intenta introducirlas en la OMC, donde las discusiones son incluso más faltas de transparencia y secretas.

En la Conferencia Ministerial de Ginebra (18 al 20 de mayo), bajo la presión de la Unión Europea, se encomendó al Consejo General de la OMC que iniciara un proceso preparatorio de la tercera reunión ministerial -que tendrá lugar en Estados Unidos, posiblemente en el último trimestre de 1999-, y que habilitara al Consejo a presentar recomendaciones sobre un programa de trabajo. Aunque en la conferencia ministerial de Ginebra los países en desarrollo en general insistieron en que en el futuro programa de trabajo debía otorgarse prioridad a la aplicación de los acuerdos anteriores y de otras negociaciones (agricultura y servicios) encomendadas en Marrakech, o las de los acuerdos de la OMC, la Unión Europea logró impulsar en el proceso preparatorio "otros posibles trabajos futuros sobre la base del programa de trabajo iniciado en Singapur".

Después de la reunión de Ginebra, los países en desarrollo hicieron una interpretación positiva del resultado, considerando el programa de trabajo (y sus diversos incisos) como una jerarquía de temas en la que nada quedaba excluido. Pero las maniobras dentro de la OMC sugieren que, dentro del sistema de comercio, los temas de interés para las principales naciones industrializadas serán nuevamente tomados en cuenta y llevados adelante, mientras que los de los países en desarrollo quedarán relegados.

Falta de transparencia

Las discusiones en la segunda semana de junio en el Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión fueron abiertas para todos los miembros, pero asistieron sólo una veintena de delegaciones de países en desarrollo, dado que la mayoría tienen poco personal y deben abarcar demasiados temas en demasiadas instituciones. Esto aumenta la falta de transparencia de la OMC, justo en momentos en que su participación -y la de las instituciones internacionales que la apoyan- en esos temas concita la hostilidad de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de interés público del Norte y del Sur.

Los documentos y reuniones, así como las actas de éstas (levantadas por la Secretaría), son "restringidas" y no están disponibles ni para los medios de difusión ni para las ONG. Pero en un documento reciente del Instituto Transnacional, con sede en Amsterdam, Myriam Vander Stichele subrayó las diversas formas por las cuales las grandes empresas y las transnacionales tienen acceso a los máximos jerarcas responsables de las políticas y personal de la OMC e influyen en las negociaciones. "La influencia del mundo empresarial, y en particular de las trasnacionales, se vuelve patente en la OMC", dice.

Las discusiones en el Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión acerca de las repercusiones de la relación entre comercio e inversión y desarrollo y crecimiento, parecen haber analizado una "síntesis" elaborada por la Secretaría a partir de la información suministrada por delegaciones y organizaciones intergubernamentales (incluidas las de la OCDE, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la división de la UNCTAD sobre Transnacionales, IED y Desarrollo). Las presentaciones de las diversas organizaciones estuvieron más dedicadas a favorecer los intereses de las transnacionales que a ofrecer toda la información necesaria para un estudio objetivo, se quejó luego uno de los participantes.

El documento de la Secretaría buscó proyectar la opinión del Grupo de Trabajo en cuanto a que la IED tiene un impacto básicamente positivo sobre el desarrollo. Si bien la literatura "oficial" de las organizaciones internacionales ahora reverencia el papel de las IED y las transnacionales, otra corriente académica, incluso de economistas de la corriente principal (luego de la crisis asiática) así como documentos del instituto WIDER, con sede en Helsinky, adoptaron una opinión más equilibrada, e incluso escéptica en cuanto a si la liberalización y la apertura de una economía a las transnacionales traería aparejado desarrollo y crecimiento. Se informó que esa opinión positiva del impacto de la IED sobre el desarrollo manifestada en el documento de la OMC, fue apoyada por la Unión Europea, Estados Unidos, Japón, Canadá, Suiza, Australia, Corea del Sur y Costa Rica.

No obstante, la ASEAN, India, Pakistán y Egipto señalaron que el documento no transmitía las opiniones expresadas por otras delegaciones que planteaban también la preocupación por los efectos negativos de la IED. La ASEAN, apoyada por India, Pakistán y Egipto, quería que la Secretaría elaborara un documento sobre los aspectos negativos de la IED, a lo cual se opuso Estados Unidos, Japón, Suiza, Canadá y Australia, así como algunos países latinoamericanos como Argentina, Brasil, Costa Rica y Venezuela.

