No. 121 - Mayo 1999

El ALCA y las inversiones

Nuevas amenazas al ambiente, el desarrollo social y la soberanía

por Roberto Bissio

La percepción predominante en la sociedad civil latinoamericana es la de que las negociaciones sobre inversiones en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se basan en principios similares ya incorporados en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y propuestos en el Acuerdo Multilateral de Inversiones a nivel de la OCDE. Tales principios expanden los derechos de las empresas transnacionales sin crear ninguna obligación como contrapartida y limitan la capacidad de los gobiernos y de la ciudadanía de establecer políticas nacionales de desarrollo económico y social y de protección al ambiente. Las negociaciones no deben continuar a espaldas de la opinión pública y sin un mandato político expreso de los gobiernos, previamente consultado con la sociedad civil a través de mecanismos democráticos y que incluya amplia información pública sobre los contenidos de la negociación y estudios de impacto social y ambiental de la eventual aplicación de estas medidas.

Si fuera persona, al ALCA podría diagnosticársele un grave síndrome de múltiple personalidad: Los pocos documentos ya aprobados, preámbulos y declaraciones de buenas intenciones, lo describen como un acuerdo hemisférico para el desarrollo sustentable, la democracia y la educación. Para la prensa especializada y los negociadores se trata de una negociación comercial en la que los gobiernos de América Latina y la Casa Blanca están aliados contra una extraña alianza proteccionista entre la derecha republicana aislacionista y los ambientalistas. Durante la Cumbre de Santiago, sin embargo, el gran tema subyacente fueron las inversiones. Lo que realmente está en juego es una pugna entre los derechos y ambiciones de las grandes empresas y la capacidad de los ciudadanos del hemisferio y los gobiernos que éstos eligieron o elegirán de decidir sobre sus destinos.

Las menciones al tema de las inversiones en los documentos oficiales del ALCA son escasas. Los jefes de Estado y de gobierno, reunidos en Miami en 1994, concluyeron que "una clave para la prosperidad es el comercio sin barreras, sin subsidios, sin practicas desleales y con un creciente flujo de inversiones productivas" (subrayado del autor).

Al decidir embarcarse en el proceso hacia un ALCA, se propusieron "eliminar progresivamente las barreras al comercio y la inversión", declarándose "conscientes de que la inversión constituye el principal motor del crecimiento en el Hemisferio". Parece obvio que los presidentes se refieren a las inversiones directas productivas y su propósito explícito es que éstas aumenten.

La Segunda Cumbre, realizada en Santiago de Chile en abril de 1998 apenas si menciona la palabra "inversiones" una vez y lo que dice al respecto no es mucho: "Creemos que la integración económica, la inversión y el libre comercio son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones laborales de los pueblos de las Américas y lograr una mejor protección del medio ambiente. Estos temas se tomarán en consideración a medida que avancemos en el proceso de integración económica en las Américas."

Esto puede deberse, por un lado, a la alarma causada por la crisis del sudeste asiático y el llamado de alerta que ésta significó sobre los riesgos implícitos en una rápida apertura de los mercados de capitales. Por otro, es obvio que la falta de acuerdos políticos sustanciales en Santiago se debió a que el presidente Bill Clinton acudió a la Cumbre con las manos atadas, al no haber aprobado el Congreso de los Estados Unidos el dispositivo de fast track que lo autorizaría a negociar acuerdos comerciales con otros países sin tener que renegociar luego cada una de sus cláusulas con los legisladores de su país.

Respetando la letra, aunque no el espíritu, de esta disposición, los Estados Unidos propusieron en Santiago postergar los aspectos comerciales del ALCA y aprobar primero el capítulo de inversiones. Brasil encabezó el rechazo a esta sugerencia, logrando que se aprobara el principio de que "nada está acordado hasta que todo esté acordado". En los pasillos algunos negociadores latinoamericanos expresaron su frustración: después de haber pagado altos costos sociales por la apertura de sus economías, sostuvieron, ya sería hora de que los "socios" desarrollados de la región abrieran las suyas al comercio latinoamericano y poder así cosechar algún beneficio. Lo único que han obtenido, en cambio, son vagas promesas de acceso al mercado del Norte en el año 2005 y más exigencias de apertura inmediata en el área de inversiones.

La inversión extranjera y el desarrollo

La crisis financiera que comenzó en el sudeste asiático a fines de 1997 ha alertado dramáticamente sobre los riesgos de las aperturas económicas incontroladas y, más concretamente, sobre algunos aspectos problemáticos de la inversión extranjera a los que poca atención se había prestado antes.

