No. 117/118 - Enero/Febrero 1999

UNCTAD

Un informe controvertido

por Chakravarthi Raghavan

El Informe sobre las inversiones en el mundo 1998, publicado el 10 de noviembre por la UNCTAD, ofreció un panorama optimista de las corrientes mundiales de IED, con un aumento de la IED de unos 430.000-440.000 millones de dólares. Esto, no obstante, parece entrar en contradicción con algunos pronósticos del sector privado que presentan números sombríos de las corrientes de IED. El Informe también discute las posibles repercusiones de un eventual Marco Multilateral de Inversiones, aunque no encara adecuadamente las consecuencias que tendría sobre el desarrollo.

Las corrientes mundiales de Inversión Extranjera Directa (IED) aumentaron considerablemente en 1997, y siguen la tendencia en 1998, a pesar de la crisis financiera, dijo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) el 10 de noviembre, en el lanzamiento del Informe sobre las inversiones en el mundo 1998, estimando las entradas de capital de 1997 en 400.000 millones de dólares y las salidas en 424.000 millones. En un comunicado de prensa sobre el referido informe, la UNCTAD también predice un aumento de la IED para 1998 por el que llegaría a los 430.000-440.000 millones de dólares, en gran parte concentrado en los países desarrollados, así como en América Latina y el Caribe, mientras que las corrientes hacia Asia y el Pacífico "en el mejor de los casos permanecerán igual" a las de 1997.

La confiabilidad de los datos

Por su propia naturaleza, es muy difícil obtener datos sobre la IED, y ni siquiera de quienes están abocados a la tarea de recoger y publicar tales datos están de acuerdo en qué se entiende por IED. Tampoco sirven los conceptos del FMI (datos de la balanza de pagos) ni de la OCDE. Y como señala el artículo de evaluación del profesor Robert Sutcliffe, los datos, cuadros y cifras del Informe 98 tienen algunas inconsistencias internas que hacen perder la confianza en los demás datos citados.

Los datos de 1997 para los países individuales, como aclaran las notas del anexo al Informe 98 (pág. 353-355 de la versión en inglés), son estimaciones basadas en los datos extraídos de diversas fuentes -de los cuales los del FMI son reconocidos como los más autorizados. Pero el anexo también demuestra que a partir del 1 de julio de 1998, la UNCTAD obtuvo informes nacionales de datos de sólo 57 países, y para otros 11 las estimaciones las hizo a partir de lo que tenía el FMI. Además, desde mayo de 1998 los datos del FMI, por lo menos uno de los tres componentes de la IED -participación en capital, utilidades reinvertidas y préstamos entre empresas- para varios de los países del informe no está disponible.

Por otro lado, para 48 economías se dice que en 1997 no se tuvieron datos de la IED, a pesar de que fueron estimados. Y los datos de la balanza de pagos del FMI no guardan equilibrio, como correspondería a nivel mundial. Desde hace casi dos décadas, hubo un agujero de 100.000 millones de dólares. En las primeras instancias después que se descubrió la diferencia, se explicó que se trataba de "errores y omisiones". Pero a medida que comenzaron a aumentar, se empezaron a buscar explicaciones, y al principio la diferencia se atribuyó a "fuga de capitales", corrupción y otros males del mundo en desarrollo. Pero luego ni el FMI ni el Banco Mundial pudieron sostener esa noción.

Una investigación del FMI en 1992, al igual que otra anterior en 1987, concluyó que gran parte de esta discrepancia se debe a diferencias en datos sobre ingresos por inversión que, en teoría, podría convertirse en una nueva IED (utilidades reinvertidas) o préstamos entre empresas, o podrían incluso ser utilizadas por las islas Caimán y otras para obtener préstamos con alto nivel de endeudamiento relativo al capital. Como señaló Chandra Hardy (en el número 4116 del SUNS), estas diferencias mundiales de las cuentas de la balanza de pagos han estado aumentado, y en 1994 el ingreso de inversiones no contabilizadas alcanzaron los 124 millones de dólares.

En setiembre, y poco antes de que se publicara el Informe de la UNCTAD sobre Comercio y Desarrollo que hacía una sombría advertencia sobre la posibilidad de una recesión mundial, en caso de que no ocurriera una depresión -un temor ahora compartido por la mayoría de los economistas y observadores-, el equipo del Informe sobre las inversiones en el mundo se mostró cautamente optimista sobre las proyecciones de IED para Asia, basado en la información disponible antes de los acontecimientos del verano del hemisferio norte, incluida la crisis rusa y su impacto en los inversionistas privados. Como expresó el presidente de la Reserva Federal de Estados Unidos, Alan Greenspan, la aversión al riesgo es común a todos los inversionistas.

