No. 119 - Marzo 1999

OMC

El Sur debe cambiar su estrategia

por Bhagirath Lal Das

Como resultado de una evaluación analítica inadecuada de los temas y de la falta de apoyo político, los países en desarrollo han perdido mucho terreno en las negociaciones de la OMC. Por tanto, deben cambiar su estrategia y buscar un equilibrio en el intercambio de concesiones durante las negociaciones, conforme al principio de reciprocidad.

La posición y estrategia de los países en desarrollo en la Organización Mundial de Comercio (OMC) se ha caracterizado por dos situaciones alternas: o bien se muestran desinteresados, distanciados y silenciosos, o adoptan una línea rígida para apoyar o rechazar una propuesta. En la primera, que parece ser el caso de la mayoría de los países en desarrollo con respecto a gran parte de los temas, las actividades de la OMC transcurren totalmente ajenos a ellos, y cuando les llega el momento aceptan las decisiones en silencio. En la segunda situación, que abarca a un número limitado de países en desarrollo, el resultado final es similar, si bien la ruta es diferente y en cierta forma más tortuosa.

Con la Tercera Reunión Ministerial de 1999 en puerta, es imperioso que los países en desarrollo cambien su estrategia y sus tácticas. De lo contrario corren el riesgo de perder mucho. Ya es hora de hacer cierta introspección en cuanto a los puntos fuertes y débiles y, en tal sentido, evaluar honesta y objetivamente las estrategias adoptadas hasta ahora y los cambios que es necesario introducir. Hay que aprender del pasado para poder mejorar el futuro.

Entre presiones y concesiones

Hasta ahora, los países en desarrollo han hecho concesiones de manera unilateral mientras que los países industrializados han introducido subterfugios para su beneficio en los acuerdos. Ya es hora de que todos los países en desarrollo miembros de la OMC estén alertas.

En las negociaciones de la OMC, los países en desarrollo generalmente adoptan posiciones sobre la base de una rápida apreciación inicial de las consecuencias. No existe prácticamente una evaluación analítica profunda del tema o un respaldo político en el país que sea el resultado de un proceso amplio de consultas y creación de opinión. El resultado es que los países en desarrollo ceden rápidamente cuando los países industrializados más importantes los presionan. En la etapa final de una negociación, oponerse a una propuesta les puede hacer aparecer como obstaculizando el consenso, un riesgo que podría tener graves costos en las relaciones políticas y económicas de carácter internacional de un país. Y entonces una forma más fácil parece ser ceder a las presiones, en la medida que los negociadores y gobiernos no temen una reacción en sus países ya que los diversos grupos de interés perjudicados por los acuerdos no están bien informados o no tienen plena conciencia como para protestar.

En este panorama, una opción cómoda es ceder, más que adoptar una línea dura en la fase final de una negociación. Esta actitud se refuerza cuando el número de países en desarrollo que se alinea en una posición más dura es pequeño, y el resto no les dan siquiera un apoyo tácito. La consecuencia ha sido que los países en desarrollo han estado haciendo reiteradamente concesiones unilaterales, sin recibir nada a cambio.

Hay varios ejemplos de ese tipo de concesiones:

* incluir dentro del sistema GATT/OMC los temas de comercio de servicios y derechos de propiedad intelectual;

* dedicar tiempo y atención en la OMC a los estudios sobre inversión;

* el acuerdo sobre eliminación de aranceles a los productos de la tecnología de la información; y

* el acuerdo provisional de tener un derecho cero en el comercio electrónico.

En todos estos acuerdos importantes los países industrializados son los únicos beneficiados. Los países en desarrollo han cedido su vasto mercado para servicios a los proveedores de servicios de los países industrializados. Su propia capacidad de abastecimiento en este rubro en el mercado internacional es casi inexistente. Han aceptado autorizar a la ciencia y tecnología de los países industrializados el privilegio exclusivo de uso de los procesos y productos patentados de estos últimos en sus territorios.