Recientemente, a partir de una sugerencia de Hong Kong-China, se acordó que la Secretaría elaboraría un documento sobre los aspectos positivos y negativos. Entre los aspectos negativos de la IED -que se busca esconder bajo la alfombra- figuran las cuestiones relativas a sus efectos sobre el ahorro nacional -en particular cuando el inversionista extranjero tiene acceso total a los mercados de capital nacionales y a las instituciones de préstamo-, los problemas de la fijación de precios de transferencia y las salidas excesivas de capital de un país como resultado de una serie de pagos por concepto de tecnología, servicios, costos de actividades de investigación y administración -realizadas en la matriz de la transnacional- y medidas de evasión fiscal.

Tácticas de las trasnacionales

Un documento de la Secretaría de la UNCTAD presentado en setiembre de 1997, expresó que el tema de los precios de transferencia fue un asunto de gran preocupación para los países en desarrollo en la década del 70. Y si bien todavía persiste, ahora es de "menor preocupación", ya que las filiales en el exterior pueden enviar las ganancias con mayor facilidad y las tasas de los impuestos para las ganancias de las compañías extranjeras han tendido a bajar en la mayoría de los países en desarrollo.

Sin embargo, el tema de los precios de transferencia y la evasión fiscal ha resultado sumamente problemática incluso para los principales países industrializados, sede de las transnacionales. La OCDE, que ha intentado abordar este tema -si bien no muy exitosamente- a través de la cooperación entre las autoridades fiscalizadoras de sus miembros, en 1995 presentó una publicación sobre Precios de Transferencia, Directrices sobre Transnacionales y Administración Fiscal. También hubo informes de los medios de difusión sobre las preocupaciones acerca de este tema, manifestadas por las autoridades fiscales de Europa y Estados Unidos, incluso sobre cómo los acuerdos bilaterales sobre la evasión de la doble tributación y las lagunas en torno a los mismos, son utilizados por las transnacionales para no pagar ningún impuesto.

Un informe reciente de la prensa financiera expuso cómo los precios de transferencia son utilizados en todos lados para evadir el pago de impuestos. Según este informe, aparecido en The Financial Times del 22 de mayo, una empresa estadounidense con una filial en Alemania, dedicada a la manufactura, puede pedir prestado a una filial financiera del mismo holding en Holanda. El interés sobre ese préstamo es totalmente deducible de las ganancias de la filial alemana, y las compañías acuerdan el pago de intereses para compensar completamente las ganancias. En Holanda, la filial paga impuesto sólo sobre el margen entre el costo de los fondos y la tasa a la cual presta a su compañía hermana de Alemania. Y en Estados Unidos la compañía matriz no paga impuesto alguno por las ganancias de la filial alemana, compensadas por las transacciones de préstamo entre las filiales.

La Secretaría de la OMC también deberá elaborar un documento, tal como lo sugirió India, sobre la evolución histórica de las políticas de la IED en los países desarrollados.

Opiniones diversas sobre la IED

Varias de las presentaciones individuales de los países industrializados dirán que el crecimiento económico, la tecnología y el desarrollo les llegaron por su apertura a la IED, una opinión ahistórica y que ha sido cuestionada por varios académicos de la corriente principal y heterodoxos que casi nunca son mencionados en las bibliografías citadas por las organizaciones internacionales en sus informes donde hacen loas a la IED y las transnacionales. En la publicación "Empresas Trasnacionales y Economía Global", de McMillan/WIDER, se hace un cuestionamiento equilibrado a la visión rosa de las transnacionales, con una introducción de Robert Rowthorn y Richard Kozul-Wright en la que refutan que el camino al desarrollo para los países pobres sea atraer IED en gran escala, de manera similar a la de algunas economías del sudeste asiático.

Aún más digno de destaque es que el Banco de Pagos Internacionales (BPI)-generalmente una ciudadela de banqueros conservadores de la banca central-, en su informe anual de 1998 haya resumido sucintamente y con gran claridad en más de seis páginas los temas comerciales, de balanza de cuenta corriente y de IED, señalando que las corrientes de IED ahora son "corrientes esencialmente financieras" que pueden o no vincularse con las inversiones de capital real, y que las salidas de capital estudiadas están afectadas por movimientos de los tipos de interés real, los precios de los activos y las oportunidades de arbitraje de los precios de factores. El informe del BPI también expone, por ejemplo, que las empresas estadounidenses financian la expansión de capitales pidiendo préstamos en los países receptores, y no a través de salidas de capital.

Con relación a otros puntos de la agenda del Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión, Corea del Sur presentó un documento sobre sus diversos acuerdos bilaterales de inversión, mientras que India presentó un documento sobre sus acuerdos bilaterales de promoción de la inversión. Según se informó, Canadá y la Unión Europea expresaron que los documentos sobre dichos acuerdos demostraban que estaban proliferando y que deberían estar integrados en un tratado multilateral.

