No. 117/118 - Enero/Febrero 1999

América Latina

Los Retos de la Política Social

El ajuste estructural y las reformas en materia de política social no han resuelto la desigualdad en el ingreso en América Latina, asegura la CEPAL

En la perspectiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el gasto social continúa siendo el mecanismo central de cualquier estrategia de redistribución del ingreso. El secretario ejecutivo del organismo, José Antonio Ocampo, indicó en un documento preparado para la primera Conferencia de las Américas organizada por la OEA, realizada en Washington en marzo, que el tema resulta de particular relevancia de cara al impacto que la "década perdida" produjo en los niveles de bienestar en la región.

En 1990, resaltó, el área se ubicaba en niveles de pobreza superiores incluso a los existentes a comienzos de la década del 70. "La gran desigualdad social ha sido una característica frustrante del desarrollo económico latinoamericano. No en vano, América Latina se ha caracterizado por ser la región del mundo con los más elevados índices de desigualdad en la distribución del ingreso", señaló. Aseguró que la expectativa de que la renovación del crecimiento económico en la región revertiría la tendencia hacia una mayor desigualdad social no se ha materializado.

El texto destaca que a esa condición histórica se suman hoy los efectos de las reformas estructurales que en materia económica fueron emprendidas en todos los países de la región y de las llamadas reformas de "segunda generación" en materia de política social. En trabajos recientes, la CEPAL ha explicado el deterioro en la distribución del ingreso como el resultado del aumento en las disparidades en las retribuciones de los trabajadores más calificados con respecto a los menos calificados, en un contexto de escasa generación de empleos calificados y de ampliación de las brechas entre los sectores productivos.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha señalado por su parte que el empleo ha crecido en la región por debajo del aumento de la población económicamente activa y que los nuevos puestos de trabajo se han concentrado en el sector informal. De acuerdo con las estimaciones de la OIT, ocho de cada 10 puestos de trabajo creados durante los años 90 en América Latina corresponden a ocupaciones de baja calidad en el sector informal. El fenómeno afecta de manera desigual a los diversos países de la región.

"El análisis de la inserción ocupacional de la población activa a mediados de los años noventa y de las variaciones que ha registrado en los últimos años pone de manifiesto los efectos que tienen la ocupación y el nivel de los salarios e ingresos por trabajo independiente en la magnitud y la evolución de la pobreza en la región", señala un informe previo de la CEPAL. "En primer lugar, y en consonancia con el porcentaje de la población que se encuentra bajo el umbral de pobreza, destaca la heterogeneidad entre los países en cuanto a la incidencia de ésta en el total de ocupados urbanos. En 1994, este porcentaje fluctuaba entre menos de un 10 por ciento en Argentina y Uruguay y más del 60 por ciento en Honduras. En Chile, Costa Rica y Panamá, se ubicaba entre el 10 y el 20 por ciento, mientras que en los demás países (Bolivia, Brasil, Colombia, México, Paraguay y Venezuela) oscilaba entre cerca de un 30 y hasta un 40 por ciento del total de ocupados", agrega.

La CEPAL, en el discurso moderado que la caracteriza, se cuida de señalar que no pretende sostener que las reformas económicas son la causa de los actuales niveles de desigualdad social en la región. Sin embargo, expresa su convencimiento de que dichas reformas, "a diferencia de sus efectos positivos sobre el crecimiento, la liberalización económica y la globalización, lejos de reducir, han aumentado el reto de la equidad". Alerta sobre el riesgo de que, de no encararse ese hecho, se generen tensiones sociales que podrían afectar la gobernabilidad y erosionar las bases de los consensos políticos que han permitido el fortalecimiento de la democracia en la región.

Distribución del ingreso

La CEPAL afirma que existe evidencia amplia de que el efecto del gasto social sobre la distribución secundaria del ingreso es significativo. "Los estudios existentes muestran, en efecto, que una mayor asignación de recursos hacia educación, que permita mejorar la distribución de capital humano en la sociedad, puede tener efectos sobre la distribución del ingreso muy superiores a aquellos que se han estimado en los estudios de incidencia distributiva de corto plazo", indica el texto de Ocampo.

