No. 116 - Diciembre 1998

Normas de origen

Un mecanismo de exclusión comercial en el libre comercio

por M. Teresa Gutiérrez-Haces

Dentro de las recientes negociaciones de los acuerdos de libre comercio y uniones aduaneras, la definición de las reglas o normas de origen ha suscitado un amplio debate entre las diferentes partes negociadoras. Uno de los aspectos más interesantes de dicho debate es que con cada nueva negociación de un acuerdo de libre comercio, también aparece un propósito expreso de establecer una mayor normatividad sobre la definición de las reglas de origen, hecho que casi siempre provoca que se supere la normatividad anterior.

"Ya en 1765, para recibir un trato preferencial de Gran Bretaña, la islas de Man tenían que elaborar detallados certificados de origen demostrando que sus productos eran fabricados con materia prima nativa".

Entre el Acuerdo de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) aumentaron el número de disposiciones sobre las reglas de origen, las cuales a su vez distan mucho de parecerse a las estipuladas dentro de la reglamentación del GATT; esto mismo ha ocurrido con la normatividad que hizo el Mercosur recientemente y en las reuniones ad hoc de Bello Horizonte y Santiago de Chile que preparan la negociación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Esto nos lleva a afirmar que si bien el libre comercio tiene como principal objetivo la desaparición de los aranceles, esto no basta para que se utilicen otros instrumentos proteccionistas, como son la aplicación de las reglas de origen o de contenido nacional, lo cual aparentemente implica una contradicción con los propósitos del libre cambio.

Las reglas de origen son normas creadas por los gobiernos y/o las agrupaciones comerciales de países para definir el origen, procedencia o nacionalidad de las importaciones que se introducen en un determinado país. Su existencia obedece a la necesidad que tienen los países receptores de determinadas importaciones, de reconocer el origen económico de una mercancía, sobre todo cuando ésta compite o pone en peligro determinados bienes de procedencia nacional.

El GATT las define como "las leyes, reglamentos y decisiones administrativas de aplicación general aplicados por un miembro para determinar el país de origen de los productos". (Artículo 1º).

De acuerdo con un estudio publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, las reglas de origen han crecido en importancia en los acuerdos comerciales recientes debido a que el comercio internacional aún es regulado de acuerdo a los intereses de determinados países, -en general los más poderosos económicamente-, y en base a productos específicos.

Es un hecho que la globalización no ha sido suficientemente convincente como para eliminar determinadas prácticas proteccionistas, aún en países considerados como economías abiertas, así las reglas de origen son utilizadas en una suerte de doble juego: para vencer el proteccionismo de los países que no forman parte de un mismo bloque comercial y para proteger sus intereses económicos internos; la formación de bloques comerciales regionales obedecen a esta doble tendencia.

Las políticas destinadas a alentar el contenido local en la producción manufacturera han sido aplicadas en diversos países desde finales del siglo XIX; en 1879 la empresa Westinghouse fue obligada por la compañía de ferrocarriles francesa a abrir una fábrica de frenos en París con la finalidad de cumplir con las exigencias de contenido local.

Indudablemente es en el período de industrialización substitutiva de importaciones, durante las décadas del 50 y 60, en el que de una manera más articulada se recurre a la exigencia de un contenido nacional como un evidente recurso para alentar la industrialización y acelerar la transferencia de tecnología en ciertos países en vías de desarrollo intermedio como España, Grecia y Australia, y en países con un cierto tipo de industrialización como India, Corea y Taiwán. Durante dos décadas, los países mencionados optaron por políticas de industrialización proteccionistas que en gran medida provocaron que los acuerdos de liberalización comercial se llevaran a cabo preferentemente entre los países industrializados, grosso modo los países en desarrollo quedaron marginados de la liberalización comercial.

Desde mediados de los años 40 hasta fines de los 80 se observa que el comercio mundial vivió un largo período de crecimiento en el que el mundo prácticamente se dividió entre los países que acogían los principios del libre comercio bajo el GATT y aquellos que optaron por un proteccionismo comercial. Sin embargo, la gran mayoría en uno y otro bando, tuvieron que ajustar su industrialización y su comercio exterior a las exigencias de las reglas de origen en las mercancías que se producían y en las que se exportaban.

