No. 166 - Marzo 2003

¿Reformas agrícolas sin propuestas de la Unión Europea en materia de modalidades?

por Chakravarthi Raghavan

Se acerca el plazo de fines de marzo para establecer el marco que regirá las conversaciones sobre agricultura de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pero los estados miembros permanecen separados en sus posiciones negociadoras, incapaces de zanjar las diferencias sobre una serie de aspectos en torno al comercio en este sector crucial.

Stuart Harbinson, presidente de las Sesiones Especiales del Comité de Agricultura de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que dirige las negociaciones sobre el comercio agrícola, hizo circular el 12 de febrero un primer proyecto de un documento de modalidades*, con miras a la reunión de la sesión especial celebrada en la última semana de ese mes.

Los funcionarios de comercio y algunos otros protagonistas pretendían que el documento -que fijará directrices para las negociaciones- implique compromisos de reducción en términos de los llamados "tres pilares" de acceso a los mercados, ayuda interna y competencia de las exportaciones, y algunos temas anexos (indicaciones geográficas, inocuidad de los alimentos, etiquetado, empresas comerciales del Estado importadoras y exportadoras, créditos a la exportación, ayuda alimentaria, administración de los contingentes arancelarios).

Una vez que se llegue a un acuerdo en el documento de modalidades, éste fijará más o menos el curso del resto de las negociaciones y decidirá el resultado final, en el mejor de los casos dejando a los miembros algún margen para regatear y negociar detalles.

En términos de los plazos fijados por la Declaración Ministerial de Doha, los miembros de la OMC deberán ponerse de acuerdo acerca de las modalidades para fines de marzo, y presentar sus proyectos de listas de compromisos (basadas en las modalidades) en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC que se realizará en setiembre en Cancún, México.

La Unión Europea atascada

No obstante, la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión Europea) está atascada por importantes desacuerdos entre sus miembros y el posible veto de Francia y algún otro país. De ahí que haya pocas esperanzas de que se pueda cumplir el plazo de fines de marzo. Últimamente se habla de que las modalidades deberán ser negociadas en Cancún.

Los esfuerzos de la Comisión por lograr que los miembros de la Unión Europea acuerden reformar la Política Agrícola Común (PAC) han sido bloqueados, y los desembolsos del presupuesto destinado a la PAC han sido "congelados" hasta fines de 2006. Separadamente, Francia y otros miembros que se benefician de la PAC han bloqueado los intentos de la Comisión Europea por presentar propuestas sobre modalidades ante la OMC, e idearon un traslado del apoyo agrícola hacia los llamados pagos de "compartimento verde" desconectados. Incluso el Reino Unido y Alemania dieron su consentimiento a la opinión de la Comisión Europea sólo después que las propuestas de reforma de la Comisión volvieron a dar apoyo y subvenciones a los grandes predios agrícolas, que originariamente estaban destinados a finalizar.

Las propuestas del 16 de diciembre de la Comisión Europea con relación a modalidades debían ser consideradas en la semana del 27 de enero a nivel de los ministros de la Unión Europea, pero las propuestas son de un enfoque tan minimalista que no permitirán fácilmente un avance en la OMC.

Harbinson presentó en diciembre un documento de carácter general ("Recapitulación"), y exhortó a que se hicieran comentarios y esfuerzos para zanjar las diferencias. En las sesiones especiales de la semana del 20 de enero del Comité Agrícola hubo comentarios, pero en su resumen de las sesiones informales, Harbinson confesó que no había habido avances significativos, ya fuera porque los miembros no estaban dispuestos a cambiar sus posiciones o porque necesitaban "algún estímulo externo".

Conforme a su programa original, basado en los comentarios y propuestas (escritas y orales) que tenía el Comité hasta el momento, debía formular un primer proyecto del documento de modalidades para la reunión de febrero. A partir de esas deliberaciones, deberá elaborar un segundo proyecto que será distribuido en marzo para su consideración en las sesiones especiales (del 25 y 26 y del 28 al 31 de marzo). Establecería las modalidades en que los miembros presentarán a la Conferencia Ministerial de Cancún los proyectos de Listas de nuevos compromisos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura.