El organismo señala, sin embargo, que los patrones actuales de asignación del gasto social en América Latina contribuyen a incrementar las brechas entre los sectores sociales, al concentrar algunos de sus beneficios en los sectores ya favorecidos. "La evidencia disponible para América Latina sobre la distribución secundaria del ingreso indica que, en términos absolutos, los sectores de mayores ingresos se benefician más del gasto social", señala el documento. "La focalización hacia los pobres es elevada para los gastos en salud, educación primaria y, en menor medida, educación secundaria. Por el contrario, los gastos en seguridad social y en educación superior tienen una tendencia generalmente regresiva. Los gastos en vivienda se encuentran en una situación intermedia, ya que benefician especialmente a estratos medios de la distribución del ingreso", explica. Por tanto, indica el organismo, el reto es no sólo incrementar el gasto social, sino mejorar su focalización, de manera que beneficie a quienes realmente lo necesitan.

Resalta que los mecanismos de financiamiento de la política social no son un tema irrelevante, en la medida en que tienen a su vez impactos sobre los sectores potencialmente beneficiados. "Un financiamiento con impuestos directos tiende a ser más progresivo que un financiamiento con impuestos indirectos y, lo que es igualmente importante, un financiamiento inadecuado, que se traduzca en una aceleración de la inflación, puede derrotar sus efectos redistributivos favorables", indica el texto.

El reto es mayor, admite, si se consideran las tendencias recientes en la región. La década del 80 se caracterizó por un colapso de la inversión social, señala la CEPAL. Debido al doble efecto de la menor proporción del Producto Interno Bruto (PIB) destinada al gasto social y de la disminución del ingreso por habitante, el gasto social real per cápita se redujo en un 24 por ciento, indica.

El organismo destaca que la relativa recuperación económica observada en la región durante la primera mitad de los 90 se ha traducido en una mejoría en la situación en 1995, el gasto social per capita superaba ya en un 18 por ciento los niveles reales prevalecientes antes de la crisis. Sin embargo, matiza, continúan existiendo grandes disparidades entre países de la región en términos de la prioridad otorgada al gasto social.

Una proporción muy elevada del crecimiento del gasto social, explica, se ha destinado a seguridad social, el componente que está distribuido de manera menos progresiva. En el caso de educación, agrega, el gasto real per capita para el conjunto de la región apenas había retornado en 1995 a los montos de 1980 y se encontraba todavía por debajo de dicho nivel en un conjunto amplio de países.

Un informe previo de la CEPAL sobre la situación en América Latina (con fecha de 1997) destaca que los sectores que encabezaron el crecimiento del gasto público social fueron educación, seguridad social y, en menor medida, salud. En el caso de la educación, explica, parte del incremento observado en algunos países reflejó a la demanda de mayores recursos para la implementación de procesos de reforma. A su vez, indica el reporte, el aumento del gasto en seguridad social ha sido el resultado de diversos factores, entre los que figuran la introducción de mecanismos para reajustar las pensiones de jubilación, el reconocimiento de obligaciones acumuladas con los beneficiarios del sistema y, en otros casos, la extensión de la cobertura del sector.

Privatización de servicios

La CEPAL destaca la tendencia a trasladar al sector privado áreas importantes de la política social, en aras de una supuesta racionalidad económica y en búsqueda de mayor eficacia operativa. "Los esfuerzos por aumentar y focalizar el gasto social en la región deben complementarse con una importante reorganización del sector que haga más eficiente y efectiva la oferta de servicios sociales", establece el documento. "Este es uno de los temas centrales de las llamadas reformas de segunda generación, cuyo propósito esencial es mejorar la eficiencia con la cual operan los mercados e introducir criterios de racionalidad microeconómica a la provisión de aquellos servicios que no han operado con ella en el pasado", añade.