En un trabajo visionario sobre inversión extranjera, crecimiento económico y balanza de pagos, el economista malasio Ghazali Atan había pronosticado en 1996 la crisis del sudeste asiático que tomó de sorpresa al FMI.

Basándose en el análisis de la literatura existente y en el estudio empírico del caso de Malasia, donde se desempeñó en el ministerio de planificación y ahora es asesor de inversiones en la bolsa de Kuala Lumpur, Ghazali concluyó que el crecimiento económico en los países en desarrollo se basa más en un aumento del ahorro interno y en la inversión productiva de este ahorro que en el capital externo, incluyendo la inversión extranjera directa (IED).

El capital externo, ya sea como ayuda, deuda o IED puede complementar el ahorro interno. En particular la IED puede aportar capital productivo, tecnología, mercados y empleo.

Sin embargo, la IED, como las otras entradas de capital, puede tener un efecto negativo sobre el ahorro interno y, más grave aún, afectar los flujos en las cuentas financieras y de comercio.

Desde el punto de vista de la balanza de pagos, la IED significa, en el momento de producirse, una entrada de capitales, pero luego conduce a salidas por la vía de la remesa de utilidades. Estas salidas aumentan a medida que aumenta el stock de IED en el país, creando una tendencia a la descapitalización. Comparando la IED con la ayuda y la deuda, el estudio concluye que el "efecto descapitalización" de la IED es mayor, por el simple motivo de que la ayuda paga tasas de interés del 1,5 por ciento anual (préstamos "blandos") y la deuda comercial de 10 por ciento (en países con buen crédito), mientras que las inversiones esperan, por lo menos, un retorno anual de 15 por ciento sobre el capital. Evitar la descapitalización a través de un ingreso creciente de capitales cada año conduciría a una pirámide financiera" que no es sostenible a largo plazo.

Por el lado comercial, la IED tiene un efecto positivo al aumentar los ingresos por exportación y reducir las importaciones (si al menos una parte de la inversión se destina a producir productos para el mercado local). Sin embargo también hay un aumento de las importaciones de bienes de capital y materias primas. Y en muchos casos comprobados empíricamente, la IED cambia los padrones locales de consumo estimulando también la importación de bienes de consumo y artículos de lujo.

Para que la IED tenga un efecto positivo sobre la balanza de pagos, el efecto comercial positivo debe ser lo suficientemente fuerte como para compensar el efecto de descapitalización.

Ghazali concluye que la IED puede tener un efecto positivo sobre el crecimiento económico y el desarrollo si cumple con las siguientes condiciones:

* la IED no es superior al ahorro interno;

* se estimulan las joint ventures de modo que al menos parte de las ganancias sean retenidas por la economía local;

* las firmas extranjeras cotizan en las bolsas locales;

* la IED se concentra en el sector exportador;

* el contenido local de la producción aumenta, de modo de mejorar el efecto comercial.

Ghazali advierte que "los países que estimulan la IED sin prestar atención a estas condiciones corren peligros". La debacle económica del sudeste asiático al poco tiempo de apartarse de estos lineamientos y abrir irrestrictamente los mercados de capitales le dieron dramáticamente la razón.

A conclusiones similares llega Dani Rodrik tras un estudio comparativo del crecimiento de las economías entre 1960 y 1975 (bajo la estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones) y 1975-89 (con predominio de políticas de apertura económica): ..."la mayor diferencia entre América Latina y el Sudeste Asiático no es que la primera estuviera cerrada y aislada mientras la segunda se integraba con la economía mundial. La diferencia es que la primera no hizo un buen trabajo en lidiar con la turbulencia emanante de la economía mundial. No es la apertura per se lo que importa, es como se la maneja".

En el mismo sentido, el Informe 1997 sobre las inversiones en el mundo de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) señala que "los gobiernos de todos los países tropiezan a menudo (si no siempre) con el problema de escoger entre objetivos que compiten entre sí". Los objetivos que se opondrían a una rápida apertura a las inversiones extranjeras "incluyen la salvaguardia de la seguridad nacional, la protección de los derechos laborales, la salvaguardia de la cultura, la protección de los consumidores y el fomento del desarrollo".