La Unión Europea no ha presentado propuestas propias, por lo que en general se piensa que no sólo no se cumplirá el plazo del 31 de marzo para fijar las modalidades, sino que también podrían peligrar las otras partes de la agenda de negociaciones de Doha (además de agricultura).

Tal cual está todo, no se han cumplido plazos claros (de fines de 2002) establecidos para resolver tres temas de particular importancia para los países en desarrollo (Acuerdo sobre TRIPS y salud pública, decisiones de aplicación y asuntos de trato especial y diferenciado). Hay muchas dudas en cuanto a si se avanzará siquiera en lo que se acordó en Doha –como en el caso de la aplicación del Párrafo 6 de la Declaración de Doha relativa al Acuerdo sobre TRIPS y la Salud Pública, que no forma siquiera parte del compromiso único de Doha.

Las dudas sobre si se logrará llegar a un acuerdo en torno a las modalidades sobre agricultura para el 31 de marzo fueron confirmadas en una conferencia de prensa del 22 de enero por el ministro de Agricultura de India, Ajit Singh, quien estaba en Ginebra para reunirse con los negociadores de agricultura de varios países protagonistas. Durante los cuatro días de su estadía, Singh se reunió con el director de la OMC, Supachai Panitchpakdi, y su jefe de gabinete, Harbinson, quien seguirá presidiendo las Sesiones Especiales del Comité sobre Agricultura. En la rueda de prensa, Singh declaró que India, con 650 millones de agricultores para quienes la agricultura era su sustento y no un negocio, no podía de ningún modo asumir reducciones arancelarias a menos que los países ricos eliminaran sus subvenciones a las exportaciones y la ayuda interna, en especial los vacíos del Acuerdo sobre Agricultura que les permitieron meramente trasladar sus niveles de apoyo, e incluso aumentarlos, dándoles el nombre de apoyo "de compartimento verde" (desvinculado de la producción y que por lo tanto se supone que no provoca distorsiones al comercio).

Sin avances

En la sesión informal de la semana del 20 de enero, en el documento general de Harbinson hubo comentarios sobre el acceso a los mercados, la competencia de las exportaciones y la ayuda interna. Pero hubo sólo una reiteración de las posiciones conocidas y ningún avance, expresaron los diplomáticos comerciales.

Aparte de esos tres encabezados en el documento general, hubo también una discusión sobre los países menos adelantados y "otros asuntos", es decir indicaciones geográficas, inocuidad de los alimentos, etiquetado, creación de capacidad, empresas públicas de importación y exportación, créditos a la exportación, ayuda alimentaria y la administración de contingentes arancelarios.

Varios países dejaron en claro en sus comentarios sus opiniones acerca de las interrelaciones entre los tres pilares (acceso a los mercados, ayuda interna y subvenciones a las exportaciones). China e India estuvieron entre los países que dijeron que sólo podrían reducir aranceles si los países desarrollados reducen su ayuda interna y las subvenciones a las exportaciones.

Insistiendo en un enfoque vinculado (no habrá reducciones arancelarias hasta que no haya reducciones en el gasto interno y en las subvenciones a las exportaciones por parte de los países ricos), Ajit Singh explicó en la rueda de prensa que los países en desarrollo no pueden hacer uso de recursos presupuestarios -como los países ricos- para dar ayuda interna a sus agricultores, ni brindar subvenciones a las exportaciones para competir con los países ricos.

La única protección que el gobierno indio puede dar a sus agricultores -con predios de un promedio de una a media hectárea y el 80 por ciento por debajo de dos hectáreas- es a través de los aranceles. India no puede reducirlos -sin recortes drásticos a la ayuda interna y a las subvenciones a las exportaciones por parte de los países ricos- sin provocar desórdenes sociales, añadió.

La Unión Europea y otros países europeos, por su parte, expresaron en las reuniones que los tres pilares están vinculados al acuerdo sobre asuntos no comerciales, un término dentro del cual se incluye una gran variedad de cuestiones. Allí se incluye la seguridad alimentaria y el etiquetado, en torno a los cuales la Comisión Europea está trabajando acerca de cómo el principio de precaución para la inocuidad de los alimentos podría ser formulado como una interpretación de las resoluciones del Órgano de Apelación. Pero los miembros del Grupo de Cairns se oponen a ello.