Sin embargo, India habría cuestionado esta noción, señalando que el propósito general de tales acuerdos bilaterales es dar flexibilidad a un gobierno receptor con respecto a la inversión extranjera, y que dicha flexibilidad no sería posible en un acuerdo multilateral. Otros expertos han señalado que a menudo los países asumen acuerdos bilaterales de inversión y acuerdos bilaterales de promoción de la inversión, y a veces ofrecen términos e incentivos favorables a los socios teniendo en cuenta las transacciones estipuladas por el país socio sobre una gama de relaciones bilaterales: consideraciones comerciales, económicas y a veces incluso políticas y de seguridad. Ningún tratado multilateral puede estipularlas, y los argumentos sobre "eficiencia" e "ineficiencia" a nivel mundial sólo entran en un mundo teórico de mercados perfectos y economía pura, no en el mundo real de economía política, mundial y nacional.

La Unión Europea, en un esfuerzo por presentarse más razonable, indicó en las discusiones que no está buscando un "derecho a invertir" y un "trato nacional" en la etapa previa a la inversión, sino sólo un "derecho de establecimiento" y un "trato nacional" después de la inversión. La Unión Europea también argumentó en el Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversión que debería haber un enfoque "de arriba hacia abajo" -o el enfoque de listas negativas propuesto para las negociaciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, pero que luego fue abandonado por un enfoque de listas positivas- en normas de inversión o trato nacional y trato de nación más favorecida (n.m.f.), queriendo decir que las excepciones deber ser especificadas en los anexos de los países. Si no se especifica ninguna excepción, debe aplicarse trato nacional y trato n.m.f. Pero en cuanto al acceso al mercado, la Unión Europea favorecía un enfoque "de abajo hacia arriba", como en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.

Si bien algunas delegaciones de países en desarrollo pensaron luego que la Unión Europea claramente daba a entender que estaba reduciendo sus "ambiciones" sobre las normas de inversión de la OMC y que intentaba llegar a un arreglo con los países en desarrollo, otras fueron más cautelosas y opinaban que fue tan sólo una táctica para continuar con las negociaciones, o por lo menos para que el proceso de estudio finalizara este año con recomendaciones de iniciar nuevas negociaciones. Un experto de un país en desarrollo señaló que además de pedir "trato nacional" como trato "no menos favorable que el prestado a los inversionistas nacionales", en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios -que permite a los países establecer limitaciones al trato nacional-, por ejemplo, la Unión Europea tenía una disposición insertada (Art. XVII.3) a los efectos de que "el trato formalmente idéntico o formalmente diferente será considerado menos favorable si modifica las condiciones de competencia a favor de servicios o abastecedores de servicios del Miembro, comparado con los servicios o abastecedores de servicios similares de cualquier otro Miembro".

Los europeos, en los siglos XVIII y XIX, y bien entrado el XX, en los años entre las dos guerras mundiales, intentaron reiteradamente hacer valer los principios del estado de Westfalia de los derechos de los extranjeros a la propiedad. Pero los juristas latinoamericanos de esos días se opusieron, y prácticamente se separaron incluso en la Liga de las Naciones. Estados Unidos intentó hacer valer esta doctrina por la que los extranjeros tenían derecho a mayores niveles de justicia (en derechos de propiedad) que un nacional, y en 1965, a través de la codificación de su derecho de relaciones exteriores, se expresó como "norma predominante que dicho trato nacional no siempre es suficiente, y hay una norma internacional de justicia que un Estado debe observar aún cuando la norma no sea compatible con su propio derecho".

La dimensión del desarrollo

La Carta de las Naciones Unidas -la codificación de la Organización de las Naciones Unidas del derecho internacional-, así como las declaraciones de la Asamblea General, pusieron fin a esta doctrina. Pero durante la Ronda Uruguay, en las negociaciones sobre servicios y medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIM) y otros sectores, se buscó resucitar esta doctrina, lo que obtuvo apoyo del mundo en desarrollo.

La división de transnacionales de la Secretaría de la UNCTAD hizo una presentación sobre "la dimensión del desarrollo" en los tratados internacionales de inversión. La intervención del director de esa división, Karl Sauvant, subrayó el trabajo de la UNCTAD en este sector y el "diálogo" que intentaba promover con la "sociedad civil", los "cursos de capacitación" para los diplomáticos y funcionarios gubernamentales más nuevos y los seminarios regionales, así como discusiones en la propia UNCTAD.

