No. 112 - Agosto 1998

UNCTAD y la crisis asiática

Necesaria revisión de políticas internacionales de respuesta

por Chakravarthi Raghavan

A la luz de la gravedad de la crisis financiera asiática, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, cuestionó la eficacia de la respuesta política a la crisis. Ante un sector de alto nivel del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, exhortó no sólo a los países en desarrollo a adoptar un enfoque prudente con respecto a la liberalización financiera, sino también controles y reglamentaciones sistémicas a nivel internacional que vayan más allá de las medidas prudentes convencionales.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) exhortó a hacer una evaluación "honesta", sin preconceptos o prejuicios, de las políticas internacionales de respuesta a la crisis asiática y a ampliar la actual flexibilidad del Fondo Monetario Internacional (FMI) con respecto a los déficits presupuestales, a todos los ámbitos del quehacer económico.

La opinión de la UNCTAD fue presentada en Nueva York el 6 de julio en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) por el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, durante el sector de alto nivel del Consejo Económico y Social (ECOSOC).

Ricúpero advirtió contra los movimientos de capital a corto plazo, y expresó que para prevenir crisis futuras, los países en desarrollo no deberían ser presionados a liberalizar sus mercados financieros prematuramente, sino que por el contrario hay que asistirlos y guiarlos para la introducción de reformas -financieras y económicas- "concienzuda y progresivamente", respaldados a nivel internacional por "controles y reglamentaciones mejoradas que van más allá de las medidas convencionales prudentes".

Distinciones entre las corrientes de capital

Anteriormente, en la sesión de apertura, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, había dicho que si bien continuaba el debate sobre la interpretación de la crisis asiática y las conclusiones que habría que extraer de la misma, todos aprendieron "en carne propia que hay que hacer distinciones importantes entre movimientos de capital a corto plazo, especulativos y compromisos a largo plazo, tal como la inversión extranjera directa".

Si bien Annan hizo esta distinción, los estudios, incluso el del personal del Banco Mundial y el FMI, concluyeron que con el crecimiento explosivo de los derivados, en realidad no puede trazarse una distinción entre la IED y otras corrientes de capital. Y si bien los neoliberales utilizan este argumento para promocionar la liberalización de todas las corrientes de capital, la crisis asiática parece indicar la necesidad de que exista una regulación de todo el capital extranjero y las corrientes e inversiones financieras, y que se impongan responsabilidades especiales sobre las empresas transnacionales.

Con relación al frente comercial, el secretario general de la ONU se pronunció en contra de la "cláusula social" y dijo que el proceso de liberalización comercial debe continuar y que el sistema y las normas comerciales no deben ser usados para alcanzar objetivos laborales, ambientales y de derechos humanos. Por el contrario, expresó Annan, lo que hay que utilizar para esos objetivos es el sistema de la ONU.

Ricúpero recordó las opiniones de la UNCTAD sobre las crecientes divergencias y desacuerdos en las reuniones internacionales, las advertencias sobre el curso de la economía mundial y las causas y efectos de la crisis asiática, y dijo que, por el momento, la crisis había puesto en tela de juicio los casos exitosos del desarrollo, esos pocos casos de países que demostraron la posibilidad de zanjar la diferencia de ingresos entre el norte y el Sur. La crisis tuvo el efecto perverso de golpear particularmente duro a los pobres -en términos de abruptas caídas de los precios de los productos básicos y de los precios de exportación de sus bienes- mientras que beneficia a los ricos a través del impacto antiinflacionario de importaciones baratas.

También ha habido una creciente divergencia a niveles internacionales con respecto a la globalización, tal como lo demostraron las manifestaciones contra la OMC que se hicieron en Ginebra en mayo de este año, y la suspensión de las negociaciones sobre el Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) debido a desacuerdos no sólo con las ONG sino entre los mismos países miembros. Pero la crisis de Asia también acercó a todos para hacer frente a los peligros aumentados, y ahora todos están mucho más de acuerdo sobre la naturaleza del problema.

Lejos de convenir el desacuerdo, "ahora es nuestro deber mejorar este acuerdo intelectual todavía imperfecto y crear consenso, no sólo sobre las causas de la enfermedad (...) sino también para encontrar y mejorar las curas (...) guiados por la razón y la objetividad", dijo Ricúpero. La razón de ser de la UNCTAD durante 30 años, manifestó, fue la búsqueda de políticas oportunas y adecuadas para ayudar a los países del Sur a lograr un desarrollo económico sustentable. Entre los desarrollos más alentadores de este período se encuentra el éxito de las economías de Asia Oriental para manejar su integración en la economía mundial a través del comercio exterior. Esta conclusión se mantuvo incólume ante la crisis actual, pues explica que el grave perjuicio infligido a estas economías por los movimientos financieros volátiles no fue por lo que se había hecho bien -la forma prudente y habilidosa en que manejaron la liberalización comercial y gradual, y cuidadosamente abrieron sus mercados para maximizar los beneficios de la globalización- sino más bien "porque los gobiernos interesados no manejaron la integración de sus países a los mercados de capital con el mismo talento que mostraron en otras áreas de la economía".