Su propio nivel de ciencia y tecnología es demasiado bajo como para aprovechar la oportunidad de tener patentes en otros países. Del mismo modo, han renunciado al derecho de imponer aranceles a los bienes de la tecnología de la información y al comercio electrónico. En estos dos sectores, los mayores abastecedores están en los países industrializados. Los propios países en desarrollo no tienen posibilidad alguna de abastecer al mercado internacional en esos sectores. Aun cuando en algunos países en desarrollo hubiera alguna entidad con esa capacidad, no hay ningún punto de comparación entre la oportunidad generada para los países industrializados y la que tienen a su alcance los países en desarrollo en esta etapa. Por tanto, todas estas concesiones por parte de los países en desarrollo han sido casi totalmente unilaterales.

Indeseable e indefendible

En las negociaciones en el campo del comercio, hacer concesiones no es per se algo indeseable; lo que está mal es hacer concesiones sin recibir a cambio concesiones similares, algo que es totalmente indeseable e indefendible.

La concesión que hicieron los países en desarrollo al permitir la entrada de los servicios en el sistema GATT/OMC se ha extendido por espacio de unos años, a medida que los países industrializados adoptaron la táctica de avanzar de a pequeños pasos al principio para terminar en zancadas. Por tanto, es difícil señalar cuándo exactamente los países en desarrollo cedieron terreno.

No obstante, en las otras tres circunstancias citadas anteriormente, es posible identificar fácilmente el momento preciso en que ello ocurrió. Por ejemplo, con respecto a los derechos de propiedad intelectual, los países en desarrollo cedieron un terreno importante en abril de 1989 (a mitad de periodo) cuando aceptaron negociar las normas de derechos de propiedad intelectual en la Ronda Uruguay. Del mismo modo, las concesiones sobre bienes de la tecnología de la información y sobre comercio electrónico fueron hechas respectivamente en las reuniones ministeriales de Singapur (diciembre de 1996) y Ginebra (mayo de 1998). Fue muy decepcionante que los países no pidieran e insistieran en obtener concesiones específicas a cambio, antes de hacer concesiones tan importantes. Como el principal demandante era Estados Unidos, lo mínimo que podrían haber pedido era la eliminación de la cláusula de acción de comercio unilateral en la legislación estadounidense y una reducción sustancial en sus aranceles sobre productos industriales y agrícolas de interés para los países en desarrollo.

Vías de escape

Si bien los países en desarrollo han perdido oportunidades en esas negociaciones, los países industrializados han utilizado métodos muy hábiles para salvaguardar sus intereses aún en los sectores donde los resultados parecen estar a favor de los países en desarrollo. Vale la pena señalar algunos ejemplos de esta estrategia:

* En textiles, donde los países industrializados realizaron compromisos firmes para incluir en sucesivas etapas algunos productos dentro del régimen normal de la OMC, utilizaron un anexo a este acuerdo para evadir en los hechos las obligaciones. Hicieron en el anexo una lista muy larga de productos e incluyeron puntos que nunca habían estado restringidos, con el resultado de que, técnicamente, hasta ahora han cumplido sus obligaciones sin que en los hechos hubieran incluido los productos restringidos, salvo unos pocos, dentro del régimen normal de la OMC.

* Incluyeron una disposición sobre el equilibrio sectorial de derechos y obligaciones en el acuerdo en este sector que, se teme, pueda ser utilizado como punto de defensa si reniegan de su compromiso para incluir todo el sector textiles dentro de la disciplina normal de la OMC para el 1 de enero del 2005.

* Cierta objetividad se introdujo en el sector antidumping, donde los países en desarrollo fueron las víctimas. Pero cualquier posible mitigación de esta situación fue constreñida excluyendo este sector del proceso normal de solución de diferencias.