Balancear estos factores en conflicto es, precisamente, la tarea de un gobierno democrático que, por definición, debe representar el bien común y conciliar intereses contradictorios. En el caso de los países en desarrollo, como señala Rubens Ricúpero, secretario general de UNCTAD, en el informe citado, "el fomento del crecimiento económico ocupa, por supuesto, el primer lugar. Habida cuenta de las características especiales de estos países –bajo nivel de ingresos, una distribución desigual de la riqueza, una infraestructura insuficiente, bajos niveles de instrucción y asimetrías en la información- (...) cuando se producen tales conflictos su solución requiere la formulación de una combinación de políticas que limiten la exposición a la libre competencia durante cierto período y (...) medidas para apoyar y estimular el aumento de las capacidades internas, por otro. De hecho, la cuestión clave es ayudar a las empresas locales a desarrollar su potencial".

Aun después de muchos años de apertura económica y esfuerzos por atraer inversiones extranjeras, Humberto Campodónico registra restricciones a la entrada de IED en los medios de comunicación en Argentina, Bahamas, Brasil, Chile, República Dominicana, Ecuador, Honduras, Panamá y Venezuela; en la seguridad nacional y defensa en Bahamas, Chile, Colombia, República Dominicana y Ecuador; en la producción y extracción de petróleo en Costa Rica, República Dominicana y Paraguay; en la energía atómica en Brasil y Trinidad-Tobago; en el transporte aéreo en Bahamas y Brasil; en actividades mineras en Costa Rica, República Dominicana y Guatemala; en actividades bancarias en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y República Dominicana. Además (y la lista no es exhaustiva) Honduras y Paraguay requieren participación local igualitaria en ciertas industrias y en el transporte aéreo y marítimo; Bahamas en la generación y distribución de gas y electricidad; Guatemala y Honduras en la exploración y explotación de petróleo, Costa Rica en la radio y televisión, Bahamas en los hoteles, Brasil, República Dominicana y Venezuela en la pesca; República Dominicana, Honduras y Venezuela en los seguros. La inversión extranjera en el sector petrolero está limitada en México y Venezuela. En Uruguay la refinación de petróleo, la generación de electricidad y los teléfonos continúan siendo monopolios estatales. Argentina, con uno de los regímenes más liberales, restringe la propiedad de tierra por parte de extranjeros en zonas fronterizas, al igual que muchos otros países latinoamericanos. Los relevamientos realizados para los grupos de trabajo de ALCA abundan en ejemplos de este tipo, si bien en un esfuerzo por aparecer atractivos a los inversores extranjeros se omiten o disimulan normativas existentes.

El reclamo de las transnacionales

A pesar de la falta de progresos en la negociación que se refleja en la declaración presidencial de Santiago, los mandatarios refrendaron en la capital chilena lo actuado por sus ministros de Comercio en San José de Costa Rica, cuando se decidió elevar de categoría a los "grupos de estudio" y transformarlos en "grupos de negociación", entre ellos uno sobre inversiones.

El objetivo del grupo de estudios sobre inversión era de:

* Preparar una Guía sobre los regímenes de inversión del continente;

* Promover el acceso a las Convenciones Arbitrales existentes;

* Publicar el inventario de los acuerdos y tratados sobre inversión existentes en la región.

En cambio el grupo de negociación tiene un objetivo mucho más ambicioso: "Establecer un marco jurídico justo y transparente que promueva la inversión a través de la creación de un ambiente estable y previsible que proteja al inversionista, su inversión y los flujos relacionados".

No hay nada en los documentos oficiales que indique por qué magia se pasó de una tarea de recopilar las normativas existentes, con miras a explorar sus coincidencias y particularidades, al establecimiento de "un nuevo marco jurídico", o sea un tratado o acuerdo internacional, del que se adelanta que debe "proteger al inversionista", sin mencionar la protección al consumidor, a los trabajadores o siquiera a la libre competencia y en el que no se mencionan tampoco los derechos existentes del país receptor de las inversiones a proteger sus prioridades de desarrollo nacional.

Es más, la propia declaración de San José dice que el grupo negociador sobre inversiones podrá coordinar sus trabajos con los del de servicios (obviamente, para poder brindar servicios en un país –a diferencia de la venta de productos- la empresa extranjera debe poder establecerse en él, o sea invertir), pero no se menciona el vínculo con el grupo negociador de Política de Competencia. Como es sabido, las empresas transnacionales que se establecen en países pequeños o de economías en desarrollo tienden a lograr rápidamente posiciones monopólicas en los mercados locales, erosionando los posibles beneficios al desarrollo nacional y a los consumidores de su entrada. Sin embargo, al grupo negociador de Políticas de Competencia se le recomienda que coordine su acción con el grupo que trata de subsidios, sugiriendo que lo que se quiere proteger es a las empresas transnacionales de la "competencia desleal" de los empresarios locales subsidiados.