Pero las proyecciones del Informe 98, publicadas ahora, según las cuales las corrientes de IED para 1998 no se verán afectadas por la crisis financiera, contrastan con las sombrías estimaciones de dos fuentes destacadas y autorizadas del sector privado en cuanto a las corrientes de capital hacia las economías emergentes (disponible en sus páginas Web). En las estimaciones de setiembre sobre las economías emergentes, el Instituto Internacional de Finanzas (IIF) revisó a la baja sus propias estimaciones de abril. Redujo las estimaciones de 1997 de corrientes de inversión directa de los 122.900 millones de dólares calculados para abril de este año con los 119.700 millones de setiembre. Y el pronóstico del IIF para 1998 fue reducido de 114.500 millones de dólares (realizado en abril) a 105.900 millones en las proyecciones de setiembre, con un pronóstico de una caída ulterior a 101.800 millones de dólares para 1999. JP Morgan es aún más pesimista. Estima que de los pronósticos realizados en octubre, las corrientes de inversión directa neta hacia las economías emergentes caerán de 133.000 millones de dólares en 1997 hasta 102.000 millones en 1998, e incluso una caída más abrupta a 85.000 millones o el 17 por ciento en 1999.

Fanfarria

El Informe sobre las inversiones en el mundo 1998 fue lanzado con mucha fanfarria por todo el mundo, con conferencias de prensa en 22 lugares y comunicados de prensa, en gran medida de funcionarios gubernamentales locales. El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, debía lanzar el informe en Lyon, Francia, donde la UNCTAD había organizado un foro de una semana para reunir a las principales empresas transnacionales y funcionarios, así como empresas de los países en desarrollo para promover la inversión en sus países. Pero en la sede de la UNCTAD, se asignó a Anne Miroux, recientemente promovida de otro departamento para ponerse a cargo de una rama de la división del Informe sobre las inversiones en el mundo que tiene que ver con tendencias y datos, la tarea de realizar una reunión informativa con Anh Nga Tran-Nguyen, funcionaria de otra división que tiene que ver con inversiones de cartera. No pudieron responder a las preguntas sobre las bases de la proyección del crecimiento de la IED en cinco países asiático afectados en 1998, o sobre las fusiones y adquisiciones en América del Norte, y ¡le pidieron a la prensa que escribieran una carta para obtener las respuestas!

El autor principal del Informe, Karl Sauvant, quien viajó para mantener reuniones informativas en Washington, Londres y varios otros lugares, en todos sus años en la UNCTAD nunca había aparecido ante la prensa (que está más familiarizada con datos de diversas fuentes), para brindar información y responder preguntas sobre los Informes. En el de 1995, la UNCTAD había manejado la idea de un marco multilateral de inversión (con el subtítulo "Hacia un Acuerdo Multilateral de Inversión"), consideraba que el Acuerdo de Marrakech de la OMC contiene los elementos de dicho marco, y se refirió a las negociaciones en la OCDE por un Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) y en todos lados en regímenes relacionados con el comercio -la Unión Europea, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Mercado Común del Sur (Mercosur) y el foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC).

El Informe de 1995 había estado listo ese verano, pero Ricúpero, quien era el negociador de Brasil ante el GATT, durante la Ronda Uruguay y sus negociaciones sobre servicios, y quien asumió como secretario general de la UNCTAD en setiembre de 1995, al firmar el panorama general introdujo cambios de último momento al texto al referirse a un marco multilateral de inversión.

Y en noviembre de 1995, la división del Informe sobre las inversiones en el mundo organizó en Divonne, Francia, (cerca de Ginebra) el primero de sus varios seminarios y simposios para abordar el tema del AMI. En ese seminario, los participantes invitados expusieron acerca del modo de desarrollo de las transnacionales y promovieron la idea de un acuerdo multilateral de la OMC para el derecho a invertir y los derechos de los inversionistas, incluida una exigencia de que los derechos y los acuerdos multilaterales deban ampliar las corrientes de capital a corto plazo. Pero los comentarios de algunos acerca de la participación de embajadores claves y las cuestiones que éstos plantearon, evidenciaron opiniones muy divididas.

Resumiendo, Ricúpero, quien presidió ese seminario, había dicho entonces que no había consenso sobre la necesidad de un tratado, la oportunidad y el foro. En la novena sesión de la Conferencia de la UNCTAD en Midrand, Sudáfrica, realizada en mayo de 1996, se le pidió a la Secretaría que "identificara y analizara las consecuencias para el desarrollo de un marco multilateral de inversión, tomando en cuenta los intereses de los países en desarrollo". Después de Midrand, la división continuó en otros seminarios y simposios, en que destacados oradores, en su gran mayoría de la OCDE y representantes del sector privado, promovieron la idea de un régimen multilateral de inversión. Más recientemente, este año, las ONG fueron consultadas. El Informe tiene unas dos páginas y media de "análisis" sobre el "potencial impacto de un posible marco multilateral sobre inversión". Luego dice que dicho marco es tan solo una hipótesis, pero igualmente continúa dando "una discusión a nivel abstracto" sobre las ventajas y desventajas de un marco multilateral de inversión.