Respuestas

La UNCTAD consideraba que políticas nacionales "bien calibradas" podían ayudar a manejar esas crisis, limitar su potencial de perjuicio duradero, y restablecer el crecimiento económico. "Pero cuando la crisis económica se transforma en un problema sistémico, también es necesario aplicar medidas a escala mundial", expresó el secretario general de la UNCTAD. "La crisis de Asia Oriental sólo es la última de una serie de crisis financieras que alteraron la economía mundial desde el quiebre del sistema de Bretton Woods. La realidad es que la comunidad internacional todavía no sabe manejar esas turbulencias, y mucho menos impedirlas".

Ricúpero señaló que la velocidad a la cual las economías más exitosas de Asia Oriental se despeñaron por los movimientos financieros adversos, tomó a todos por sorpresa. Países que año tras año habían tenido tasas de crecimiento anual de ocho y 10 por ciento, que mantuvieron un pleno empleo y avanzaron mucho en la erradicación de la pobreza, están sufriendo ahora severas contracciones económicas. Según cálculos recientes, se estima que la caída de la producción será mayor de 15 por ciento en Indonesia y entre seis y ocho por ciento en Corea del Sur y Tailandia. Salvo China y Taiwán, prácticamente ninguna de las economías de la región tiene proyectado registrar una tasa de crecimiento positiva este año. El grado de descenso y trastornos fue sin precedentes, sobrepasando incluso el experimentado después de la caída del comunismo en Europa Central y del Este.

No hay recetas simples para resolver esta situación y, como sugirió UNCTAD un año atrás, los consejos en materia de políticas deben ser ofrecidos con un grado de humildad y una dosis saludable de pragmatismo. Parecería que todos fracasaron al no apreciar suficientemente la gravedad de la situación. "Así, a la luz de la gravedad persistente de la crisis, ¿no sería útil realizar una evaluación honesta de la respuesta en materia de política internacional -sin preconceptos o prejuicios- para sopesar los logros y fracasos? ¿Y por qué no considerar ampliar la voluntad de ser flexibles con relación a los déficit presupuestales, recientemente demostrado por el FMI, a otros ámbitos del quehacer económico, tal como se pidió?" "No se haría justicia", agregó el secretario general de la UNCTAD, si los niveles de vida de la gente común y la estabilidad y prosperidad de los países deben sacrificarse por un fracaso colosal del mercado mundial y por medidas para salvar a los acreedores internacionales y a las instituciones financieras locales".

Los nuevos pobres

En Asia Oriental, la mantenida tendencia de ingresos en alza se revirtió, y el desempleo, el subempleo y la pobreza están creciendo a niveles alarmantes. Gran parte de los trabajos perdidos han sido en los sectores de la economía que en el pasado redujeron la pobreza absorbiendo trabajadores de origen rural con baja capacitación.

Esto se da más aún en los sectores de pequeñas y medianas empresas. Más que los grandes conglomerados, son estas compañías las que han sido diezmadas por el impacto de la recesión crediticia y el elevado nivel de las tasas de interés. Y el aumento abrupto de los precios de los alimentos y el recorte de los gastos sociales agravaron aún más las condiciones sociales y contribuyeron al aumento de la pobreza.

Según estimaciones de la UNCTAD, se calcula que en 1998 la proporción de la población de Indonesia que vive con ingresos por debajo de la línea oficial de la pobreza será 50 por ciento mayor que la de 1996, y de forma similar, el pronóstico en Tailandia es que la pobreza absoluta aumente un tercio. Y estas pueden ser predicciones conservadoras, según otras fuentes altamente respetadas.

A medida que la crisis avanza, será difícil para los nuevos pobres recuperarse de las pérdidas y recuperar las ocupaciones y niveles de vida previos, e incluso el daño social podría persistir mucho después de haber logrado la recuperación económica. En términos de desnutrición infantil y menor ingreso a las escuelas primarias -con efectos ulteriores en la próxima generación- es posible que eso ya esté ocurriendo en Tailandia. Con relación a la experiencia latinoamericana durante la crisis de la deuda de los años 80, Ricúpero expresó que según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la ONU, entre 1990 y 1996, con la recuperación en marcha, la pobreza en la región se redujo tan sólo del 41 por ciento al 39, mucho más elevada incluso que el nivel de 34 por ciento de 1982.