Los documentos oficiales de los grupos negociadores son tan escasos que para tener una idea de qué se está negociando es necesario recurrir a los documentos no oficiales que surgen de los Foros Empresariales que se han venido desarrollando en paralelo a las negociaciones oficiales y en estrecha interacción con éstas, a diferencia de los Foros de la Sociedad Civil (sindicales, ambientales o incluso de legisladores), que no sólo han sido escasos sino además ignorados por los negociadores.

Así, el Taller sobre Inversión realizado en San José reclamó "negociar un Acuerdo Hemisférico que permita lograr el trato nacional, el derecho de establecimiento, la repatriación de utilidades, y el acceso a moneda convertible". Mientras que el Taller sobre las grandes empresas reclamaba dos años antes "negociar un Acuerdo Hemisférico sobre Inversiones [que estipule]: trato nacional, el derecho de establecimiento, la repatriación de utilidades y de capitales, la protección contra la expropiación y el acceso al mercado interno, sin restricciones tales como los requisitos para exportación".

Estos informes parecen una traducción literal al español de la ponencia de la Asociación de Cámaras de Comercio de los Estados Unidos en América Latina, que reclama una Convención sobre Inversiones para el año 2000 que incluya: "trato nacional, el derecho de establecimiento en sectores ahora abiertos a la inversión; repatriación total y libre de capital, ganancias y dividendos; protección contra la expropiación, y compensación justa, conveniente y efectiva en los casos en que ocurra expropiación; y una prohibición contra los requisitos de desempeño".El resumen más tajante es el de la American Electronics Association: "AEA sugiere que se redacte un acuerdo de inversión hemisférico sobre los principios del Acuerdo Multilateral de Inversión bajo los auspicios de la OCDE".

Auge, caída y resurrección del AMI

Las empresas transnacionales se opusieron enérgicamente y eficazmente durante los años 70 a la adopción de normas internacionales o códigos de conducta que regularan sus actividades. En la década siguiente, alentadas por el clima político de la era Reagan-Thatcher, pasaron a la ofensiva y comenzaron a reclamar de la Ronda Uruguay del GATT la imposición de códigos de conducta a los gobiernos que impidieran que éstos regularan sus actividades. Sus logros fueron parciales. A cambio de promesas de futuras aperturas en los mercados del Norte a los productos del Sur, la Ronda Uruguay obtuvo de los países en desarrollo la apertura de su mercado de servicios, el reconocimiento de sus derechos de propiedad intelectual y los denominados TRIMs (Trade Related Investment Measures) que incluye algunas disposiciones relativas a la inversión en las disciplinas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Para el propósito explícito de convertir a todo el mundo en un "campo de juego" uniforme y sin desniveles, lo obtenido en la Ronda Uruguay no fue suficiente y antes incluso de que los países signatarios terminaran de comprender los alcances de los compromisos asumidos y cuando aún no vencieron los plazos para ajustar sus legislaciones y sus economías a ellos, se introdujo la propuesta de un Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) sin el cual, se argumenta, los inversores extranjeros no tendrán confianza y optarán por colocar sus capitales en otro lado.

Los principios del AMI constituyen una verdadera "carta de los derechos de las transnacionales", derechos que no van acompañados de "deberes", como sucede con los ciudadanos con relación a los estados. El AMI define a las "inversiones" de una manera muy amplia y su primer principio es la llamada "no discriminación" que establece que el inversor extranjero no puede ser tratado peor que el inversor nacional. Ello no quiere decir que será tratado "igual", ya que el acuerdo propuesto no impide que el inversor extranjero reciba un tratamiento MEJOR (por ejemplo, eximiéndolo de impuestos a los que están sujetos los inversores nacionales), lo que previsiblemente ocurrirá, dada la competencia entre los países por atraer inversores. Entre este mejor tratamiento se cuenta el derecho del inversor de apelar contra cualquier medida gubernamental ante un árbitro internacional, en vez de recurrir a la justicia nacional. Tal arbitraje que debe expedirse en pocos meses, es inapelable y con autoridad superior a la justicia nacional, sólo puede ser convocado por los inversores extranjeros y no por los empresarios nacionales o los ciudadanos del país.