India y otros países también plantearon los problemas creados por las restricciones a sus exportaciones a través de las llamadas medidas sanitarias y fitosanitarias y fácilmente podría agregarse, además, las opiniones de la Comisión Europea y otras sobre el principio de precaución en el etiquetado.

Otro tema "no comercial" es el relativo a las indicaciones geográficas de origen. Bulgaria planteó el tema, apoyada por India, los europeos y otros más, para un alcance amplio de la protección de indicaciones geográficas. Pero Australia, Estados Unidos y varios miembros del Grupo Cairns se oponen firmemente. Bulgaria aclaró que si no había avances en las negociaciones sobre el tema de las indicaciones geográficas –ya fuera en las conversaciones sobre agricultura o en las discusiones sobre TRIPS- no sería posible llegar a acuerdos en otros sectores de las negociaciones, en especial en agricultura.

Con respecto a la propuesta de un nuevo mecanismo especial de salvaguardia para los países en desarrollo (a los cuales actualmente se les niega la utilización de la salvaguardia especial en la medida que no convirtieron todas sus medidas de apoyo en aranceles), Malasia y Tailandia -ambos miembros del Grupo Cairns- dijeron que retirarían su oposición a esa propuesta si la formulación limita su uso estrictamente a un número reducido de productos básicos altamente sensibles y en el marco de condiciones estrictas.

No queda muy claro cuáles son los productos básicos "altamente sensibles", y si serán los mismos para todos los países, o si cada país podría establecer un "pequeño número" de ellos y en qué condiciones. Presumiblemente todo eso deba ser parte de las negociaciones.

Incertidumbre

Al final de las últimas sesiones informales, no resultaba claro qué haría Harbinson en términos de su calendario para presentar un primer documento de proyecto de modalidades. Algunos diplomáticos comerciales creían que el primer proyecto de Harbinson tal vez sólo incluiría las opciones presentadas en su documento general ("Recapitulación"), que en ese momento se consideró que se inclinaba hacia las posiciones de Estados Unidos.

Y esos diplomáticos también opinaban que a menos que Estados Unidos "rebajara" considerablemente sus ambiciones, la Unión Europea o países grandes con numerosas poblaciones rurales no podrían ponerse de acuerdo y las negociaciones de un compromiso único estarían en peligro.

El documento general de Harbinson vio la posibilidad de que algunos asuntos "inconclusos" fueran considerados después del plazo del 31 de marzo. Sin embargo, en las discusiones que se llevaron a cabo en la semana del 20 de enero, la Unión Europea y otros países manifestaron que sólo podrían analizar y acordar una propuesta de modalidades completa, ya que tendrían que evaluar la propuesta en su totalidad.

Es posible que la Comisión Europea, que querrá utilizar las negociaciones de la OMC para lograr el dominio sobre sus miembros, pueda en privado alentar a Harbinson a presentar un proyecto de modalidades, para obligar formalmente a la Unión Europea y permitir que Bruselas persuada a los miembros a aceptar su propuesta. No obstante, también parece que incluso el enfoque de la Comisión Europea (incluso las reformas de la PAC) implicaría en el mejor de los casos un traslado del apoyo y pagos agrícolas a la llamada ayuda desconectada, que significa que los pagos para la ayuda interna a los agricultores no estarían vinculados a la producción.

Si bien algunos negociadores comerciales y el acuerdo de la OMC podrían considerar esto inaceptable, resulta claro que, dado que el dinero es fungible, la ayuda y los pagos de cualquier tipo a los agricultores permitirá que continúe la agricultura ineficiente y costosa del mundo industrializado. Y como reveló un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), gran parte de esa ayuda va a parar a las grandes empresas agroindustriales y no a los pequeños agricultores, como se da a entender.

(SUNS)

* Las "modalidades" constituyen metas destinadas a alcanzar el objetivo de las negociaciones, así como cuestiones relacionadas con las normas. (Fuente: www.wto.org)