No. 113 - Setiembre 1998

Proceso decisorio en la OMC

Transparencia sigue ausente

El reclamo que varios países en desarrollo hicieron en el plenario final informal de jefes de delegación de la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996, en cuanto a "transparencia" entre los miembros del proceso decisorio dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), parece reducirse a cómo brindar información sobre las actividades de la OMC a las ONG.

En Singapur, varias delegaciones de países en desarrollo y sus ministros se sintieron completamente frustrados porque los procesos de consultas informales se dieron entre un número relativamente pequeño de delegaciones y en torno a temas que fueron de interés prioritario para el mundo industrializado -tecnología de la información (con negociaciones laterales entre Estados Unidos y la Unión Europea por el arancel cero en algunos sectores, negociaciones sobre bebidas alcohólicas y algunos otros puntos), e intentos de lograr incluir nuevos temas en la agenda de la OMC, como el de inversión, competencia, "normas laborales vinculadas al comercio" y negociaciones en materia de medio ambiente.

El punto principal antes de esa primera reunión, la evaluación de la "aplicación del acuerdo de Marrakech", figuró sólo en los discursos de los ministros ante salas de plenarios casi vacías; las explicaciones iniciales de la dirección de la OMC acerca de que el tema había sido tratado en el plenario recibieron algunos comentarios de medios de comunicación y organizaciones no gubernamentales (ONG) del mundo en desarrollo que se sintieron agraviados. Las ONG del Sur, en particular, plantearon y convencieron a varias ONG del Norte que uno de los objetivos prioritarios debía ser exigir que los procesos de la OMC (de discusión y consideración de los temas) y los procesos de adopción de decisiones fueran totalmente transparentes ante sus propios gobiernos y delegaciones, y que la sociedad civil debía estar enterada de estos asuntos y llevar los temas ante sus propios gobiernos y pueblos, antes de que se concretaran compromisos en la OMC.

En la conferencia de prensa final, el director general de la OMC, Renato Ruggiero, coincidió en que esto era un problema, y -como parte de la celebración del quincuagésimo aniversario del sistema multilateral de comercio- prometió trabajar para lograr "transparencia con eficiencia" dentro del sistema. Sus esfuerzos iniciales para comenzar el proceso de "transparencia" entre las delegaciones a través de reuniones regulares de "jefes de delegación informales" rápidamente cesaron por las diferencias sobre el papel del director general y la secretaría dentro del tratado de la OMC, así como de los órganos oficiales de la misma, empezando por el Consejo General.

Estados Unidos y otras potencias prefieren fijar las agendas de negociación mediante procesos no transparentes de consultas en círculos concéntricos, que comienzan por las conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y la Unión Europea, siguen por las conversaciones entre el Grupo de los 4 (Canadá, Unión Europea, Japón y Estados Unidos) y luego un círculo amorfo de otras delegaciones, los llamados "invisibles", y discusiones en cenas y almuerzos, hasta llegar al total de miembros en reuniones formales que no son más que un ejercicio de "archivo" de decisiones que ya fueron tomadas. Algunas de las delegaciones de países en desarrollo (que de cualquier manera no pudieron ser ignoradas en los procesos de toma de decisiones ya que podrían decir "no"), también mostraron cierta cautela con respecto al papel del director general y de la Secretaría-más aún cuando en una de las reuniones informales (después de Singapur), parecería que el director general comentó que ningún tema (nuevo o de la agenda de la OMC) podría quedar excluido de las discusiones.

Pero sospechosas del papel de la Secretaría en cuanto a impulsar los temas nuevos en la agenda de la OMC y de la forma en que se prepararon los estudios, algunas delegaciones de países en desarrollo claves también quisieron mantener el proceso bajo su control así como del control de los organismos de la OMC, señalando que el tratado de la OMC (a diferencia de la Carta de Naciones Unidas o las cartas de organismos especializados) limitaba el papel de la Secretaría.