La expropiación es una de las medidas contra las que un inversor podría apelar ante tal arbitraje, exigiendo su eliminación, reclamando compensación monetaria o ambas a la vez. A los efectos del AMI la "expropiación" se define de una manera tan amplia que comprende no sólo la expropiación clásica de propiedades o activos de un inversor por motivos de interés público, sino que incluye la "expropiación de derechos" que puede producirse, por ejemplo, cuando disposiciones gubernamentales limiten o prohiban ciertas actividades por motivos de salud pública o defensa del medio ambiente. Basándose en disposiciones similares ya existentes en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la firma estadounidense Ethyl demandó al gobierno canadiense por su prohibición de agregar manganeso a la gasolina debido a los daños neurológicos que los gases pueden provocar. La simple amenaza de reclamar 400 millones de compensación por "ganancias perdidas" obligó al gobierno de Canadá a levantar la prohibición, pedir disculpas a la empresa e indemnizarla con 15 millones de dólares por daños causados a su reputación, a pesar de que Ethyl nunca demostró que las preocupaciones de las autoridades sanitarias canadienses fueran infundadas.

La sabiduría de conceder este trato nacional fue puesta en duda por una reunión de expertos en el tema convocada por la UNCTAD, "pues los poderes públicos quedarían privados en este caso de la posibilidad de ayudar con éxito a las empresas nacionales a enfrentarse con sus competidores extranjeros". Las autoridades de acogida deberían tener la posibilidad de aplicar su política a casos concretos, señalaron los expertos, y ofrecer solamente garantías de protección a las inversiones que ya hubieran sido admitidas.

Pero esta capacidad de admitir o no inversiones, equivalente al derecho de otorgar o negar visas de residencia a ciudadanos extranjeros, quedaría expresamente prohibida al garantizar el AMI el "derecho de establecimiento" (incluyendo el derecho de residencia para sus ejecutivos, gerentes y técnicos) de cualquier empresa extranjera en cualquier área de actividad, incluyendo la propiedad de la tierra, de los recursos naturales y de medios de comunicación, restringidas actualmente a nacionales o empresas públicas por las legislaciones de muchos países.

Combinadas, las cláusulas contra la discriminación y la "expropiación" impedirían en los hechos el mejoramiento de normativas ambientales y sanitarias, así como cualquier acción de promoción dirigida a sectores específicos de la población: campesinos, pequeños empresarios, mujeres o miembros de grupos desfavorecidos, ya que todo inversor extranjero podría automáticamente acogerse a sus beneficios o exigir indemnización.

Finalmente, una vez que un país se incorpore al Acuerdo, no podrá abandonarlo antes de cinco años y si lo hiciera cualquier beneficio que los inversores hubieran obtenido en ese período deberá mantenerse durante 15 años más.

A cambio de tales concesiones, el AMI no exige el cumplimiento de ningún código de conducta por parte del inversor extranjero. Por el contrario, cualquier "norma de desempeño" exigiendo, por ejemplo, la utilización de insumos o mano de obra nacional, la transferencia de tecnología, la exportación de un cierto porcentaje de la producción o la incorporación de nacionales a cargos de dirección queda expresamente prohibida. Con ello se borra de un plumazo la posibilidad de los gobiernos de establecer políticas de desarrollo o incluso intentar limitar algunos de los impactos positivos de la IED o neutralizar los negativos.

¿Son necesarios tales sacrificios para atraer inversores, generar empleo y crecimiento económico? Nada garantiza en el Acuerdo que, una vez firmado, los inversores acudirán. Si todo el mundo comparte estas reglas, los países deberán ofrecer atractivos adicionales para volverse más atractivos que sus vecinos. En los hechos, sin embargo, en los últimos años la inversión extranjera ha acudido masivamente a países como China donde está estrictamente regulada, despreciando soberanamente a muchos que unilateralmente han ofrecido condiciones similares a las del AMI pero carecen de mercado consumidor, recursos naturales u otras ventajas comparativas que aseguren altas tasas de ganancia.

Escandalizados por las concesiones que se les reclamaba en los borradores de los acuerdos de inversión, muchos países en desarrollo se opusieron con éxito a su inclusión en la agenda de negociación de la Organización Mundial de Comercio. La propuesta fue trasladada a la OCDE, el selecto "club de los ricos" que agrupa a 29 países industrializados. Como el objetivo nunca fue el de un "acuerdo entre iguales", sino el de establecer un régimen universal para las inversiones, Argentina, Brasil y Chile fueron invitados a participar como observadores en estas negociaciones y la OCDE inició una campaña de relaciones públicas en Africa, Asia y América Latina para convencer a los países en desarrollo a firmar el acuerdo, aún sin haber participado en su discusión, apenas estuviera firmado en abril de 1988.

