No. 121 - Mayo 1999

OMC

Cuando la competencia favorece a los ricos

por Martin Khor

Una batalla de interpretaciones se perfila en la Organización Mundial de Comercio (OMC) con respecto a los intentos de algunos de los países más poderosos para lograr que la institución establezca un nuevo acuerdo sobre "política de competencia". Los países ricos pretenden que sus empresas puedan entrar en cualquier país y competir "en pie de igualdad" con las nacionales. Los países en desarrollo temen que conceder un trato de ese tipo a grandes empresas extranjeras implique que las locales tengan que luchar para sobrevivir y al final los monopolios extranjeros sean más poderosos aún.

Las autoridades y responsables de las políticas de los principales países desarrollados están promoviendo la introducción de un nuevo acuerdo sobre política de competencia en la Organización Mundial de Comercio (OMC) que garantizaría a sus grandes empresas estar en mejores condiciones de apropiarse de mayores cuotas de mercado en los países en desarrollo.

Irónicamente, la política de competencia fue entendida originalmente como una forma de ayudar a que las pequeñas empresas no fueran aniquiladas por las grandes. Pero ahora los países ricos intentan utilizarla para ayudar a sus empresas gigantescas a competir con las locales de los países en desarrollo. Al traer el tema a la OMC, los países ricos planean utilizar el principio de "no discriminación" de la organización para argumentar que las compañías nacionales no pueden ser tratadas de manera más favorable que las extranjeras.

Las grandes empresas extranjeras deben recibir "trato nacional" (al menos igual que las nacionales). A los ojos de los países ricos esto es lo que se entiende por competencia leal o equitativa. Un informe de ese tipo, por supuesto, constituiría una amenaza para muchas empresas nacionales, en la medida que son menores y tienen menos recursos como para competir con los gigantes. Para los países en desarrollo, por lo tanto, la "no discriminación" para con los extranjeros en realidad sería una discriminación contra los nacionales que no podrían competir en términos de igualdad.

Este choque de concepciones sobre lo que se entiende por competencia leal, y si la OMC debería fijar normas al respecto, ya está ocurriendo. En los próximos meses las presiones irán aumentando a medida que los estados miembros de la OMC intensifiquen sus negociaciones en la preparación de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle en noviembre o diciembre.

La Unión Europea, en particular, ha estado impulsando con fuerza una decisión de los estados miembros de la OMC para que la conferencia de Seattle lance una nueva Ronda amplia, en la que la política de competencia sería uno de los temas nuevos de negociación con miras a un nuevo acuerdo de la OMC. Varios países en desarrollo han expresado su oposición con la propuesta de la negociación de normas multilaterales o un marco sobre política de competencia en la OMC. Argumentan que el tema es demasiado complejo y que la comprensión del mismo por los miembros de la OMC está lejos de traducirse en un acuerdo, por lo que en lugar de normas multilaterales de desarrollo el tema debería seguir siendo estudiado por el Grupo de Trabajo de la OMC sobre comercio y política de competencia.

En una reunión de dicho grupo, la Unión Europea presentó un documento proponiendo la creación de un marco multilateral de normas de competencia dentro de la OMC. Ese marco contendría "principios básicos de leyes de competencia y su aplicación". El documento propone que los principios de no discriminación (incluido el trato nacional) y transparencia de la OMC deberían aplicarse a una ley de competencia nacional que se exigiría fuera adoptada por los miembros de la OMC dentro de un acuerdo del organismo sobre política de competencia. La legislación sobre competencia combatiría entonces aquellas prácticas que nieguen a empresas o productos extranjeros oportunidades competitivas iguales a las del mercado nacional.

El resultado del enfoque de la Unión Europea sería que los miembros de la OMC tendrían que aprobar leyes de competencia nacional que les concederían a las empresas extranjeras "trato nacional". Las empresas extranjeras podrían insistir en obtener "oportunidades iguales" a las de las firmas nacionales en el mercado del país receptor, y toda medida del gobierno o práctica del sector privado que favorezca la competitividad de las empresas nacionales sería considerada inadmisible. Por lo tanto, el acuerdo propuesto para la OMC en materia de competencia impondría a los países en desarrollo la obligación de instaurar una ley de competencia que aumentaría significativamente el acceso al mercado de las empresas extranjeras, a través del comercio o la inversión.

Además, el sistema de implementación de la OMC (que incluye sanciones comerciales contra los productos de aquellos países que no hayan observado las disposiciones) aseguraría una presión inmensa en los países miembros. Este objetivo de ganar efectivamente un mayor acceso al mercado y mayor poder de mercado para las empresas extranjeras, explica por qué la Unión Europea, sus estados miembros y algunos otros países desarrollados han escogido a la OMC como lugar donde crear normas multilaterales de competencia.

Tal como lo señalaron varios países en desarrollo, e incluso funcionarios de política de competencia del Norte, puede haber una mayor cooperación internacional entre los organismos de competencia nacional sin tener normas multilaterales con fuerza jurídica. Además, si lo que se desea es un marco legal multilateral, podría crearse en otras organizaciones, tales como la UNCTAD, que ya tiene un "conjunto" de principios y normas acordadas multilateralmente para el control de prácticas comerciales restrictivas.

