No. 120 - Abril 1999

Comercio, ambiente y desarrollo sustentable

El Norte debe soportar la carga más pesada

por Martin Khor

En el panel sobre Sinergías entre la liberalización, el medio ambiente y el desarrollo sustentable, del Simposio sobre Comercio y Medio Ambiente organizado por la Organización Mundial de Comercio (OMC) en marzo en Ginebra, el autor, director de la Red del Tercer Mundo, presentó la siguiente ponencia.

El tema de este panel es Sinergías entre la liberalización del comercio, la protección del medio ambiente, el crecimiento económico sostenido y el desarrollo sostenible. En primer lugar, intentaré responder si necesariamente y habitualmente existen tales sinergías, en especial entre la liberalización, el medio ambiente y el desarrollo. Luego trataré de indicar algunos sectores en que la liberalización podría ayudar al medio ambiente y al desarrollo sustentable; y también algunos sectores donde es necesario que exista un manejo cuidadoso del proceso de liberalización para ayudar al desarrollo sustentable. Por último abarcaré algunos temas sistémicos sobre la Organización Mundial de Comercio (OMC) y su vínculo con el debate sobre el comercio, el medio ambiente y el desarrollo.

El marco utilizado aquí es el de la relación entre el comercio y el desarrollo sustentable, ubicando así los "temas ambientales" en el contexto del desarrollo o de la necesidad de satisfacer las necesidades humanas para todos en la generación presente y en las futuras. Como los recursos naturales y la capacidad de sustento son limitados, el desarrollo sustentable exige soluciones equitativas en que los ricos soporten la mayor cuota de la carga del ajuste hacia un sistema más armonioso en lo ambiental. Los países ricos y las élites del Sur deberían soportar los costos de los cambios en los modelos y niveles de producción y consumo, así como en los estilos de vida, mientras que los pobres en todos lados y en los países en desarrollo deberían tener espacio económico y ambiental como para satisfacer su derecho al desarrollo.

Algunos miembros de la comunidad ambiental denominan a este principio "cuotas justas en el espacio ambiental" y han identificado en detalle los recortes y cambios que podrían introducirse al consumo y la producción en el Norte a efectos de liberar los recursos para que el Sur pueda desarrollarse. La asistencia al Sur se haría a través de la ayuda y la transferencia de tecnología, pero también a través de normas justas en el comercio y las finanzas que tomen en cuenta no sólo las necesidades de los países en desarrollo sino también el principio de equidad.

La liberalización y el desarrollo sustentable

A menudo en los círculos comerciales existe la noción de que el comercio y la liberalización del comercio suelen converger en un mejor ambiente y también en el crecimiento y el desarrollo. Esta noción es cuestionada, y correctamente, por varias organizaciones de la sociedad civil, en especial organizaciones ambientales, de consumidores y grupos de salud, quienes señalan que en varios casos el comercio internacional ha facilitado la transferencia de tecnologías, de productos y modelos de consumo que son perjudiciales para el medio ambiente, para las perspectivas de desarrollo a largo plazo y para la salud humana. La propagación de residuos tóxicos y productos químicos peligrosos, la insustentabilidad de la agricultura moderna basada en productos químicos, el deterioro ambiental provocado por la extracción de minerales y madera, las amenazas que plantean los materiales nucleares, la epidemia de muertes causadas por el comercio de productos tabacaleros, la sustitución del amamantamiento materno con leche de vaca en polvo son tan solo algunos ejemplos de cómo el comercio facilita modelos de producción y consumo insustentables.