Sin embargo, cuando los términos de la discusión se filtraron y fueron publicados en Internet, a mediados de 1997, la opinión pública alarmada de los países desarrollados logró detener el proceso de negociación del AMI en el seno de la OCDE. Una amplísima coalición de grupos ciudadanos, ambientalistas, sindicales, de derechos humanos y de consumidores se opuso al AMI y obtuvo el apoyo de parlamentarios y gobiernos locales, amenazados de perder el derecho a decidir sobre muchos temas que hasta ahora han sido de su competencia.

En Canadá, gobiernos provinciales anunciaron que no tolerarían la aplicación de tal acuerdo en su territorio, la Asamblea francesa se opuso a sus términos.

Si tal acuerdo es malo para los países desarrollados, sus efectos serían aún peores sobre las economías en desarrollo. A juicio de la viceministra de Relaciones Exteriores y encargada de Asuntos Económicos Internacionales de Egipto, Magda Ibrahim, "no existe una base económica racional para un acuerdo multilateral de inversiones. La única justificación para este acuerdo es que va a beneficiar a las empresas transnacionales. Si los países en desarrollo entran en pánico y creen que cuanto antes liberalicen las inversiones más inversiones tendrán, su equivocación sólo contribuirá a una mayor erosión de la causa del desarrollo."

Durante una sesión de diálogo entre los negociadores gubernamentales y un grupo de ONGs de todo el mundo, realizada en París en diciembre de 1997, el autor de este trabajo preguntó a los miembros asiáticos de la OCDE si sus países se hubieran desarrollado como para estar presentes en esta organización en caso de que disposiciones como las del AMI se les hubieran aplicado un par de décadas atrás. Las reglas acordadas para la participación en esa reunión impiden atribuir la respuesta a un país o delegado, pero no prohiben citar el tenor de su declaración: "jamás nos hubiéramos desarrollado siguiendo estas reglas, pero como ahora somos un país industrializado y nuestras empresas invierten en el exterior estamos en condiciones de acordar entre iguales".

En vez de firmar el acuerdo, en abril de 1998 los ministros de la OCDE resolvieron suspender las negociaciones por seis meses y prometieron iniciar un amplio debate sobre el tema. "El AMI no es malo por ser secreto, es secreto porque es malo", afirmó un representante de la Red del Tercer Mundo al conocerse esta resolución. Más enérgica aún, la eficaz lobbysta de los consumidores estadounidenses Lori Wallach comparó al acuerdo con Drácula: "no puede vivir a la luz del día".

El influyente Financial Times editorializó sobre la experiencia comentando que "las negociaciones internacionales sobre economía ya no volverán a ser como antes", alertando a los gobiernos sobre los riesgos de seguir excluyendo o desconociendo a la opinión pública y los grupos ciudadanos a la hora de decidir sobre la globalización.

El AMI preocupa también a organismos intergubernamentales: una resolución adoptada por consenso el 20 de agosto de 1998 por el subcomité de prevención de la discriminación y protección de las minorías de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas recuerda a los gobiernos que la protección de los derechos humanos "es la primera y fundamental responsabilidad y objetivo de los estados". Tomando nota de "las protestas generalizadas de la sociedad civil contra el AMI, basadas en la preocupación por sus efectos adversos sobre los derechos humanos, el ambiente y el desarrollo sustentable", el subcomité expresó su temor de que el acuerdo "puede limitar la capacidad de los estados de tomar medidas proactivas para asegurar que todos disfruten los derechos económicos, sociales y culturales y crear beneficios para una pequeña minoría privilegiada a costa de una mayoría cada vez más marginada".

Cuando las negociaciones iban a recomenzar, en octubre de 1998, el presidente alemán del grupo negociador no asistió a las mismas, el Parlamento Europeo emitió una resolución contraria y la iniciativa entró en colapso.