Las medidas de creación de redes de seguridad actúan como paliativos para amortiguar el impacto de la crisis, pero no pueden ser tratadas como soluciones duraderas. Sólo la reanudación de un crecimiento rápido y sostenido puede traer empleo y hacer retroceder los niveles de pobreza a los niveles previos a la crisis. Por lo tanto, es necesario armonizar dos objetivos complementarios: reformar y fortalecer las instituciones financieras locales de los países afectados y, simultáneamente, lograr la reflación de las economías nacionales a través de una reducción adecuada de las tasas de interés y una necesaria ampliación de la liquidez y un aumento del gasto público.

Una respuesta contraproducente

Como argumentó recientemente el Economista Principal del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, cuando una turbulencia monetaria es la consecuencia de fallas en el sector financiero, la respuesta política convencional de aumentar las tasas de interés puede ser contraproducente. Stiglitz también citó estudios empíricos de economistas del FMI y el Banco Mundial que dicen que los aumentos de las tasas de interés tienden a aumentar la probabilidad de crisis bancarias.

En cuanto a los argumentos de que es necesario aplicar aumentos temporarios de las tasas de interés para recuperar la confianza, y que sus efectos serían levemente perjudiciales, el secretario general de la UNCTAD citó nuevamente a Stiglitz con referencia a la opinión de que las pruebas no son plenamente concluyentes. En todo caso, añadió Ricúpero, Tailandia e Indonesia han procurado aplicar políticas de altas tasas de interés por un tiempo considerablemente más largo que los cuatro meses promedio que se considera son el máximo razonable. "En efecto, parece que cuando la confianza depende de otros factores, con total independencia de las tasas de interés, la confianza excesiva en este tipo de medidas le hará mucho mal a la economía, sin ninguna garantía de éxito en cuanto a los fines para los cuales estaban pensadas", afirmó. "Si realmente queremos romper el círculo vicioso que podría llevar a un derrumbe económico irreversible, es necesario que demos máxima prioridad a apoyar a los endeudados y los desempleados".

Desde la crisis, las revisiones a la baja en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) han sido más sustanciales para los países en desarrollo que para los países desarrollados. Se espera que en 1998 el crecimiento económico en los países en desarrollo sea la mitad comparado con el de 1997, cayendo a casi dos por ciento. Y la UNCTAD calcula que habrá una profundización de la diferencia de ingresos entre el Norte y el Sur.

Las ramificaciones mundiales de la crisis no se han sentido de manera tan aguda en el mundo industrializado ya que los beneficios de los precios en baja de los productos básicos y el mejoramiento de las relaciones de intercambio parecen compensar la pérdida de ingresos y trabajos. Pero los países en desarrollo en la mayoría de las demás partes del mundo han comenzado a sentir las consecuencias adversas. Y debido al riesgo del contagio, varios mercados emergentes adoptaron restricciones monetarias y fiscales preferenciales para mantener la confianza en el mercado y reducir la vulnerabilidad a los vaivenes de los movimientos de capital.

Y también se espera que los países en desarrollo sean más afectados que los industrializados por las tendencias negativas del volumen y los precios de exportación de sus productos. Desde Chile, Cuba, Ecuador y Perú, en América Latina, hasta Angola, Congo, Tanzania y Zambia, en África, pasando por Kazakhstan, Rusia y Rumania, los países en desarrollo de todas las regiones han dependido de Asia Oriental para una parte importante de sus ingresos por exportación. La caída del crecimiento en Asia Oriental ha sido el factor individual más importante de las recientes caídas de precios de muchos productos básicos, incluido el petróleo, las materias primas agrícolas y los metales. Para algunos de ellos, es posible que se pierda hasta un cuarto de los ingresos por exportaciones.

La acentuación de la crisis

Lejos de retroceder, la crisis parece estar profundizándose. El crecimiento económico y las exportaciones están enlenteciéndose en China, junto con una disminución de los precios por el séptimo mes consecutivo. Hong Kong registró una caída de dos por ciento en el PIB en el primer trimestre e 1998. Como resultado de la continua depreciación del yen, Pakistán devaluó su moneda por segunda vez en nueve meses, el dólar australiano cayó y las exportaciones de los productos básicos australianos seguramente caerán por primera vez en 20 años, provocando un déficit de la cuenta corriente que se calcula excederá el 6,5 por ciento del PIB Y el gobierno de Nueva Zelanda advirtió que su economía está "a mitad de camino en el camino a la recesión". En el mismo periodo, Taiwan registró su primer déficit comercial del trimestre en 17 años. Las mejoras en los saldos de cuenta corriente de los países que fueron el ojo de la tormenta, se deben esencialmente a la compresión de las importaciones más que a una expansión de las exportaciones, y un factor importante que contribuye a esto es la contracción crediticia que afecta a las compañías de esos países.