Las discusiones relativas a los servicios sociales han estado orientadas a la introducción de competencia (creando de hecho mercados paralelos), permitiendo la participación de agentes privados e introduciendo cambios en las modalidades de apoyo estatal. Este proceso se ha dado en forma paralela y complementaria con la descentralización de la prestación de aquellos servicios que continúan a cargo del Estado, la creación de nuevos esquemas de gestión pública, la dotación de autonomía a entidades públicas prestadoras de servicios y el establecimiento de algunos mecanismos de participación ciudadana. "La experiencia muestra que el sector privado responde en forma dinámica a los incentivos que se le proporcionan. Sin embargo, indica igualmente que dicha participación está sujeta igualmente a fallas de mercado, tanto de carácter tradicional, relacionadas con economías de escala, como aquellas asociadas a problemas de información, que dan lugar a fenómenos de competencia imperfecta, selección adversa y riesgos morales", alerta al respecto la CEPAL.

El organismo explica que en economías con fuertes disparidades distributivas el problema más importante es la atracción natural que genera el mercado, de forma que el sector privado orienta su oferta, tanto en cantidad como, especialmente, en calidad, hacia los sectores de mayores ingresos. Como la oferta pública ha sido en muchos casos igualmente incapaz de llegar a ciertos sectores de la población (por ejemplo en el caso de los programas de vivienda popular), indica, ello exige la promoción de nuevos agentes, que generalmente tienen un carácter solidario o comunitario. "Las dificultades anteriores se acentúan cuando el diseño de los esquemas de participación privada no incluye claros principios de solidaridad, como lo ilustra el sistema de salud privada en Chile. En este caso, la selección adversa -tanto por estratos socio-económicos como por los riesgos de salud asociados a la edad de la población cubierta- puede ser muy marcada", ilustra el texto. "Sin embargo, la introducción de elementos de solidaridad no soluciona automáticamente el problema. Así, por ejemplo, para evitar los problemas anteriores, en la reforma de la salud en Colombia se estableció un sistema en el cual los beneficios son totalmente independientes del monto de la cotización, pero la respuesta privada dirigida a los estratos más pobres ha sido igualmente frustrante durante su fase inicial", agrega.

La respuesta privada puede ser, además, geográficamente desequilibrada, indica la CEPAL. Dicha respuesta, agrega, responde mejor en ciudades grandes, pero es claramente insuficiente en pequeñas poblaciones o en el sector rural, donde, en razón de mínimas economías de escala, puede haber monopolios naturales en muchos servicios, en condiciones en las cuales su provisión no es, además, rentable.

Un problema adicional, advierte el organismo, es la calidad de los servicios subrogados. "Uno de los grandes objetivos de las reformas en los servicios sociales debe ser el diseño de sistemas apropiados de regulación, información y control de calidad de los servicios prestados. Esto es particularmente importante cuando las características especializadas de los servicios no garantiza la transparencia de la información con base en la cual los consumidores eligen sus proveedores", señala la CEPAL.

En síntesis, incluso en la visión conservadora del organismo de la ONU, es evidente que la apuesta al mercado como mecanismo exclusivo de redistribución del ingreso es a todas luces insostenible. Como lo es la idea de que la subrogación de servicios en materia de política social constituye la panacea para resolver la ineficiencia que han demostrado en la mayoría de los casos las instituciones públicas. Por lo demás, la crisis financiera que experimenta el mundo demuestra la fragilidad de la tan publicitada recuperación económica en América Latina y hace aún más urgente la búsqueda de soluciones de largo plazo, que permitan reorientar el desarrollo a partir del capital humano. Algo que no se puede lograr sin repensar el gasto social.

Tomado de Alternativas, No. 20, Mayo/Junio 1998. Publicación bimestral de la Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC), coalición ciudadana compuesta por sindicatos, organizaciones campesinas e indígenas, grupos ambientalistas, ONGs e investigadores creada en 1991, que tiene como misión analizar, cuestionar e influir en las políticas económicas en general, y comerciales en particular, que se aplican en México.