El AMI en el ALCA

A pesar de haber recibido golpes tan fuertes, el AMI, como Drácula, renace en el marco de otras negociaciones. Ya flota en las negociaciones diplomáticas la idea de revivirlo en el marco de la propuesta "Ronda del Milenio" que sería lanzada en la reunión ministerial de la OMC a realizarse en Denver a fines de este año, sus términos reaparecen en las conversaciones preliminares del Tratado Transatlántico entre América del Norte y Europa y su filosofía parece ser la pieza angular del ALCA. Todos los aspectos polémicos del AMI descritos arriba están sobre la mesa del grupo negociador.

El sitio oficial del ALCA en Internet señala con cierto orgullo que "la envergadura de las negociaciones que se pondrán en marcha gracias a la Declaración de San José no tiene precedentes, aun bajo los estándares de la Ronda Uruguay" y se habrían trazado la meta (no establecida en ningún documento oficial) de "ir aún más allá de las medidas de liberalización hemisférica previamente negociadas" e "incluirán temas novedosos, tales como: un régimen común de inversiones, (...) mismas que no se encuentran actualmente consideradas bajo el marco de la OMC y que aún no forman parte de los acuerdos existentes entre gran número de países."

Esta editorialización, además de ser inadmisible para un sitio oficial, tratándose de temas sobre los que aún no hay ningún acuerdo, no se pregunta por qué hay tanta resistencia "entre gran número de países" que impidió que tales medidas se tomaran e ignora, además, la oposición interna en el Hemisferio. El sitio oficial del ALCA en Internet bien podría haber citado la declaración conjunta de San José cuando señala que "al diseñar el ALCA tomaremos en cuenta las diferencias en los niveles de desarrollo y el tamaño de las economías de nuestro Hemisferio". A la luz de este concepto, la idea de liberalizar para competir equivale a sostener que puede ser justa una pelea entre Mike Tyson y un adolescente malnutrido de las favelas porque las reglas del combate serían las mismas para ambos.

Durante el foro parlamentario y el foro de la sociedad civil de la Cumbre de los Pueblos de América, que se desarrolló en Santiago en paralelo a los eventos oficiales, las críticas a estos rumbos fueron duras y a viva voz. El AMI y su variante hemisférica fueron por primera vez debatidos públicamente en América Latina y el rechazo a la iniciativa fue prácticamente unánime en ambos eventos. "Denunciamos y rechazamos la negociación y aceptación de un AMI porque atenta contra la soberanía", dice la declaración común de los parlamentarios, mientras que la declaración final de la Cumbre de los Pueblos demandó "que las fundamentales renuncias a nuestra soberanía económica -que implicarían la concreción de acuerdos como el de Libre Comercio de las Américas o el Multilateral de Inversiones- sean decididas final y directamente por los ciudadanos de América mediante mecanismos plebiscitarios precedidos por debates nacionales plenamente informados.

En similar sentido se pronunciaron los obispos brasileños: "Nos preocupa el AMI, cuya aceptación por parte de Brasil tendría consecuencias desastrosas sobre nuestra capacidad de orientar soberanamente nuestro desarrollo".

La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) expresa similares críticas: "El Acuerdo Multilateral de Inversiones podría profundizar las asimetrías", advierte un análisis hecho público por la Secretaría General. El documento concluye, entre otros aspectos, en que la inclusión de las inversiones de corto plazo en el AMI podría "limitar bastante la capacidad de los gobiernos para reglamentar los flujos de capital con la intención de evitar crisis financieras y problemas de balanza de pago". El AMI "invade áreas que están contempladas en otros acuerdos", como los de servicios, propiedad intelectual o inversiones de la Organización Mundial del Comercio, y si bien aún no se sabe cuál será el impacto sobre éstos, "lo importante es que no invada otras áreas ni contenga disposiciones más restrictivas que las ya existentes".

El documento pone en tela de juicio el argumento de que un acuerdo multilateral generará un incremento importante de la inversión extranjera directa en la región, recuerda que el gran aumento de esta corriente en los últimos 15 años ocurrió sin la existencia de un acuerdo de ese tipo y, "lo que es más, no parece haber mucha correspondencia entre liberalización y flujo de entrada de capitales".

El Sistema Económico Latinoamericano (SELA), por su parte, recuerda los dos argumentos principales esgrimidos por varios países opuestos a una negociación sobre inversiones en la OMC: (i) preservar la soberanía de cada país para determinar el trato a la inversión extranjera; (ii) los acuerdos bilaterales o multilaterales sobre inversiones no son determinantes para atraer capital foráneo. Ambos argumentos pueden aplicarse a la negociación sobre inversiones en el ALCA.