El escenario financiero continúa siendo igualmente sombrío. El año pasado, la región de Asia Oriental sufrió una pérdida neta de corrientes de capital de 109.000 millones de dólares o el 11 por ciento de la PIB regional. También hubo caídas bruscas de las corrientes privadas a África y Medio Oriente. Y las diferencias* exigidas para cualquier financiación en los países en desarrollo están aumentando, así como las primas de riesgo sobre los bonos públicos en los mercados del Eurobono para los países de América Latina y África. Pero todavía podrían surgir grandes problemas si comienza un nuevo ciclo de devaluaciones competitivas, con mayores riesgos de una respuesta proteccionistas en los mercados más importantes de América del Norte y Europa. Para recuperarse del desempleo y la pobreza, la economía mundial debe crecer a un ritmo de por lo menos tres por ciento al año -una cifra que en los últimos años se alcanzó sólo en 1996-97, si bien el crecimiento fue distribuido de manera despareja incluso entonces.

En el Informe de Comercio y Desarrollo del año pasado, la UNCTAD también dedicó especial atención a la asimetría entre el trabajo y el capital, y señaló que la opción de salida que disfruta el capital en comparación con la mano de obra es una gran fuente de inestabilidad y desigualdad mundial. Según la opinión de la UNCTAD, "la 'disciplina' que los mercados financieros indudablemente ejercen sobre las autoridades responsables de trazar las políticas no favorece a los desempleados y subempleados, sino a quienes gozan de la riqueza existente".

La potencia del capital a corto plazo

Casi todas las crisis financieras importantes no fueron de naturaleza mundial. Cuando sobreviene una crisis, el incumplimiento es inevitable, a menos que ocurran operaciones masivas de rescate, e incluso éstas se están tornando cada vez más problemáticas. Como están concebidas para impedir el incumplimiento, protegen a los acreedores para que no tengan que pagar los costos de las decisiones de préstamos incobrables, colocando así la carga enteramente en los deudores. Y al hacer eso, sólo crean un riesgo moral para los prestamistas internacionales, alentando prácticas de préstamo imprudentes.

Pero la escala de los fondos requeridos ha ido creciendo en función del volumen de los mercados financieros -y tal vez alcance los límites de la aceptabilidad política. Con relación a los dilemas que enfrenta el mundo en desarrollo de tratar de mantener un crecimiento rápido sin un deterioro de las cuentas corrientes, Ricúpero comparó las corrientes de capital a corto plazo y volátiles con la píldora "milagrosa" Viagra (para la potencia viril), y dijo: "En casos realmente desesperados, o si no es posible dejar de tomarla, tal vez no pueda evitarse. Pero es mejor manejarlo muy cuidadosamente, o de lo contrario creará tanta excitación que puede llegar a ser demasiado para un corazón débil. En un mundo ideal, sería mejor evitarlo del todo. Como esta no es una opción necesariamente práctica, deberíamos recordar el proverbio romano es la dosis lo que hace al veneno".

Como las corrientes a corto plazo son intrínsecamente volátiles, y como los mercados financieros no son como los mercados de la papa, es mucho más difícil manejar la integración a los mercados internacionales de capital que insertarse exitosamente en el sistema internacional de comercio. Es por eso que los países asiáticos, incluso un reciente graduado al nivel de OCDE, tengan éxito en esto último pero no en lo primero, por lo que "habría que evitar presionar a los países en desarrollo, forzándolos a liberalizar prematuramente sus mercados financieros, negándoles la opción de proteger sus economías de la inestabilidad financiera internacional y las corrientes de capital volátiles y especulativas".

A los países capitalistas maduros de Europa, como Francia e Italia, les llevó mucho tiempo adoptar la convertibilidad total de las cuentas de capital de la balanza de pagos. Algunos esperaron hasta 1990. "Hasta que no existan controles y equilibrios mundiales adecuados, deberíamos ayudar y guiar a los países en desarrollo a reconocer la necesidad de reformas, pero éstas deben ser introducidas concienzuda y progresivamente. La misma sabia combinación de realismo y decisión debe aplicarse a las reformas que habría que introducir a escala internacional. Si queremos prevenir futuras crisis, es urgente que se adopten controles y reglamentaciones mejorados y efectivos que vayan más allá de las medidas convencionales prudentes".