El comercio puede traer beneficios económicos, pero no en todos los casos ni para todos los países o comunidades. Los factores que determinan los beneficios, los costos y el resultado neto incluyen tanto la naturaleza de los productos exportados por un país y los precios, la demanda y la capacidad de oferta de los mismos, como la naturaleza y los precios de los productos que dicho país importa. Pero no necesariamente el equilibrio de esos factores se traduce en un resultado neto positivo para cada uno de los países o para todos ellos. Por ejemplo, varios países en desarrollo todavía exportan principalmente materias primas. La continua disminución de los precios de sus productos básicos, en especial en contraposición con el aumento de los precios de los productos industrializados que importan, ha deprimido sus ingresos por exportaciones y ha contribuido de manera sustancial a la prolongada crisis de la deuda que soportan así como al estancamiento y a la pobreza continuada. Además, cuando esos países pobres reducen los derechos de importación, las importaciones más baratas a menudo se apoderan de los mercados de los productos locales de las pequeñas y medianas empresas nacionales que no están en condiciones de competir, provocando el fenómeno de la "desindustrialización". Este punto debería ser resaltado en la medida que los precios de los productos básicos están actualmente otra vez en rápido descenso provocando graves alteraciones a varios países exportadores.

El comercio y la liberalización del comercio pueden, pues, tener efectos positivos y negativos. Lo que sigue es que la liberalización no puede ser el objetivo último de un proceso, ni siquiera (o en especial) en la OMC. El objetivo último del comercio y el sistema de comercio debería ser el desarrollo sustentable y la liberalización debería ser procurada sólo cuando contribuya a ese objetivo. Es urgente que exista una comprensión profunda de las condiciones así como de las etapas y los niveles de desarrollo necesarios para que la liberalización tenga efectos positivos en el desarrollo sustentable. De forma correspondiente, cuando esas condiciones no están presentes, no debería buscarse la liberalización. En los casos (productos, sectores, condiciones) en que hay efectos negativos, no puede aducirse "sinergía" entre liberalización, medio ambiente y desarrollo. En tales casos no habría que procurar la liberalización (por lo menos no todavía), y de hecho tal vez sea necesario un retroceso hasta cierto grado si se quiere alcanzar el objetivo de desarrollo sustentable.

Por lo tanto es necesario hacer una evaluación profunda y honesta de los acuerdos de la Ronda Uruguay, y en aquellos casos en que se encuentre que hay artículos de los mismos que obstaculizan o menoscaban el desarrollo sustentable, deberían enmendarse. En particular, el sistema de la OMC (de hecho, los miembros más importantes o dominantes) no debe rehuir el darles a los países en desarrollo mucho más margen y flexibilidad en la aplicación de los Acuerdos, incluso exenciones de las obligaciones de liberalización en determinados sectores donde esa flexibilidad es necesaria para sus necesidades de desarrollo. Por ejemplo, muchos países en desarrollo podrían enfrentar una alteración social, económica y ambiental si adoptan medidas de liberalización en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura y más tarde se encuentran con que sus pequeños agricultores no pueden competir con importaciones más baratas. Por lo tanto, los Miembros de la OMC deberían considerar la posibilidad de eximir los alimentos producidos para el consumo interno así como los productos de los agricultores de subsistencia y de los pequeños agricultores, de las obligaciones del Acuerdo sobre la Agricultura en materia de liberalización de las importaciones y subvenciones internas. Esto permitiría a los países en desarrollo procurar el objetivo de la seguridad alimentaria, la protección de las formas de sustento de los pequeños agricultores y la promoción de la agricultura sustentable.

Esto sería un ejemplo de "sinergía" entre el tratamiento adecuado de la liberalización (en este caso reconociendo sus limitaciones y aspectos negativos) y la búsqueda de un desarrollo sustentable (en este caso, la seguridad alimentaria, formas de sustento sustentable y agricultura sustentable).