Paradójicamente, a fines de la década del 80, los países con industrialización protegida inician un proceso de liberalización comercial, justamente cuando la tasa de crecimiento del comercio mundial inicia una desaceleración y los países más industrializados se unen en bloques regionales.

Durante esta década se dan varios procesos que en su conjunto provocan un cambio en las relaciones comerciales internacionales. En primer término surge un proceso mayor de globalización de la producción; un segundo aspecto es el cuestionamiento al multilateralismo comercial tradicional y la búsqueda de opciones más bien bilaterales o regionales que se fundamentan en un neoproteccionsimo no arancelario.

Estos cambios están íntimamente relacionados con las negociaciones dentro de la Ronda Uruguay del GATT, la cual presentaba indicios de no resolver satisfactoriamente los intereses en juego de los países industrializados.

Las reglas de origen desde la perspectiva de la política industrial de México

La forma en que las reglas de origen han sido definidas a través de los años muestra una tendencia creciente a utilizarlas como una herramienta proteccionista; la complejización de su definición, normatividad y caracterización ha provocado en múltiples ocasiones la proliferación de distorsiones que afectan directamente a la política industrial y comercial de muchos países.

Según Giovanni Balcet, la definición y utilización de las reglas de origen puede dividirse en dos fases sucesivas que representan a su vez dos diferentes enfoques de política industrial:

1ª Fase: Abarca de los años 60 a los 80;; durante esta etapa las reglas de origen fueron utilizadas por los países en desarrollo para acelerar su proceso de industrialización dentro de un marco de medidas de atracción/reglamentación de la inversión extranjera directa y una estrategia de carácter defensivo a favor de la industria joven.

2ª Fase: En esta etapa, que transcurre a partir de los años 80, las reglas de origen, entendidas como de "contenido local", son utilizadas también por los países industrializados como una "traba selectiva" para impedir la entrada de inversión extranjera multinacional. Estas por lo tanto funcionan como parte de un "proteccionismo ampliado" por parte de las empresas locales en contra de la competencia global.

Cabe destacar en esta periodización el hecho de que en la primera etapa, la inversión extranjera directa fue alentada para que produjera in situ con la finalidad de que llevara a cabo procesos de "transformación substancial", que implicaran la determinación del contenido local. En este caso, el objetivo al aplicar la regla de origen apuntaba a la reducción de las actividades de ensamblaje y en caso de que existieran, acotarlas bajo reglamentos que impedían su comercialización en el país; la industria maquiladora en México, en una primera etapa jugó ese papel.

Una distorsión previsible del anterior manejo de las reglas de origen fue la creación de verdaderos oligopolios nacionales que aprovecharon el proteccionismo que provocaba producir y comercializar con contenido nacional para crear un poder corporativo que sólo pudo quebrarse durante los años 90 con la liberalización comercial. Resulta evidente que la determinación del contenido local o nacional de una mercancía está íntimamente relacionada con la política industrial de un país, así como con la participación del Estado; este último resulta central para regular el proceso e incentivar a los productores que aceptan dicha estrategia.

Toda política industrial que establece normas que obligan a las empresas nacionales y extranjeras a producir con un importante porcentaje de contenido local está llevando a cabo una estrategia proteccionista no necesariamente negativa; esto fue lo que ocurrió en México con la producción automotriz hasta la publicación de los decretos de 1983 y 1989 que abrieron el proceso de integración a la globalización de la industria.

El caso del sector automotor en México es sin duda el mejor ejemplo para analizar las dos fases por las que ha pasado la normatividad y uso de las reglas de origen.

Inicialmente se aplicó una política tendiente a impulsar el desarrollo de la industria automotriz como máquina de arrastre para impulsar la industrialización del país; esta tendencia se sostuvo hasta la década del 60, posteriormente el gobierno mexicano decidió impulsar aun más esta estrategia emitiendo decretos como los de 1962, 1969, 1972 y 1977 en los cuales se incorpora a la industria automotriz como eje de la diversificación productiva sobre bases nacionales y con creciente grado de integración interna; el GIN para el último decreto fue de alrededor de un 50 por ciento.

