No. 114 - Octubre 1998

Estados Unidos y Reino Unido

Libre movimiento de capital

por Robert Wade

Los intentos de efectuar una revisión de los Artículos de Acuerdo del FMI con la finalidad de obligar a los miembros a aplicar la convertibilidad de la cuenta de capital (junto con iniciativas similares en la OMC y la OCDE) son parte de una gran arremetida de las autoridades financieras de Estados Unidos y el Reino Unido que, sensibles a los gigantes de Wall Street y del centro financiero de Londres, procuran avanzar en la liberalización del capital promoviendo la convertibilidad de la cuenta de capital a cualquier costo, sin importar los peligros potenciales que entrañe.

El sistema financiero de libre mercado imperante a comienzos del siglo XX estuvo directamente involucrado en las crisis financieras y la depresión de los años 20 y los 30. El sistema de posguerra de Bretton Woods, monedas reguladas y cuenta de capital cerrada estuvo cuidadosamente concebido para responder a esas crisis, y funcionó. Tenemos ahora 25 años o más de éxito económico. ¿Por qué entonces nos estamos apartando de la cuenta de capital cerrada con semejante celeridad?

Durante varios años el mundo ha presenciado una gran embestida para liberalizar los movimientos de capital en todo el mundo. Últimamente las grandes organizaciones multilaterales han hecho de la liberalización financiera el centro de su trabajo. El Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Mundial de Comercio (OMC) han estado cargando sus baterías en esa dirección, contando para ello con el apoyo de varios gobiernos, bancos y empresas del servicio financiero.

El FMI ha estado negociando la revisión de su mandato a efectos de imponer la apertura de la cuenta de capital como condición para ser miembro del mismo. La propuesta de revisar el Artículo I, que describe los propósitos del FMI, dice que la promoción de la liberalización ordenada del capital es uno de los principales propósitos del organismo multilateral. La revisión del Artículo VIII, que describe las jurisdicciones de la institución -y por lo tanto las materias sujetas a las sanciones de carácter legal-, dice que el FMI tendrá la misma jurisdicción sobre la cuenta de capital de sus miembros que la que tiene sobre su cuenta corriente. Esto significa, en los hechos, que el FMI supervisará y aprobará cualquier restricción a la cuenta de capital. Más que eso, la redacción exige a los países que se comprometan a abrir la cuenta de capital como condición para ser miembros del FMI.

La OMC negoció un acuerdo sobre los servicios financieros que libera los mercados de dichos servicios en todo el mundo. La OCDE ha estado en conversaciones para negociar el Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI), el cual pretendía establecer que cualquier diferencia en el trato prestado a los inversionistas extranjeros con respecto a los nacionales sería considerada ilegal, diferencias que fueron fundamentales en el este asiático para el fortalecimiento de las nuevas industrias.

El FMI y los otros organismos justifican la gran embestida por una apertura con el argumento de que los controles al capital alientan la asignación desacertada a largo plazo del capital en todo el mundo y protegen sistemas financieros inseguros de conmociones saludables u otros mecanismos correctivos. Pero todavía no hay una investigación que demuestre empíricamente los beneficios que trae la eliminación de los controles al capital, y por otro lado los riesgos son grandes. Cabe señalar que los adalides del libre movimiento de capitales no basan sus argumentos en la evidencia sino en el llamamiento a las "nuevas realidades" de la economía mundial.

La política del dinero

Si el FMI y las demás instituciones no pueden demostrar que la libre movilidad del capital trae más beneficios que costos, ¿por qué se esfuerzan tanto en imponerla? Una respuesta breve y sin duda simplificada es que actualmente responden de forma inusual a los deseos del Departamento del Tesoro de Estados Unidos (apoyado en estos asuntos por el Ministerio de Hacienda del Reino Unidos), que a su vez responden a las grandes empresas de Wall Street y el centro financiero de Londres. Las empresas financieras están muy interesadas en la convertibilidad de la cuenta de capital, ya que están en condiciones de obtener cuantiosas ganancias por la apertura de los mercados financieros de otros países.

¿Cómo es posible que los objetivos de Wall Street y el centro financiero de Londres se traduzcan en el objetivo prioritario de rever los artículos del FMI? Los bancos de Estados Unidos y otras empresas financieras quieren que otros países se comprometan a dos condiciones simples: (1) libre entrada y salida, y (2) trato nacional (el mismo, o mejor, que el que se le otorga a las contrapartes nacionales). Inicialmente, alrededor de 1995, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos buscó imponer esos objetivos escribiéndolos como principios de la constitución de la OMC, pero varios países en desarrollo lo objetaron. Los países en desarrollo son relativamente poderosos en la OMC (comparado con el FMI) debido al régimen de un voto por país y la junta de arbitraje que permite apelar las resoluciones de la OMC. Estados Unidos vio que la ruta de la OMC sería complicada y comprometedora, en la medida que habría muchas condiciones y calificaciones. Esto no era lo que Wall Street y el centro financiero de Londres querían. De igual modo, el AMI de la OCDE, que comenzó a ser negociado entre los países de la OCDE con la intención de invitar más tarde a los países en desarrollo a firmarlo (o arriesgarse a quedar al margen de los inversionistas extranjeros), parecía una forma demasiado complicada de asegurar las dos condiciones simples que querían Wall Street y el centro financiero de Londres.