Si bien la Unión Europea consideró ese catálogo como un "punto de referencia útil", Pakistán subrayó que dicho catálogo debía ser aplicado de manera práctica a las normas multilaterales de inversión. India dijo que una dimensión del desarrollo era extremadamente importante, ya que un Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) eliminaría la capacidad de los países de manejar esta flexibilidad disponible para los países en desarrollo de adaptar sus políticas de inversión externa a sus estrategias de desarrollo. La UNCTAD debe mostrar cómo un AMI no eliminaría esa flexibilidad para los países en desarrollo. Cualquier catálogo de temas no debería "agregarse" a las normas multilaterales sino integrarse plenamente a dichas normas. Se informó que Pakistán presentó una opinión similar, pero Japón y la Unión Europea consideraron que era más importante que los países tuvieran más bien políticas "orientadas a la inversión" que políticas "orientadas al desarrollo", ya que una política "orientada a la inversión" automáticamente llevaría al desarrollo.

La UNCTAD, en respuesta a India, dijo que cualquier acuerdo multilateral necesariamente restringiría los derechos soberanos pero que al formular la dimensión del desarrollo tendría en cuenta la estructura de los acuerdos propuestos, especialmente sus objetivos rectores. Algunas delegaciones de países en desarrollo manifestaron posteriormente que al no centrarse en un marco multilateral -como se encomendó a la UNCTAD que hiciera- teniendo al desarrollo como centro, el resultado será que se sigan las propuestas y objetivos de la OCDE y de otros, y luego se intente introducir las excepciones en función de consideraciones de desarrollo. Este enfoque, que se intentó aplicar en el GATT, y su Parte IV, demostraron estar vacíos de contenido tanto en derechos como en excepciones para el mundo en desarrollo.

De directrices y códigos

La OCDE presentó un documento sobre Directrices para las Empresas Multinacionales. Pero India, Egipto, Hong Kong y Brasil señalaron que se trataba de meras directrices que no tenían fuerza jurídica obligatoria. La OCDE respondió que las multinacionales debían regirse por leyes nacionales, pero las directrices serían un buen punto de referencia.

India quería que se anexaran el Conjunto de Principios y Normas Equitativos Convenidos Multilateralmente para el Control de las Prácticas Comerciales Restrictivas, el Proyecto del Código de Conducta sobre Transnacionales de la ONU y el Proyecto (de la UNCTAD) del Código Internacional de Conducta sobre la Transferencia de Tecnología al documento directriz de la OCDE y se emitiera como un documento del grupo de estudio de la OMC. Estados Unidos lo objetó, pero el presidente del Grupo de Trabajo dijo que la UNCTAD pondría los tres documentos, que ya habían sido incluidos en un compendio anterior. Pakistán pidió información sobre las diferencias entre las Directrices de la OCDE para las multinacionales y el Código de Conducta de la ONU sobre trasnacionales. La UNCTAD señaló que el código de la OCDE era un "paquete" mientras que el de la ONU era amplio, si bien ambos eran voluntarios. El código de la ONU, además, también abarca temas tales como derechos humanos, la adhesión a las características culturales y sociales de los países receptores, y los mecanismos de evaluación y solución de diferencias.

Luego la OCDE intervino para decir que sus directrices eran un código para empresas y no para gobiernos. El código tampoco hace una definición de las empresas multinacionales. En otras discusiones del Grupo de Trabajo, Australia intervino para expresar que prefería un enfoque similar al del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios para las normas multilaterales sobre inversión. Hong Kong manifestó que, eventualmente, un Acuerdo Multilateral de Inversión debería basarse en un enfoque de mínimo común denominador. Pero la Unión Europea no apoyó esta posición. La próxima reunión del grupo de trabajo será el 1 y 2 de octubre. El presidente dijo que el grupo debe hacer un informe al Consejo General, y para este fin, debe adoptar un informe para el 23-24 de noviembre (la última reunión del año del Grupo de Trabajo). Indicó que el informe podría tener dos partes: una que fuera una descripción del trabajo realizado, y otra de posibles recomendaciones para el trabajo futuro. Suiza expresó que si no había coincidencia en torno a un informe, el presidente podría presentar uno bajo su propia responsabilidad, mientras que Japón quería la realización de consultas informales entre las reuniones de octubre y noviembre. Como el tema se había presentado bajo el punto "otros asuntos", India dijo que sólo podría tomarse una decisión en la próxima reunión. También señaló que dentro del mandato de la Secretaría, el Grupo de Trabajo tenía tiempo hasta el 13 de diciembre para presentar un informe al Consejo General, por lo que el proceso de estudio podría continuar hasta entonces.