No. 114 - Octubre 1998

La economía política de la globalización y el papel del Estado

El libro Transnational Corporations and the Global Economy (Las transnacionales y la Economía Mundial) de Macmillan Press de Londres incluye tres estudios regionales sobre la "Internacionalización de las empresas industriales" en los países nórdicos, los efectos de las transnacionales en Europa Oriental y Central y Rusia, y México por Michael.

El libro Transnational Corporations and the Global Economy (Las transnacionales y la Economía Mundial) de Macmillan Press de Londres expone la diferencia que existe entre la teoría y la práctica de los beneficios de la libertad de las corrientes de capital, tanto para su ingreso como para su salida, y las trasnacionales y su producción internacional. La publicación, editada por Richard Kozul-Wright y Robert Rowthorn, contiene los documentos editados de una conferencia de las Naciones Unidas y WIDER realizada en Cambridge en 1995 y enfoca tres estudios: de los países nórdicos, de las economías en transición de Europa Central y Oriental y Rusia, y de América Latina.

Los tres estudios regionales, presentados en capítulos separados, versan sobre la "Internacionalización de las empresas industriales" en los países nórdicos, por Pontus Braunerhjelm, Per Heum y Pekka Yl-Antilla; sobre los efectos de las transnacionales en Europa Oriental y Central y Rusia, por Mihaly Simai, y sobre México por Michael Mortimore.

El estudio sobre los países nórdicos expone que ha habido un efecto negativo de sustitución de la inversión extranjera directa (IED) por las empresas tecnológicamente más avanzadas en la producción industrial nacional, mientras que los efectos de crecimiento son más ambiguos. Las inversiones hacia afuera de las empresas nórdicas en las economías otrora socialistas (los países bálticos y la Federación Rusa) provocaron una aceleración del cambio estructural en los países sede, con una disminución del empleo en las industrias con necesidades de mano de obra poco calificada y escasa tecnología.

No obstante, concluye el estudio, nuevos controles al capital de IED hacia fuera no constituyen una alternativa en materia de política. Por el contrario, los esfuerzos deberían apuntar a promover la fortaleza y competitividad de la base industrial nacional para atraer empresas no localizadas, internacionalmente competitivas, ya sean de origen nacional o extranjero.

Es necesario un cambio rápido del énfasis de la política de los mercados de productos a los mercados de factores. La tarea principal de las políticas industriales de las economías adelantadas pequeñas es asegurar que los elementos que determinan la competitividad creen un entorno favorable hacia sectores con externalidades positivas -por encima de todo, educación, infraestructura técnica y social e investigación y desarrollo. El objetivo político debería ser no la reubicación de los recursos existentes sino más bien la calidad y cantidad de recursos para el futuro.

Grandes expectativas

Mihaly Simai, en su capítulo sobre las transnacionales y las economías antiguamente socialistas, señala que ha habido expectativas en Occidente y Oriente con relación a la función directa e indirecta de las transnacionales en la transición hacia la economía de mercado. Los nuevos gobiernos habían esperado un aumento muy rápido de la IED en ramas importantes de la economía, que cambiaría rápidamente la posición económica y el desempeño de esos países en el mercado mundial introduciendo nuevas tecnologías, producción y procesos nuevos, experiencia y capacitación, y, al mismo tiempo, promoción de las exportaciones. Algunos de los gobiernos también consideraron a las transnacionales principalmente como fuentes de capital nuevo.

Y si bien la IED dirigida a esos países creció rápidamente entre 1990 y 1994, mucho más rápido que el promedio mundial, y los fondos de IED también aumentaron rápidamente, en 1994 representaban menos del uno por ciento de los fondos mundiales de IED y, en términos per cápita, alrededor del 11 por ciento del promedio mundial.

Si bien es demasiado temprano para sacar un saldo cierto de costos y beneficios, las expectativas de una nueva fiebre del oro no se han materializado por el momento, si bien el impacto de las transnacionales ha sido mayor aún que lo que el volumen de corrientes y fondos de inversión sugeriría.

En términos macroeconómicos, la estructura de inversiones por parte de las transnacionales en los ex países socialistas ha reflejado más la motivación de los inversionistas extranjeros que las prioridades declaradas de los países receptores. Gran parte de la IED se ha concentrado en sectores del comercio y los servicios altamente rentables, que no requieren grandes compromisos de inversión. Menos de la mitad se ha volcado a manufactura y alrededor de un cuarto del total de los emprendimientos son mayoritariamente en tecnologías de nivel medio o bajo.