El camino del FMI

Luego se le ocurrió al Departamento del Tesoro que se podía avanzar más efectivamente en los objetivos a través del FMI reviendo los artículos de acuerdo. Podría darse un argumento plausible para la revisión en los siguientes términos. Las corrientes comerciales dominaron las corrientes de capital en la misma época en que comenzó el FMI. Los artículos le encomendaron ser el custodio de la convertibilidad de las cuentas de capital (corrientes comerciales abiertas), pero decían poco sobre los controles al capital más allá de aprobar su uso.

Ahora las corrientes de capital dominan las corrientes comerciales. La convertibilidad de la cuenta de capital es el equivalente lógico de la convertibilidad de la cuenta corriente. Necesitamos una organización que sea custodia de la convertibilidad de la cuenta de capital y el FMI debería cumplir ese papel.

Para tal fin, es necesario modernizar los artículos del FMI para reflejar las nuevas realidades de las corrientes de capital y la equivalencia conceptual de la convertibilidad de la cuenta de capital y la cuenta corriente. Esto cambia la naturaleza del asunto. Se aparta de los pros y los contras de la convertibilidad de la cuenta de capital y enfoca los pros y los contras de ser o no miembro del FMI. Un ministro de Hacienda que tiene dudas sobre la conveniencia de la convertibilidad de la cuenta de capital seguramente no desea exhibir dudas sobre su calidad de miembro del FMI. Además, redefinida de esta manera, la revisión no parece ser más que un balance vencido de los artículos entre las cuentas corrientes y las cuentas de capital, no más que la eliminación de una incompatibilidad lógica. Se permiten acuerdos de transición, de manera que los países puedan tomarse su tiempo (cuatro, seis años).

Por tanto, la revisión no compromete a los miembros a efectuar cambios rápidos. Su aplicación en algún caso particular puede ser adaptada a condiciones específicas. Según palabras del subsecretario del Tesoro, Lawrence Summers, "cada país debe escoger el enfoque que le sirva (sic). Enmendar los Artículos es totalmente incompatible con esto. Según el enfoque propuesto, los países aceptarán la obligación de liberalizar totalmente la cuenta de capital, pero lo que eso signifique les corresponderá a ellos decidirlo en cooperación con el FMI. Hasta que no estén prontos, podrían disponer de acuerdos de transición, tal como lo aprobó el FMI. Simplemente tendrían que comprometerse a no retroceder sin la aprobación del FMI". Todo esto debería dar seguridad a los que están con dudas.

Todo el poder al FMI

En la práctica, una vez que se apruebe el nuevo artículo, el FMI adquirirá un gran poder. En sus consultas bilaterales con un país, el FMI tendrá la justificación de los artículos del acuerdo para imponer al país la liberalización de sus finanzas, lo que no ocurre ahora. El país no puede recurrir a un procedimiento de apelación ni puede unirse a otros países en las negociaciones con el FMI (recursos que sí tiene en la OMC).

La insatisfacción del FMI con el avance del país en la apertura de las cuentas de capital puede ser una amenaza muy creíble. Cuando la insatisfacción del FMI es conocida por los propietarios y administradores del capital internacional, es bastante seguro que éste se vaya (o se arriesga a ser reclamado por los accionistas). Incluso si la información no se hace pública, el FMI puede retener dinero para casos de emergencia ante la perspectiva de que sobrevengan dificultades. Dada la connivencia del FMI con el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y la sensibilidad de éste a Wall Street y el centro financiero de Londres, no es difícil imaginar situaciones en las que el FMI considere que determinado país (India o Brasil, por ejemplo) debería terminar con los acuerdos de transición mucho antes incluso de lo que considere el Ministerio de Finanzas, y ni qué hablar de otros sectores del gobierno.

La crisis de Asia

La crisis de Asia suscitó renovados cuestionamientos acerca de la conveniencia de la liberalización del capital tanto entre el personal del FMI como en algunos países miembros. Dentro del FMI, al principio la gente se lamentaba: "la convertibilidad de la cuenta de capital está muerta". Pero pronto surgió un contraargumento. La crisis de Asia demuestra que la liberalización de la cuenta de capital no debe detenerse; por el contrario, deben acelerarse los esfuerzos por crear "sistemas reguladores apropiados".