Estados Unidos, intentado complacer a sus grupos de presión ambientalistas y más al sector que intenta preservar la "calidad" de vida a través de acciones de protección ambiental, incluso a través de restricciones comerciales unilaterales, redujo la exigencia de "transparencia" a la exigencia de "información para la sociedad civil" y comenzó a impulsar la idea de que se permita a las ONG participar en algunas reuniones (pero no reuniones de negociación o toma de decisiones), presentar informes a los grupos que dirimen las diferencias y dar a conocer al público algunos documentos e informes. En la reunión de la Conferencia Ministerial de Ginebra, donde las manifestaciones públicas por los grupos cívicos llegaron al enfrentamiento, si bien los grupos aclararon que su oposición era al sistema de comercio "neoliberal", Estados Unidos utilizó esto para plantear el tema de la participación (limitada) de las ONG. El director general también sacó a flote la idea de un foro de ONGs en que él y funcionarios de la OMC podrían reunirse periódicamente e intercambiar opiniones. Esta idea fue tomada por un grupo de ONGs del Norte, pero la propuesta fue rebatida por varias otras ONG para las que el tema fundamental seguía siendo la "transparencia" de la toma de decisiones, comenzando por la transparencia de los procesos de la OMC para sus propios gobiernos.

Memorándum de la sociedad civil

Pero uno de los grupos, el Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sustentable, una entidad de amplio espectro creado como resultado de una iniciativa de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y sus Recursos Naturales (IUCN, por su sigla en inglés), después de un proceso de "consultas", presentó un memorándum al presidente del Consejo General: "Declaración de la sociedad civil sobre la apertura, transparencia y acceso a los documentos de la OMC".

Firmado por 96 grupos de los 302 que fueron "consultados", exhortaba al Consejo General a suprimir el carácter reservado de los documentos y poner a disposición de las ONG y organismos públicos, los documentos, notificaciones y actas de las reuniones del Consejo General de la OMC y órganos subordinados, las posiciones adoptadas en los distintos temas por los miembros de la OMC, así como otros documentos pertinentes salvo los "textos estrictamente de negociación". El memorándum también pide que se instauren mecanismos que posibiliten a los miembros de la OMC recibir los aportes de las ONG en términos de documentos de apoyo que las ONG soliciten distribuir, y que las ONG "que tengan el debido conocimiento" sean invitadas a exponer como expertos ante los grupos especiales que dirimen las diferencias.

Entre los grupos que fueron consultados pero que no habían firmado a partir del 10 de julio, había destacadas ONG del Sur, y también del Norte, que no se oponían a la supresión del carácter reservado de los documentos ni a la publicación de material, pero sentían que estas medidas no tenían que ver con el verdadero tema de la reserva y falta de transparencia del sistema de la OMC, y su funcionamiento a favor de los intereses de las potencias y sus empresas.

En un documento presentado al Consejo General, Estados Unidos hizo propuestas más o menos similares, incluso temas relativos a los grupos de solución de diferencias y la publicación de sus resoluciones. Estados Unidos, en particular, propuso que simultáneamente con las resoluciones, a las que podrían acceder las partes, deberían circular también las conclusiones en todos los idiomas y para todos los miembros, y hacerlas públicas, a pesar del tiempo que lleve publicar los informes completos en todos los idiomas. Este tema, dijo Estados Unidos, debería ser discutido y definido en el Consejo General, más que como parte del proceso de la evaluación del Entendimiento de Solución de Diferencias encomendada por la OMC, que fue iniciado en el Órgano de Solución de Diferencias.

La posición de Estados Unidos fue apoyada por la Unión Europea, y en cierta medida por Canadá, que también quería que la OMC hiciera un mayor uso de los talleres y simposios para mantener informada a la opinión pública.

Transparencia interna y externa

Varias delegaciones de países en desarrollo hicieron una distinción entre "transparencia interna" o las obligaciones de "transparencia" entre los miembros de la OMC, y "transparencia" hacia el mundo exterior y la necesidad de mantener informada a la sociedad civil. Dijeron que en la medida que la OMC es una organización intergubernamental de miembros con derechos y obligaciones contractuales, los miembros estaban ahí para negociar con otros miembros y no con la "sociedad civil" como tal, y que era responsabilidad de cada gobierno adoptar medidas para informar a la sociedad civil y discutir con ellos y en general promover la aceptación de lo que fue acordado en la OMC.

También aclararon que el tema de la "supresión del carácter reservado" de las resoluciones de los grupos especiales y que éstas estuvieran disponibles de inmediato a todos los miembros, debería ser parte del proceso de evaluación del Entendimiento sobre Solución de Diferencias. Varias delegaciones, si bien apoyaron una mayor transparencia, argumentaron que si las actas de las reuniones y algunos documentos quedaban a disposición del público (y las ONG) podía ocurrir que los miembros no se expresaran abiertamente en las reuniones. Se quejaban de que la "transparencia" entre los miembros, un derecho y una obligación contractual, y que la transparencia de la toma de decisiones (el reclamo de Singapur y posterior) dio un giro y se convirtió en un caso de "supresión del carácter reservado de los documentos" y su publicación. Pero incluso la supresión del carácter reservado (como se propuso) y las consultas y simposios con la "sociedad civil" pueden no resolver el problema real que enfrenta el sistema de la OMC, en que la gente común no encuentra que se materialicen los beneficios prometidos, y sospecha aún más de la estrecha relación entre el mundo empresarial y los gobiernos no sólo en sus propios países sino más aún a escala internacional, en la OMC y con relación a las normas internacionales de comercio.