En Rusia, casi el 50 por ciento ha invertido en industrias petroleras, 10 por ciento en sectores extractivos, 10 por ciento en industrias de la construcción y cerca del 11 por ciento en comercio y transporte.

Con relación a la privatización, las políticas nacionales para una rápida privatización con participación extranjera recibieron un sólido apoyo e impulso del Banco Mundial, el FMI y los gobiernos de Occidente. Las motivaciones fiscales, incluido el incremento de ingreso de divisas, dominaron las expectativas de los gobiernos de transición, especialmente de los países muy endeudados, que pusieron sus miras en la privatización para reducir el déficit presupuestal. Y los empresarios locales no tenían capital, o si lo tenían no era suficiente como para comprar empresas estatales.

Entre 1990 y 1994, alrededor del 40 por ciento del ingreso total de IED estuvo relacionado con la privatización. El papel de las empresas extranjeras en este sector ha sido complejo. La privatización que involucra a las transnacionales ha estado concentrada predominantemente en industrias a gran escala y estratégicamente importantes como la de telecomunicaciones, petróleo, equipos de transporte y productos químicos.

Algunos gobiernos y círculos académicos tuvieron grandes expectativas con relación a la transformación tecnológica de esas economías como resultado de la entrada de las transnacionales. Hubo grandes esperanzas de que su sector de investigación sería uno de los primeros en beneficiarse de las actividades de las transnacionales, pero hasta ahora esto se ha logrado sólo a una escala muy limitada. Algunas de las empresas occidentales han estado especialmente interesadas en llegar a lo que ha alcanzado Rusia en la investigación vinculada a la defensa. Pero las transnacionales, en general, se mostraron remisas a emprender actividades de desarrollo significativas fuera de su país de origen, salvo en casos muy específicos, cuando la capacidad científica extranjera ofrecía algo extraordinario, y si bien hubo algunas inversiones totalmente nuevas que contribuyeron a la modernización y reestructura de ramas importantes de esas economías, se concentraron en tecnologías de nivel medio.

Nuevos emprendimientos con capital extranjero contribuyeron a la introducción de productos y servicios nuevos en los mercados de consumo y, en ciertas ramas, en las exportaciones, incluida la integración al sistema internacional de la oferta de ciertas transnacionales.

Pero en muchos casos, la innovación de los productos implicó la introducción de las marcas de las transnacionales que reemplazaron a las marcas nacionales existentes y en general mucho más baratas, si bien tecnológicamente inferiores.

En algunos países, en especial en telecomunicaciones, la IED contribuyó al incremento de los servicios y la producción y a su mejoramiento. Pero las expectativas de que el ingreso de IED provocaría una mayor demanda para la subcontratación nacional no se han cumplido; el potencial, incluso en las instancias más exitosas, no se ha desarrollado en su totalidad. En la práctica, la experiencia demuestra que, en general, las transnacionales emplean menos insumos nacionales que las empresas equiparables de propiedad nacional.

Transnacionales y comercio exterior

En términos de comercio exterior e integración del mercado externo, la contribución de las empresas extranjeras al comercio de exportación e importación ha sido bastante importante. A medida que las filiales se integran a la producción y a las actividades de oferta mundiales de algunas transnacionales, parte del comercio exterior de esos países se convirtió en parte del comercio intraempresas, lo que implica que junto con las exportaciones hubo también un aumento simultáneo de las importaciones.

Como resultado del papel de las empresas de propiedad internacional en el comercio exterior, el empleo del mecanismo de transferencia de precios trajo como consecuencia que las actividades de IED fueran menos transparentes y que los efectos del bienestar nacional fueran más limitados. A mediados de los 90 todavía no estaba claro hasta qué punto las transnacionales habían contribuido a lograr una producción para la exportación con alto valor agregado en las economías de transición.

Si bien las actividades de las transnacionales, con su red internacional, abren nuevas posibilidades profesionales para los especialistas jóvenes y con talento, los efectos positivos de empleo de las inversiones nuevas han sido largamente superados por los efectos negativos de la racionalización de las empresas absorbidas por los empresarios extranjeros. "Más que un aumento del empleo lo que puede observarse es una reducción, como resultado de la propagación de empresas extranjeras".

Y si bien sería demasiado pronto extraer conclusiones de los efectos generales de la IED sobre el ingreso, "los datos esporádicos disponibles indican su contribución a las crecientes desigualdades de ingresos".