* La posibilidad de aplicar en el futuro medidas de zona gris quedó perimida. Pero un pie de página (Nº 4) del Art. 11.1(b) del Acuerdo sobre Salvaguardias, que da ejemplos ilustrativos de dichas medidas, no incluye acuerdos y obligaciones para importar -el tipo de medidas en las que Estados Unidos ha estado insistiendo en el caso de Japón (discutidas o aceptadas a nivel de gobierno a gobierno, pero ejecutada por empresas en sectores de la industria) tales como importaciones de chips semiconductores y automóviles y componentes. Con eso queda abierta la posibilidad de que ese tipo de medidas sean aplicadas a los países en desarrollo. A diferencia de lo que ocurre con los países en desarrollo, ningún país industrializado hace una concesión en las negociaciones comerciales internacionales sin obtener beneficios por lo menos similares. Y tal como se ha ilustrado, los países industrializados también intentan asegurar para sí amplias vías de escape y vacíos en sectores donde aparentemente hacen algunas concesiones.

Estrategia de negociación

Los países en desarrollo tienen mucho que aprender de esas estrategias de los países industrializados. Todo esto cobrará mucha importancia el año próximo, cuando tengan lugar negociaciones trascendentes para identificar sujetos y sectores para futuras negociaciones en la OMC. Sería conveniente que los países en desarrollo adoptaran la siguiente estrategia:

i) Para aceptar el inicio de negociaciones tendentes a llegar a un acuerdo sobre un tema que actualmente no está dentro de la jurisdicción de la OMC, deben insistir en obtener concesiones importantes de quienes están solicitando esas negociaciones. Un ejemplo de una oportunidad perdida en el pasado es la relativa a los servicios y derechos de propiedad intelectual; y un posible ejemplo futuro es inversión. Aceptar incluir nuevos temas en la agenda de negociaciones a cambio de que los países industrializados cumplan las obligaciones y compromisos que ya asumieron -como parece ser que la Unión Europea intenta hacer a cambio de continuar con el proceso de reforma agrícola- no constituye reciprocidad o concesión de su parte.

ii) Cuando son los países industrializados los que piden alguna concesión en los sectores abarcados actualmente por la OMC, los países en desarrollo deben reclamarles ofertas por concesiones similares, y luego negociar un equilibrio adecuado de demandas y ofrecimientos. Algunos ejemplos de las oportunidades que se han perdido son: derecho cero en los bienes de la tecnología de la información y el acuerdo provisorio para el derecho cero en el comercio electrónico. Los países en desarrollo enfrentarán varias situaciones de este tipo en un futuro cercano. Un equilibrio ideal en una negociación multilateral es cuando las ganancias y las pérdidas de cada parte están balanceadas. Pero en el mundo real siempre ocurre que las negociaciones entre socios fuertes y débiles dan como resultado acuerdos inclinados a favor de los más fuertes. Pero no debe permitirse que ninguna negociación racional sea totalmente sesgada, como lo han sido las recientes negociaciones de la OMC. El sistema GATT/OMC se basa en el principio de reciprocidad en el intercambio de concesiones. Pero la reciente tendencia demuestra una falta total de este enfoque de parte de los países industrializados. Su estrategia es conseguir concesiones a fuerza de presión e intimidación más que ofreciendo otras concesiones como contrapartida. Hasta tanto los países en desarrollo (sus negociadores en Ginebra, sus responsables en materia de política económica en las capitales y los sectores comerciales y públicos) no tomen conciencia, individual y colectivamente, de los peligros de esta tendencia y las oportunidades que se perdieron en el pasado, este proceso continuará y ellos continuarán perdiendo en la OMC. Si hubiera voluntad firme y un enfoque decidido en por lo menos una media docena de países en desarrollo, la situación podría cambiar sustancialmente en el futuro.

(*) Bhagirath Lal Das fue director de la división del Programa de Comercio de la UNCTAD, durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, y también se desempeñó como representante de India ante el GATT. Este artículo fue elaborado para SUNS.