Las nuevas palabras "en onda" son "secuenciación", "liberalización ordenada de la cuenta de capital", "reglamentaciones sí, restricciones no". El subsecretario Summers avanza en el argumento y dice que "una de las mejores maneras de acelerar el proceso de creación de un sistema de ese tipo es abrirse a los abastecedores extranjeros de servicios financieros, y a toda la competencia, el capital y la experiencia que traen consigo". Esta es exactamente la ruta de entrada bajo los auspicios del FMI que quieren las grandes firmas de Wall Street y del centro financiero londinense. Según Summers, es necesario que tengan libre acceso y trato nacional para que el país cree un sistema regulador apropiado y con ello cumpla las condiciones para ser miembro del FMI.

Una lectura diferente dice que la crisis asiática demuestra demasiado claramente los peligros del libre movimiento del capital para los países en desarrollo, especialmente cuando se combina con tipos de cambio fijo. Varios países han tomado nota de que China ha escapado relativamente aliviada de la crisis asiática debido a su cuenta de capital cerrada, las grandes reservas de divisas y las garantías gubernamentales de los depósitos bancarios.

La política del Congreso de Estados Unidos

Por el momento, la revisión de los artículos se está procesando con calma y en cámara lenta, a pedido del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, cuya prioridad es conseguir que el Congreso pague la cuota que le corresponde al país. Deberán arribar a una decisión antes de que el Congreso entre en receso en la carrera hacia las elecciones de noviembre de 1998 por las bancas de la Cámara de Representantes y el Senado.

El Departamento del Tesoro no quiere enturbiar las aguas con la sombría perspectiva de que haya que pedir al Congreso la ratificación de un cambio de los artículos. El Partido Demócrata y el gobierno del presidente Bill Clinton necesitan imperiosamente que Wall Street contribuya generosamente con los costos de la campaña de sus candidatos en la elección de fin de año. Un cambio de sólo seis bancas le daría a los demócratas la mayoría de la Cámara de Representantes. Un parlamento controlado por los demócratas no votaría un juicio político al presidente, mientras que sí lo haría si estuviera controlado por los republicanos.

¿Qué pretende Wall Street a cambio de sus contribuciones a la campaña? Quiere la apertura en todo el mundo de la cuenta de capital y, por tanto, la revisión de los Artículos de Acuerdo del FMI. Para asegurar la revisión Estados Unidos debe liderar, pero no puede hacerlo si el Congreso se niega a pagar su cuota. Una vez que el Congreso apruebe el pago de la cuota y una vez pasada la elección de 1998, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y el Ministerio de Hacienda del Reino Unido comenzarán a impulsar más agresivamente el proceso de revisión.

El Acuerdo Multilateral de Inversión de la OCDE

Mientras tanto, la OCDE pospuso la consideración del proyecto de Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) hasta fines de octubre, o en los hechos hasta después de las elecciones de Estados Unidos. Nuevamente, es casi seguro que luego habrá un rebrote de la gran embestida.

Las transnacionales están ansiosas por la ratificación del acuerdo ya que, en gran medida, es una carta que les asegura libertad irrestricta. Habla de todos sus derechos y dice muy poco acerca de sus obligaciones para con los países receptores y la sociedad civil. Simplemente asume que lo que es bueno para las transnacionales es bueno para los países receptores. Dice que las transnacionales no deben recibir un trato peor que el brindado a las empresas nacionales, pero no dice que no puedan recibir un trato mejor.

Parece extraño que haya tanto alboroto en torno a la negociación de una carta que concede libertad irrestricta a las transnacionales, cuando es claro que de todas maneras los cambios se están dando hacia esa dirección. Lo que demuestra el alboroto es cuán grande, cuán decidida, cuán profunda es la Gran Embestida por la libertad del capital.

¿Cuántas más conmociones y depresiones tendremos que soportar antes de que se revierta esta tendencia? Aun si fuera el caso de que el libre movimiento de capital dirigiera la eficiencia en la asignación de capitales y como tal maximizara los rendimientos de capital en todo el mundo, los gobiernos tienen -o deberían tener- mucho más entre manos que los intereses de los dueños y administradores de capital. Los gobiernos quieren maximizar los rendimientos para el trabajo, la empresa, el progreso técnico, y hacerlo dentro de sus propios territorios más que en otros lados. Quieren ofrecer bienes públicos que contribuyan al bienestar público. Sólo la fe ciega en las virtudes de los mercados de capital podría llevar a pensar que en general existe coincidencia entre maximizar los rendimientos del capital y promover los objetivos de desarrollo.

Robert Wade, profesor de ciencia política y economía política internacional en la Universidad Brown, y académico visitante de la Fundación Russell Sage, Nueva York, es autor de Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization, 1990.