Durante casi 20 años y hasta casi inicios de la década del 80 por ejemplo la planta General Motors de la ciudad de México utilizaba en su producción 70 por ciento de contenido nacional, del cual 90 por ciento provenía del área metropolitana; la publicación del Decreto Automotriz de 1989, el cual coincide en fechas con la emisión del Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, marca el inicio de una nueva etapa en la cual la planta industrial automotriz establecida en México se vincula a las corporaciones estadounidenses.

Una consecuencia de estos Decretos es la disminución en la exigencia del uso de contenido nacional en las exportaciones mexicanas; así se observa que paulatinamente la industria de autopartes se ve afectada ante la posibilidad de utilizar un menor valor agregado nacional por parte de las transnacionales automotrices. Concretamente en el Decreto de 1989 se dejó de mencionar el GIN y se utilizó como medida, el Valor Agregado Nacional (VAN), que en este caso se definió en 36 por ciento.

Otra consecuencia adicional es que la eliminación gradual de los límites a la participación de la inversión extranjera en la industria de autopartes ocasiona un fenómeno adicional: la integración vertical de las ensambladoras extranjeras elimina en gran medida a las nacionales, esto tarde o temprano transnacionalizará la industria de autopartes hasta hace poco mayoritariamente mexicana.

A lo anterior habría que agregar que el propio gobierno mexicano ha impulsado recientemente un programa de promoción industrial en el cual plantea la integración de cadenas productivas en las cuales las industrias medianas y pequeñas se convierten en suministradoras de la industria transnacional; esta propuesta no es exclusiva del sector automotor y se propone también para la agricultura.

Para entender el cambio de uso de la regla de origen en la política industrial de México hay que decir que la diferencia entre la primera fase y la actual residen en el uso y destino que se da a las reglas de origen dentro de una estrategia que pone énfasis en el mercado externo.

Las reglas de contenido nacional que en el pasado sirvieron a los intereses de una industrialización que se vertía sobre un mercado interno restringido, por el contrario bajo la actual integración comercial es un instrumento ultra proteccionista que refuerza los vínculos entre aquellos que se integran y que apuestan a ocupar una posición como bloque de poder en el mercado externo.

Resulta evidente que en el caso de aquellos países unidos bajo los principios de un mercado común, se buscará establecer un arancel común para las importaciones provenientes de terceros países pero el uso de la norma de origen no es descartado en el proceso de transición.

En el caso de aquellos países unidos por acuerdos de libre comercio se tendrá que fijar una regla de origen para su intercambio comercial al interior del bloque; esto evidentemente traerá aparejada la aparición de un mercado cautivo, ya que para exportar a otro de los países perteneciente al acuerdo comercial, tendrán que garantizar un porcentaje determinado de contenido regional, esto es, lo que actualmente ocurre con el TLCAN.

Las reglas de origen para textiles y ropa deben garantizar un alto contenido regional dentro del bloque comercial de América del Norte; por ejemplo los textiles y confección deben ser producidos con hilo producido en América del Norte y la ropa requiere ser cortada en la región con telas producidas dentro de la región con hilo también procedente de estos países.

En la etapa actual la presencia de la inversión extranjera directa se vuelve aún más fundamental para el proyecto exportador, de ahí que la tendencia apunte a su desregulación. Sin embargo, la determinación del destino final de la producción condiciona necesariamente la estrategia de la inversión extranjera. Esto significa que toda inversión deberá analizar su factibilidad/beneficio de acuerdo a la fijación de las reglas de origen en relación a un sector económico determinado.

Aun más, el comportamiento de las empresas transnacionales se ve ampliamente favorecido ya que hoy no están obligadas de la misma manera a participar en procesos de "transformación substancial" a fin de garantizar el contenido local de un bien, como fue el caso durante el período de substitución de importaciones.

Quizás el rasgo más sobresaliente de esta segunda etapa, consista en que un gran número de pequeñas y medianas empresas locales se integran dentro del proceso de producción en forma subordinada a la empresa transnacional; en este sentido se crea una red de empresas nacionales, que ocupan el final de una cadena productiva en la que llevan a cabo procesos de subcontratación.