Las transnacionales que han acudido a los países de Europa que antiguamente fueron socialistas tienen una posición negociadora mucho más fuerte, apoyada en su poder de mercado, que las empresas privadas o estatales de los países receptores. El poder de las transnacionales también ha sido mayor que el de los gobiernos sin experiencia, golpeados por dificultades económicas y sociales y funcionando bajo limitaciones externas e internas después del derrumbe de los regímenes socialistas. Las transnacionales, pues, disfrutaron de ventajas especiales al adquirir empresas de propiedad estatal.

Demanda de mano de obra no calificada

En su documento "Comercio Internacional, subcontratación y mano de obra", que también integra el libro, Edward Amadeo señala que ha habido un aumento de las corrientes comerciales entre países desarrollados y latinoamericanos, así como un aumento de la IED desde la década del 80. Según la opinión convencional sobre el comercio internacional, los países se especializarán en la producción de bienes que utilicen con mayor intensidad los factores de producción más abundantes.

Por tanto, si el factor de producción relativamente abundante en los países en desarrollo es la mano de obra no calificada, la reducción de los obstáculos comerciales y el aumento de las corrientes comerciales tenderá a aumentar la demanda relativa de mano de obra a favor de los trabajadores no calificados de esos países, aumentando así su salario relativo. La desregulación de los mercados de trabajo y la reducción del costo de la mano de obra tenderían a aumentar los incentivos de las transnacionales para invertir en los países en desarrollo. Así, el aumento de las corrientes comerciales y la mayor penetración de las transnacionales en América Latina aumentaría la demanda relativa de mano de obra no calificada, aumentando así sus oportunidades de empleo.

No obstante, hasta ahora la evidencia muestra que las tendencias van en la dirección opuesta. Los salarios relativos se han movido a favor de los trabajadores más calificados y la dimensión del sector informal ha aumentado, mostrando que hay otros factores que afectan a los salarios relativos, y que según Amadeo serían los cambios en la tecnología y los métodos de administración.

Los efectos a largo plazo de mayor IED en la estructura del empleo y los salarios relativos entre trabajadores calificados y no calificados y entre los sectores formal e informal todavía son inciertos.

Una reconsideración del caso mexicano

Analizando lo que denomina el proceso mexicano de industrialización centrado en las transnacionales, Michael Mortimore, economista principal de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y autor de varios estudios sobre las transnacionales en América Latina, señala que México es uno de los casos exitosos de América Latina más comúnmente citado por las instituciones que promueven el Consenso de Washington sobre política económica.

Pero la experiencia mexicana también demuestra algunas tendencias preocupantes. Los ingresos de capital, combinados con una disminución del nivel de ahorro interno y una tendencia persistente a la revaluación del tipo cambiario implicó un déficit de cuenta corriente, que en última instancia llevó a la crisis financiera de 1994-95.

Los resultados mexicanos, tanto los positivos (crecimiento renovado, ingresos de capital, mayores exportaciones y diversificadas y menor inflación) como los negativos (crisis de divisas, déficit de la balanza comercial y la cuenta corriente y débil formación de capital) están todos vinculados directamente con la adopción de políticas neoliberales orientadas a reducir el papel del Estado en la economía, señala Mortimer.

Su análisis se apoya en el desempeño de los sectores automotor y electrónico.

Los productores de automóviles respondieron a la liberalización de la economía mexicana construyendo fábricas modernas e internacionalmente competitivas. Y cuando el mercado mexicano se derrumbó a principios de los años 80, el periodo coincidió con la aplicación de nuevas estrategias empresariales de parte de los productores de vehículos de Estados Unidos que actuaban en México.

La IED en México proveniente de las transnacionales del automóvil con sede en Estados Unidos apuntó a defender su mercado nacional de la penetración de importaciones de productores japoneses. General Motors, Ford y Chrysler llegaron a la conclusión de que México podía convertirse en una plataforma de exportación de bajo costo para automóviles pequeños.

Los tres fabricantes expandieron su producción mexicana y la reorientaron a la exportación. La transformación de la industria automotriz mexicana hacia la competitividad internacional fue el trabajo de los tres grandes fabricantes estadounidenses.

En este caso, la IED en busca de mercados fue sustituida por la IED estratégica en busca de acciones y reducción de costos. El resultado fue la muerte de gran parte de la industria de autopartes existente en México. Mortimer comenta que si bien la economía gana competitividad internacional, eso no sirve para disminuir el nivel de miseria existente en la sociedad nacional.

Kozul-Wright y Rowthorn reflexionan que "el Estado sigue siendo una organización central que puede juntar los activos sociales, políticos y económicos de manera tal de ofrecer la visión y coordinación necesarias para asegurar el crecimiento y el trabajo de integración de manera mucho más solidaria".