Hay otros ejemplos en que la intervención estatal y la cooperación internacional son necesarias para canalizar el comercio hacia objetivos de desarrollo sustentable:

* El comercio de productos básicos es perjudicial tanto para el medio ambiente como para las perspectivas de desarrollo, en especial a la luz de una mayor depresión de los precios de los productos básicos. Una nueva ronda de acuerdos internacionales sobre productos básicos podría ayudar por lo menos a mitigar los problemas. Los países productores podrían, conforme a un plan acordado, aceptar producir menores cantidades (lo que reduciría el exceso de oferta y también reduciría las presiones sobre los recursos naturales y el medio ambiente). Al mismo tiempo los consumidores aceptarían pagar precios más altos por los productos básicos para reflejar sus valores ecológicos y sociales. Los países en desarrollo que son exportadores producirían menos volúmenes pero recibirían precios y niveles de ingresos por exportación atractivos; los países desarrollados importadores pagarían más y así en cierta medida compensaría la prolongada tendencia al deterioro de las relaciones de intercambio de los productos básicos y manufacturas. Y todo esto entraría dentro del espíritu de aplicar el principio de "responsabilidad común pero diferenciada".

* Los sectores comerciales deberían reorientar el sistema de comercio para hacerlo más responsable en cuanto a la promoción de productos seguros y para desalentar o impedir el comercio de productos perjudiciales. Por ejemplo, no deberían exportarse los productos prohibidos a escala nacional; por lo menos deberían ser condicionales sobre la base del "consentimiento fundamentado previo". Este procedimiento (que también puede ser elevado a prohibición) debería ser aplicado a los productos peligrosos (como ocurre en el Convenio de Basilea sobre residuos tóxicos).

Por lo menos la OMC no debería interponerse en los intentos de otros organismos internacionales y gobiernos para desalentar el uso de productos perjudiciales para la salud y el medio ambiente. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos está adoptando medidas legales contra la industria del tabaco (incluso obteniendo cuantiosas compensaciones por los efectos nocivos del hábito de fumar), para impedir la venta y propaganda de cigarrillos. Sin embargo, ayuda a las compañías tabacaleras estadounidenses a vender sus productos en los países en desarrollo mediante la presión que ejerce sobre ellos (a través de la amenaza de aplicar la acción unilateral por el Super artículo 301, o utilizar normas de libre comercio en la OMC) para que abran sus mercados a las empresas extranjeras. Después de que varios países asiáticos sucumbieron a esas amenazas, el índice de consumo de cigarrillos aumentó en tanto los consumidores fueron influenciados por las medidas de comercialización altamente coercitivas de las trasnacionales del tabaco. Los intereses comerciales de los principales países comerciales obviaron cínicamente los intereses de salud de los demás países, deteriorando seriamente la credibilidad del sistema comercial.

En otro caso las negociaciones para la firma de un protocolo de bioseguridad en el marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica se aproximaron bastante a un consenso en febrero de 1999, el que fue desbaratado por Estados Unidos (que ni siquiera es miembro del Convenio) y un pequeño grupo de países que antepusieron sus intereses comerciales al interés ecológico y de seguridad de todo el planeta. Acciones negativas como esas que hace un uso (o abuso) tan flagrante del eslogan del "libre comercio" para sabotear la salud, la seguridad y el medio ambiente, son precisamente las razones de la rápida erosión de la confianza pública en el "libre comercio" y por asociación del sistema de la OMC. Dificultan todo logro de una "sinergía" entre el comercio y el medio ambiente. Los miembros de la OMC no deberían hacer argumentos falaces de que los "principios del libre comercio" no permiten a los países (aún actuando en concierto con un Convenio multilateral) aceptar acciones tendientes a una regulación responsable de productos nocivos con efectos potencialmente devastadores.