Así, la articulación al sistema productivo nacional se lleva a cabo sobre bases completamente diferentes a las del período anterior; específicamente en el caso del TLCAN sobresale que la cláusula de contenido nacional es sustituida por otra denominada de "contenido regional". Bajo esta nueva nomenclatura la definición de la norma se lleva a cabo tomando únicamente en consideración que una parte o todo el contenido de una mercancía proceda de alguno de los tres países que integran el tratado de América del Norte; en este sentido no hay una exigencia predeterminada sobre el porcentaje de participación de cada país.

El cálculo de valor de contenido regional se establece en el anexo 401 del TLCAN; este método refleja hasta qué punto los intereses económicos de las automotrices ubicadas en Estados Unidos y Canadá permearon la negociación.

Para calcular el contenido regional se debe acudir a dos métodos, el primero sobre el valor de la transacción, conocido como la fórmula mexicana, y el otro llamado de costo neto y denominado la fórmula de Estados Unidos y Canadá; basta decir que para el sector automotor y el del calzado el TLCAN acordó utilizar ambos métodos, en el resto de los casos el exportador puede optar para definir el contenido regional con uno de los métodos indicados.

Las medidas de inversión relacionadas con el Comercio (TRIMs)

En la segunda etapa, la cual data de los años 80, las reglas de origen dejaron de ser utilizadas por los países en desarrollo para proteger su industria nacional y pasaron a formar parte de un grupo de medidas que pretendían limitar los efectos negativos de la inversión extranjera directa ligada al comercio y a las empresas multinacionales. Dentro de estas medidas, las normas de contenido nacional aparecen como un instrumento indispensable reideado para proteger el comercio exterior de un país, más que para cuidar su producción nacional, como fue su caso en el pasado.

La regla de origen en la actualidad obliga a que todo bien exportado contenga un porcentaje determinado de valor agregado local, lo cual significa que incorpore un cierto número de insumos nacionales o regionales a la producción y que el costo de fabricación sea realizado en el país o en la región. En ciertos acuerdos comerciales se menciona la necesidad de que exista un proceso de transformación sustancial; y en otros también se recurre al método de salto arancelario para determinar su contenido nacional o regional.

La determinación del valor regional es altamente complejo y tiende a tener efectos sesgados al interior de un bloque comercial; por ejemplo en el caso del sector automotor no se acepta el beneficio de la acumulación para el cálculo final, lo cual implica que se reduce al mínimo el uso de insumos de fuera de la región; en lugar de este se recurre al rastreo en cada una de las etapas de producción del bien y finalmente se aplica el método de costo neto para calcular el contenido regional; esto significa que el país más beneficiado de los tres resulta ser Estados Unidos; ejemplos como este van siendo más frecuente conforme avanza el TLCAN.

Conclusiones

* Las reglas de origen han evolucionado aparentemente en sentido contrario a la apertura económica; los diversos métodos para calcularlas son complejos y se prestan a que uno o alguno de los países aprovechen la posible ineficacia de las autoridades para calcularlo, uno de los casos más clarificadores es la disputa entre Canadá y Estados Unidos respecto a los autos Honda.

* Otro aspecto digno de tomar en consideración es el hecho de que mientras más el método de cálculo para las reglas de origen se complejiza, ocurre que en sentido opuesto la producción de bienes y servicios es cada vez más interdependiente y globalizada.

* La forma en que las reglas de origen son actualmente aplicadas tienden a crear una política corporativa regional en la cual son las grandes empresas las que dictan a quiénes compran y qué región favorecen.

* El cálculo de valor regional es tan técnico que esto produce abusos y discriminaciones aun al interior de un bloque comercial.

* Por último, la aceptación de la regla de origen de contenido regional descarga de su responsabilidad central al Estado, puesto que a diferencia del pasado no existe una responsabilidad estatal de exigir a las empresas nacionales y extranjeras que produzcan con contenido local; dentro del TLCAN esta responsabilidad queda difuminada entre tres países sin una repartición clara de la obligación por país.