Supresión del carácter reservado de los documentos

En una decisión adoptada el 16 de julio, el Consejo General acordó la supresión del carácter reservado de los documentos, pero con algunas excepciones tales como:

* documentos de trabajo en todas las series de proyectos de documentos tales como agendas, decisiones y propuestas, así como otros documentos de trabajo (emitidos en la serie -/W/- o la serie Spec-). Su carácter reservado se suprimirá en función de la adopción del informe o de alguna decisión relativa a los documentos o a la supresión del carácter reservado, seis meses después de su distribución. Pero la supresión del carácter reservado de los documentos de trabajo relativos a las consultas sobre la balanza de pagos, el Comité sobre Acceso al Mercado, el Comité sobre Comercio y Desarrollo y el Mecanismo de Evaluación de las Políticas Comerciales será "considerada" al final de periodos de seis meses.

* Documentos de la serie Secreta (la relativa a la modificación o retiro de concesión contemplado por el Art. XXVIII del GATT de 1994). Su carácter reservado debe suprimirse con la culminación del proceso a través de la certificación de cambios de las listas.

* Actas de las reuniones de los organismos de la OMC (que no sean las actas del Órgano de Evaluación de las Políticas Comerciales), incluso las actas resumidas de las sesiones de la Conferencia Ministerial. La posibilidad de suprimir el carácter reservado de estos documento será considerado seis meses después.

* Documentos relacionados con el Órgano de Evaluación de las Políticas Comerciales, cuyo carácter reservado se suprimirá al momento de expiración del embargo.

* Documentos del grupo de trabajo sobre adhesión. El carácter reservado de estos documentos será suprimido al momento de la adopción del informe del grupo de trabajo.

* Documentos presentados a la Secretaría por un miembro para su divulgación, cuando el miembro ha pedido que tenga carácter reservado.

* Informes de los grupos especiales conforme a las disposiciones del Entendimiento de la Solución de Diferencias. En una declaración del Consejo y en una conferencia de prensa del 17 de julio, Ruggiero anunció que se crearía un sitio especial en la página Web en el cual las ONG tendrán acceso a los documentos cuyo carácter reservado ha sido suprimido, y que la OMC daría inicio a sesiones periódicas de información para las ONG y remitiría todos los meses a los países miembros una lista de los documentos presentados por las ONG, que estarán a la disposición de los estados miembros que deseen consultarlos.

Al reseñar las medidas que tomó para facilitar el acceso a la información así como a las consultas con las ONG, Ruggiero sugirió que no era conveniente exagerar la cuestión de la supresión del carácter reservado de los documentos. En un almuerzo con algunos dirigentes de ONGs el 16 de julio, dijo que había expresado su idea y voluntad de reunirse periódicamente y mantener un diálogo con un grupo más pequeño de ONGs, dejándole en sus manos la elección de un grupo representativo, "no los más tradicionales". Esta labor, expresó, sería asumida por el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sustentable.

Según la información que más tarde brindaron funcionarios de comercio, los ocho "líderes" de ONGs con las cuales Riggiero había almorzado para discutir la cooperación de la OMC con las ONG fueron: Ricardo Mendez-Ortiz (director ejecutivo del Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sustentable), Margaret Flaherty (gerente de programa del Consejo de Comercio Mundial para el Desarrollo Sustentable), Charles Arden-Clarke (jefe de la Unidad de Comercio e Inversión del World Wide Fund for Nature), David McDowell (director general de la IUCN), Costas Karpartis (secretario general de la Organización Internacional de Empleadores), Bill Jordan (secretario general de la Confederación Internacional de Sindicatos Libres); María Livaos Cattaui (secretaria general de la Cámara Internacional de Comercio) y David Runnals (director del Programa Comercial del Instituto para el Desarrollo Sustentable, con sede en Ottawa). No se dio ninguna información inmediata acerca de cómo se eligieron las organizaciones y los representantes.