Algunos ámbitos de sinergía entre liberalización y desarrollo sustentable

Los países en desarrollo enfrentan medidas proteccionistas en el Norte sobre varias de sus exportaciones. Esto es bien conocido en los círculos comerciales. Esas medidas deberían ser suprimidas para alcanzar el objetivo del desarrollo sustentable. Algunas de ellas son la progresión arancelaria, en que las materias primas son importadas con derechos muy bajos (o ninguno), pero los aranceles van aumentando progresivamente si los materiales son procesados. Esto desalienta a los países en desarrollo a procesas sus materias primas debido a los obstáculos colocados en los países desarrollados sobre los materiales procesados de importación. Los países en desarrollo pueden obtener un valor agregado e ingresos brutos significativamente mayores si pueden procesar sus materias primas y exportarlas, y más aún si producen productos manufacturados a partir de las mismas. Por ejemplo, la madera procesada tiene un precio mayor que los troncos aserrados, y los muebles mucho más que la madera procesada. El país exportador puede así ganar mucho más del mismo volumen o cantidad de materia prima en caso de que el material sea convertido a una forma procesada o manufacturada antes de su exportación. El país podría ser alentado a reducir el ritmo de extracción o explotación de las materias primas (reduciendo así las presiones sobre el medio ambiente) y en cambio aplicar más esfuerzos en la exportación de productos procesados y manufacturados. Pero esto requiere mayor acceso a los mercados, en especial en los países desarrollados que deberían, pues, eliminar la práctica de la progresión arancelaria. También exige que los países en desarrollo estén autorizados a restringir la exportación de sus materias primas en forma bruta, de manera que los sectores nacionales de procesamiento y manufactura puedan tener una oferta adecuada. Anteriormente algunos países en desarrollo sufrieron presiones por haber adoptado esas medidas.

El mal uso de las medidas antidumping como una acción proteccionista y anticompetitiva también impide el desarrollo sustentable de los países en desarrollo en la medida que desalienta o reduce sus exportaciones de los artículos sujetos a esas medidas. Habría, pues, que poner fin al mal uso de tales medidas.

Los países en desarrollo encuentran otro gran obstáculo proteccionista en el Acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs), que es un instrumento proteccionista que permite a los propietarios de tecnología obtener ganancias adicionales con el monopolio en la fijación de los precios, a la vez que obstaculiza o impide la transferencia de tecnología. Puede haber "sinergía" entre la liberalización y la protección ambiental así como desarrollo si se permiten exenciones o flexibilidad en la aplicación de las disposiciones del acuerdo sobre TRIPs para tecnologías y productos ambientalmente racionales (para que así los países en desarrollo puedan tener un acceso mayor y más barato a dichas tecnologías y productos) y para productos que son nocivos para el medio ambiente y la salud humana (para desalentar su viabilidad y difusión). Esto ha sido sugerido por India en el Comité sobre Comercio y Desarrollo y debería ser considerado con seriedad.

Un ejemplo de cómo los derechos de propiedad intelectual obstaculizan la transferencia de tecnología es el caso de algunas compañías indias que fabrican productos que utilizan clorofluorocarbonos (CFCs), que según el Protocolo de Montreal deben ser eliminados por la destrucción que provocan en la capa de ozono. El protocolo incluye artículos sobre transferencia de tecnología al Sur en condiciones justas y favorables. Tres de las compañías encomendaron a un instituto local la producción de un sustituto de CFCs, con buenos resultados. No obstante, los derechos de patente a la sustancia sustituta, HFC 134A, los detentan un grupo de trasnacionales. Algunas de las compañías indias estaban dispuestas a pagar el precio de mercado, o más, por el uso de la tecnología, pero una de las trasnacionales titular de la patente se negó a conceder la licencia a menos que pudiera tener la mayoría accionaria de las compañías. Esto es una muestra de las dificultades que enfrentan los países en desarrollo, a los cuales se les promete transferencia de tecnología en condiciones favorables pero en lugar de eso enfrentan obstáculos para acceder a la tecnología, aun cuando estén dispuestos a pagar los precios del mercado. Para que exista "sinergía" entre liberalización, medio ambiente y desarrollo, habría que enmendar el acuerdo sobre TRIPs a efectos de eximir a la tecnología ambientalmente racional de la patentabilidad.