En una de las combinaciones de presunciones de lo que podría contener dicho marco (incluidas políticas de IED más liberales y disposiciones sobre el desmantelamiento de restricciones por parte de los países receptores), el Informe dice que ayudaría aumentar las corrientes de IED. Pero un segundo resultado posible, dice, podría ser una reducción de la cantidad y calidad de las corrientes de IED, si bien un tercer resultado podría ser que no tendría repercusión ni en la cantidad ni en la calidad. Pero como saldo, se dice en el informe, estas consideraciones sugieren que un marco multilateral de inversión mejoraría el ambiente propicio para la IED, pero que las expectativas que rodean al impacto de un marco de ese tipo sobre las corrientes de IED no deberían ser "exageradas". Tal vez habría que haberlo llamado un análisis hipotético de presunciones hipotéticas.

Algunos de los partidarios más fervientes de un régimen multilateral de inversión (tal como el académico estadounidense Stephen Guisinger, en un documento elaborado en 1996 para un diálogo de la OCDE con las dinámicas economías de mercado emergentes de Asia, para promover su adhesión a un AMI) concedieron que "muy poco se sabe de los beneficios de la liberalización de la IED para las economías receptoras". Otros teóricos de la liberalización de la IED y sus beneficios expresaron que no hay pruebas empíricas como para construir una teoría de la inversión, pero que podrían utilizarse las "teorías internacionales de comercio" (basadas en la inmovilidad de los factores de producción a través de las fronteras) como símiles para la liberalización de la IED.

Resultados demorados

Pero dos años y medio después de Midrand, la Secretaría todavía no publicó ningún análisis de las consecuencias que tendría un marco multilateral de inversión en el desarrollo. No obstante, un cuadro del Informe sobre las inversiones en el mundo 1998 resume su trabajo en este campo señalando que ha significado un apoyo sustancial al proceso intergubernamental, con la preparación de alrededor de 20 documentos temáticos (que fueron prometidos hace más de un año pero todavía no han sido publicados), la realización de simposios regionales y seminarios en Ginebra, así como el diálogo mantenido con la sociedad civil y la prestación de servicios de capacitación.

En la reunión de la Comisión de la UNCTAD que entiende de estas cuestiones, en setiembre de 1998, Lynn Mytelka, directora de la División de Inversión, Tecnología y Desarrollo Empresarial, atribuyó la demora en la elaboración del análisis y los documentos a que la Secretaría había recaudado los fondos para el cumplimiento de esas tareas recién en la segunda mitad de 1997, que el fondo fiduciario recién había comenzado a funcionar a fines de 1997 y que recién ahora se había podido conseguir al personal especializado, el cual recién había comenzado a reunirse.

Algunas delegaciones de países en desarrollo opinan que si bien los intentos de una burocracia por utilizar un mandato con la finalidad de ampliar el personal son incomprensibles, resultaba extraño que una organización cuya razón de ser es el desarrollo de los países en desarrollo no pudiera identificar y destinar personal competente de entre sus filas para llevar a cabo el mandato de una conferencia. Señalan que conforme al cuadro de personal de la UNCTAD, la división del Informe sobre las inversiones en el mundo que ha estado discutiendo estas cuestiones, tiene un personal profesional de por lo menos 13 integrantes. Tal vez, sugieren las delegaciones, la razón de la demora radica en que la Secretaría originalmente procedió sobre la base de la certeza de que habría un AMI de la OCDE y que se llevaría a la OMC, y que entonces era mejor tomar el borrador del AMI de la OCDE y analizar en cada una de sus disposiciones la "dimensión del desarrollo" o una excepción. De hecho parece que esto fue presagiado por la UNCTAD, como observadora del Grupo de Trabajo de la OMC sobre Comercio e Inversión, pero los comentarios de algunas delegaciones del Sur dejaron en claro que esto no era lo que estaban buscando.

Otras fuentes

Mientras tanto, varias delegaciones de países en desarrollo han comenzado a observar otras fuentes -intergubernamentales y no gubernamentales- en busca de apoyo analítico y estudio de toda la gama de asuntos, los pro y contras de la IED con relación al desarrollo, las condiciones y el papel de los gobiernos de los países receptores para maximizar los beneficios y minimizar las desventajas, incluso sobre temas tales como la balanza de pagos, la transferencia de precios, el desarrollo de las capacidades indígenas en la tecnología y la investigación y el desarrollo, y otros por el estilo, así como las obligaciones de los inversionistas extranjeros y de sus países de origen.

Más recientemente, Ricúpero manifestó que hay varios asuntos centrales relacionados con el comercio, la inversión y el desarrollo que requieren mayor estudio y explicaciones antes de entrar en negociaciones sobre normas multilaterales de inversión. También declaró en una conferencia de prensa al finalizar la reunión del Examen de Alto Nivel de la Junta de Comercio y Desarrollo, que tenía muy en cuenta los recientes comentarios y opiniones del profesor Jagdish Bhagwati, el defensor del libre comercio, quien desde 1997 y el estallido de la crisis financiera de Asia había criticado los intentos del FMI por la convertibilidad del capital o los esfuerzos en pro de un régimen multilateral de liberalización de la inversión en la OMC para promover los intereses de los inversionistas extranjeros.