No. 114 - Octubre 1998

Industria automotriz de Indonesia

Graves consecuencias del grupo especial de la OMC

por Bhagirath Lal Das

El informe del grupo especial de la OMC sobre el programa de la industria automotriz de Indonesia tiene graves consecuencias para los países en desarrollo, por lo que requiere una especial atención.

En la Ronda Uruguay, una de las pocas exenciones especiales en términos sustanciales para los países en desarrollo es la subvención a la sustitución de importaciones, es decir, la subvención concedida a las empresas por el uso de productos nacionales con preferencia a los importados. Tiene el efecto potencial de alentar las actividades económicas nacionales y también conservar las divisas. Unas de las formas de proporcionar esa subvención es tener tipos diferenciales de fijación de impuestos y brindar beneficios fiscales.

El informe del grupo especial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre el programa de la industria automotriz de Indonesia implica que tales medidas estarían violando el Acuerdo sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs, por su sigla en inglés). Por eso el informe restringe severamente la flexibilidad de los países en desarrollo con respecto a tales subvenciones. Equivale a una interpretación de los acuerdos de la OMC que limita los beneficios previstos para los países en desarrollo, de por sí bastante magros.

El programa indonesio para la industria automotriz estipula beneficios fiscales a los automóviles terminados que incorporen un cierto valor porcentual de productos nacionales, y también beneficios en materia de obligaciones aduaneras para los componentes y partes importados utilizados en automóviles que incorporen un cierto valor porcentual de productos nacionales.

Los rodeos del informe

El informe del grupo especial dice que esas medidas violan el Acuerdo sobre TRIMs, que prohíbe los requisitos de contenido nacional, y que las disposiciones del Acuerdo sobre Subvenciones que permiten a los países en desarrollo brindar subvenciones para el uso de bienes nacionales con preferencia a los bienes importados, no protegen tales medidas.

Para llegar a esas conclusiones en su interpretación jurídica, el grupo especial dio varios rodeos en lugar de abordar el tema directamente. El informe del grupo hace una distinción sutil entre el Art. III del GATT de 1994 y "las disposiciones" de este artículo. Esta distinción parece totalmente artificial en la medida que un artículo no puede ser considerado aisladamente de sus disposiciones. Uno podría sentirse tentado a preguntar: ¿cuál es el contenido del Artículo III del GATT de 1994, desprovisto de sus disposiciones contenidas en sus diversos párrafos?

Las consideraciones jurídicas son, resumiendo, las siguientes: El Acuerdo sobre Subvenciones permite a los países en desarrollo las subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados. No obstante, entra en conflicto con las disposiciones del Artículo III del GATT de 1994, que prohíbe un trato menos favorable a los productos importados comparados con los nacionales. Además, el Acuerdo sobre TRIMs prohíbe medidas que sean "incompatibles con las disposiciones del Artículo III". Todos esos acuerdos están en el Anexo 1ª del Acuerdo de la OMC, es decir, el Acuerdo que establece la Organización Mundial de Comercio.

La medida indonesia entra en conflicto con el Artículo III en tanto brinda beneficios por el uso de productos nacionales frente a los importados. El punto en discusión es si la medida es todavía permisible, al ser de conformidad con las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Subvenciones, o si no es permisible en la medida que el Acuerdo sobre TRIMs prohíbe medidas que sean incompatibles con las disposiciones del Artículo III.

La nota interpretativa general al Anexo 1A (página 20 de la publicación de la OMC Los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales: los textos jurídicos) dice: "En caso de conflicto entre una disposición del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y una disposición de otro Acuerdo incluido en el Anexo 1A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, prevalecerá, en el grado en que haya conflicto, la disposición del otro Acuerdo". Habla de una "disposición" del GATT de 1994 y los contenidos del Artículo III son disposiciones del GATT de 1994. Por tanto, si esas disposiciones entran en conflicto con las del Acuerdo sobre Subvenciones, que se admite es "otro acuerdo del Anexo 1A", prevalecerá el Acuerdo sobre Subvenciones y la medida tendrá la protección de este acuerdo. Surge entonces la cuestión de si la medida igualmente viola las obligaciones del Acuerdo sobre TRIMs.

Distinción artificial

El informe del grupo especial dice que la medida viola el Acuerdo sobre TRIMs en la medida que éste crea obligaciones bastante independiente de las del Artículo III. Una lectura sencilla de la disposición en cuestión del Acuerdo sobre TRIMs nos dice que se prohíben las medidas "incompatibles con las disposiciones del Artículo III". El informe hace una increíble afirmación en cuanto a que las obligaciones del TRIMs son con respecto a las "disposiciones del Artículo III", es decir, los párrafos que constituyen el Artículo III, y no el Artículo III en sí mismo.

Como se mencionó anteriormente, se trata de una distinción artificial. Un artículo de un acuerdo está constituido por sus disposiciones, y no puede analizarse separado de sus disposiciones. Además, aun tomando la distinción realizada por el grupo especial entre un artículo y sus disposiciones, igualmente lo que aparece es que son "las disposiciones del Artículo III" sobre las cuales prevalece el Acuerdo sobre Subvenciones. La nota interpretativa general citada anteriormente se aplica a un conflicto entre una "disposición" del GATT de 1994 y una "disposición" de otro acuerdo en el Anexo 1A. Por tanto, conforme a la nota interpretativa general, la disposición pertinente relativa a las subvenciones para el empleo de productos nacionales en el Acuerdo sobre Subvenciones prevalecerá sobre las "disposiciones del Artículo III", que el informe del grupo especial parece proteger de dicha predominancia.

En los hechos, las obligaciones de los TRIM no existen excepto en la medida que exista una incompatibilidad con las disposiciones de los Artículos III o XI del GATT de 1994. Tal como se mencionó anteriormente, el Artículo III y también sus disposiciones son modificadas en su contenido por el Acuerdo sobre Subvenciones con respecto a la subvención de sustitución de importaciones. Por tanto, no puede argumentarse que dicha subvención viole el Acuerdo sobre TRIMs.

Indonesia no apeló, por lo que el informe del grupo especial tiene validez en su totalidad. Por supuesto, es cierto que los informes de los grupos especiales no tienen fuerza jurídica obligatoria sobre los subsiguientes grupos especiales en temas similares, pero el tema es que este informe no ha sido cuestionado por los países en desarrollo. Están en juego los intereses de todos ellos, no son sólo de Indonesia, en la medida que el grupo especial se pronunció en una importante materia de interpretación aplicable a todos los países en desarrollo.

La solución es asumir el tema con firmeza cuando la subvención a la sustitución de importaciones surja nuevamente en la OMC, ya sea en forma de diferencia o de otra manera. Los países en desarrollo no están obligados por esta recomendación del grupo especial, que se considerará aplicable a esta medida específica de Indonesia. No puede ser considerado aplicable a otras medidas similares de otros países en desarrollo.

(Bhagirath Lal Das, ex representante de India ante el GATT y posteriormente encabezó la División de Programas Comerciales de la UNCTAD, es autor de las publicaciones: An Introduction to the WTO Agreements, y The WTO Agreements: Deficiencies, Imbalances and Required Changes).