Un sector de mayor preocupación aún para la sociedad civil es el artículo 27.3b del acuerdo sobre TRIPs, relativo a los materiales biológicos. El referido artículo obliga a los países a patentar microorganismos y brindar protección a variedades vegetales. Esto implica abrir la puerta a la patente de formas de vida y materiales biológicos, especialmente los que han estado sujetos a la ingeniería genética. Como efectos adversos se cuentan las facilidades que se les dan a las empresas que están en condiciones de reclamar una patente, para apropiarse del conocimiento tradicional e indígena de las comunidades locales sobre el uso de los recursos biológicos; la promoción de tecnologías nocivas para el medio ambiente; y la promoción de tecnologías que están en contra de los intereses de los pequeños agricultores (tales como la "tecnología exterminadora" o "semillas del suicidio", calificativos que se les han dado a las semillas que han sido manipuladas genéticamente para no reproducirse y evitar así que los agricultores las guarden para la próxima cosecha). Nuevamente, es necesario enmendar o "liberalizar" las cláusulas más importantes del acuerdo sobre TRIPs de manera de eliminar los obstáculos proteccionistas y carentes de ética que facilita. Este es un sector importante donde puede lograrse "sinergía" entre liberalización y desarrollo sustentable.

Temas sistémicos

Una de las razones por las cuales la sociedad civil mira a la OMC con escepticismo es su naturaleza no transparente y no participativa, donde la mayoría de los países en desarrollo (y la mayoría de los miembros de la OMC) no tienen los medios como para que sus opiniones estén debidamente representadas y reflejadas en las decisiones y políticas. La mayoría de las decisiones en realidad son adoptadas por un reducido número de países poderosos, en especial Estados Unidos y la Unión Europea. Las reuniones más importantes son celebradas en pequeños grupos informales a los cuales la mayoría de los países en desarrollo no están invitados a participar. Incluso cuando no existe consenso sobre algunos temas importantes presentados por los países más grandes, debido a la oposición de algunos países en desarrollo, dichos temas son invariablemente incluidos en el sistema de la OMC hasta que se produzca un acuerdo. Esto resultó evidente en la Conferencia Ministerial de Singapur con relación a los temas nuevos, y nuevamente en la Conferencia de Ginebra de 1998, donde se logró impulsar una decisión sobre el comercio electrónico.

A varios años ya de la conclusión de la Ronda Uruguay, existe una opinión bastante generalizada de que las normas de la OMC están flechadas en contra de los países en desarrollo. No sólo hay un reparto desigual de los beneficios sino que algunos países (y los países en desarrollo en su conjunto) seguramente sufrirán pérdidas netas.

Los países en desarrollo podrían encontrarse en graves problemas por aplicar a escala nacional lo que acordaron multilateralmente. Urge hacer una evaluación de esos problemas resultantes de los acuerdos de la OMC así como un proceso de enmienda de esos acuerdos para mejorarlos y adecuarlos a los países en desarrollo, lo cual requerirá enormes esfuerzos. Y sin embargo, se habla de más "temas nuevos", principalmente de parte de los países más poderosos, y hasta de una Nueva Ronda Amplia. De tener andamiento, los países en desarrollo y la sociedad civil perderían la oportunidad de contribuir adecuadamente a la evaluación y revisión de los acuerdos vigentes, ya que las energías y los recursos muy limitados se destinarían a los "temas nuevos", que tienen consecuencias muy graves, en especial para el medio ambiente y el desarrollo sustentable.

La naturaleza desequilibrada del sistema de la OMC y sus normas comerciales es lo que hace a los países en desarrollo y a muchas organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo, tener una actitud de tanta sospecha con respecto a la OMC. También es una de las razones por las que la OMC no se considera un foro apropiado para discutir los temas complejos e importantes relativos al comercio, el medio ambiente y el desarrollo sustentable. La OMC es considerada como una organización dominada por un pequeño grupo de potencias, que generalmente pueden ofrecer, con éxito, su interpretación de los temas y hacer que esta interpretación sea formalmente aceptada por todos.

Los temas sistémicos de la transparencia y la participación en la OMC deberían ser resueltos lo más pronto posible, de lo contrario seguramente continuará la atmósfera de sospecha y las relaciones tensas entre la sociedad civil y el sistema de comercio.