El "valor agregado" o la ventaja de tener un acuerdo en la OMC es que la "política de competencia" puede ser interpretada o moldeada hacia lo que se considera por sus proponentes como los "principios de la OMC". Esos principios, que serían incorporados en las leyes y políticas de competencia que se introducirían en los países en desarrollo (o posiblemente serían cambiadas por quienes ya las tienen), provocarían lo que realmente constituye el objetivo de sus proponentes, que es expandir considerablemente el espacio y las posibilidades de las grandes empresas internacionales para penetrar los mercados de los países en desarrollo y aumentar su cuota y poder de mercado.

Así, irónicamente, este enfoque de la política de competencia seguramente facilitaría y aceleraría una concentración cada vez mayor de poder del mercado mundial por un pequeño grupo de empresas gigantes, cuyo poder oligopólico en casi todos los productos y servicios claves ya se están intensificando a través de fusiones y adquisiciones.

En un documento presentado al Grupo de Trabajo el 19 de abril, la Unión Europea establece que la preocupación primaria de la OMC es que las leyes de competencia nacionales enfrenten prácticas anticompetitivas que hagan impacto en los intereses de otros miembros de la OMC, en particular prácticas que excluyen el acceso al mercado y niegan igualdad de oportunidades competitivas. En una "ley de competencia amplia" abogada por la Unión Europea, el régimen cubriría las prácticas anticompetitivas entre las empresas y la monopolización o el abuso de una posición dominante. Cubriría prácticas anticompetitivas que resultaran de acuerdos horizontales y verticales entre empresas o ciertos tipos de conducta por una empresa en una posición de poder de mercado.

En un enfoque no discriminatorio, la ley de competencia abordaría tales prácticas (ya sea por empresas extranjeras o nacionales, y proyectos públicos o privados) y se aplicaría independientemente de si afecta o no intereses extranjeros o nacionales. Con relación a las exclusiones, la Unión Europea dice que la ley de competencia debería aplicarse en principio a todos los sectores y exclusiones que se mantienen en un mínimo. La ausencia de disciplinas en materia de legislación de competencia en un sector puede dar como resultado prácticas anticompetitivas por parte de las empresas nacionales, que niegan acceso al mercado a los competidores extranjeros.

En un artículo referido a la contribución de la ley de competencia para asegurar la no discriminación y la transparencia en el comercio, el documento dice que es vital para una empresa extranjera que su capacidad de competir en pie de igualdad no sea socavada por medidas adoptadas por gobiernos o empresas. El Artículo IV del documento argumenta a favor de un acuerdo en la OMC sobre normas de competencia que "establecería un marco básico de normas relacionadas con la adopción y aplicación de leyes de competencia nacional, y disposiciones sobre la cooperación entre los miembros de la OMC". Los compromisos asumidos en el marco multilateral serán incorporados a la ley de competencia nacional de los miembros de la OMC.

En una respuesta al papel de la Unión Europea, el representante de India expresó, durante la reunión del grupo de trabajo, que la presentación de la Unión Europea había sacado conclusiones prematuras en cuanto a que deberían instaurarse normas sobre política de competencia en la OMC. India hizo énfasis en que si bien los miembros deberían ser alentados a introducir gradualmente leyes de competencia, "no es en absoluto necesario tener un marco básico de normas multilaterales para asegurar que se logren los objetivos de la OMC".

Si bien estaba de acuerdo con la Unión Europea en que había que asegurar que los países en desarrollo se beneficiaran de la cooperación y creación de capacidad internacional en materia de leyes de competencia, puntualizó: "pensamos que no necesitamos normas multilaterales para resolverlos. Por lo tanto, rechazamos la hipótesis de que esos temas, tan vitales desde la perspectiva de la dimensión del desarrollo, puedan ser resueltos con la creación de normas multilaterales sobre comercio y competencia".

India coincidió con Brasil en que incluso en el desarrollo de regímenes de política de competencia nacional es necesario considerar (i) los distintos niveles de desarrollo; (ii) el contexto cultural diferente en el cual se aplicarán esos regímenes; (iii) la diferencia en materia de disponibilidad de recursos para este fin; y (iv) los distintos niveles de desarrollo institucional. "Es claro que esos temas son demasiado complejos y no se sujetan tan fácilmente a una solución multilateral", apuntó.

Los gobiernos, los comerciantes y la opinión pública en general en los países en desarrollo debería prestar atención a la evolución de las conversaciones y sus diplomáticos en la OMC deberían estar dispuestos a oponerse a las maniobras para hacer de la política de competencia el tema de normas y acuerdos de la OMC. De lo contrario, pronto podríamos tener una situación en que las grandes empresas insistirán en ser tratadas en pie de igualdad con las nacionales (o mejor), y las compañías nacionales lucharán por sobrevivir. Irónicamente, todo esto se hará con el argumento de traer más competencia.

Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.