En una anterior "nota estratégica", el SELA enumera "algunas interrogantes" que los países de América Latina y el Caribe deberían considerar en la formulación de una política en materia de inversiones:

* ¿ Cómo compatibilizar la protección, la no discriminación y la atracción de la inversión extranjera con la necesidad de atraer, como objetivo prioritario, capitales estables y productivos?

* ¿ Cómo reconciliar la apertura no discriminatoria, el trato nacional y de nación más favorecida con objetivos nacionales de desarrollo y con la consolidación de los esquemas de integración?

El AMI, o la inclusión de sus principios en un acuerdo hemisférico no es la respuesta a ninguno de estos dilemas.

Conclusiones

La percepción predominante en la sociedad civil latinoamericana es la de que las negociaciones sobre inversiones en el seno del ALCA se basan en principios similares ya incorporados en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y propuestos en el AMI a nivel de la OCDE.

Tales principios expanden los derechos de las empresas transnacionales sin crear ninguna obligación como contrapartida, limitan la capacidad de los gobiernos y de la ciudadanía de establecer políticas nacionales de desarrollo económico y social y de protección al ambiente.

Estas medidas han sido rechazadas por significativos sectores de la sociedad civil, incluyendo voceros calificados de las iglesias, legisladores, sindicatos, grupos de mujeres, organizaciones no gubernamentales de desarrollo y organizaciones intergubernamentales latinoamericanas.

Las negociaciones no deben continuar a espaldas de la opinión pública y sin un mandato político expreso de los gobiernos, previamente consultado con la sociedad civil a través de mecanismos democráticos y que incluya amplia información pública sobre los contenidos de la negociación y estudios de impacto social y ambiental de la eventual aplicación de estas medidas.

Notas

1 Declaración de Principios, Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas, Miami, Diciembre de 1994 2 Declaración de Santiago, Segunda Cumbre de las Américas, Santiago de Chile, Abril de 1998 3 Dr Ghazali Atan, "The effects of DFI on trade, balance of payments and growth in developing countries, and appropriate policy approaches to FI", Third World Network Seminar on the WTO and Developing Countries, Geneva, 1996 4 Rodrik, Dani, "Globalization, social conflict and Economic Growth", 8th Raul Prebisch Lecture, delivered at the Palais des Nations, Geneva, on 24 October 1997 5 UNCTAD, "World Investment Report 1977, Transnational Corporations, Market Structure and Competition Policy", United Nations, New York and Geneva, 1977 6 Campodónico, Humberto, "The MIA and Latin American countries", Desco Perú , 1996 7 Ver también: "REGÍMENES DE INVERSIÓN EXTRANJERA EN LAS AMÉRICAS, ESTUDIO COMPARATIVO" Y ORGANIZACION DE LOS ESTADOS AMERICANOS, UNIDAD DE COMERCIO, ACUERDOS SOBRE INVERSION EN EL HEMISFERIO OCCIDENTAL: UN COMPENDIO 8 Declaración de Cartagena 9 Declaración de San José 10 Cuarta Reunión Ministerial de Comercio y Foro Empresarial, "Sinopsis del Taller en Inversión", San José, Costa Rica - Marzo de 1998 11 FORO EMPRESARIAL DE LAS AMERICAS, "lNFORME A LA PLENARIA FINAL, TALLER IIIB: LAS GRANDES EMPRESAS Y LA INTEGRACION", 18 a 21 de marzo de 1996 12 Position Paper presented by the Association of American Chambers of Commerce in Latin America, San José, Costa Rica - March 1998, Workshop 3: Investments 13 Position Paper presented by the American Electronics Association 14 Haxton, Eva y Claes Olsson, editores, "WTO as a Conceptual Framework for Globalization", Global Publications Foundation, Uppsala, Suecia, 1998 15 UNCTAD, Informe de la Reunion de Expertos en acuerdos regionales y multuilñaterales existentes en materia de Inversiones y sus consecuencias para el Desarrollo, Ginebra, abril de 1988 (TD/B/COM.2/11) 16 "Se reconoció que en sí mismos y por sí mismos, los acuerdos en materia de inversión no acrecentaban la corriente de inversiones transfronterizas. LaS CONDICIONES DE INVERSIÓN DETERMINAN LA CAPACIDAD DE ATRAER LAS INVERSIONES. Entre Sus principales elementos figuran la estabilidad política y económica, el imperio de la ley, un m,arco institucional y normativo sólido... (ibid) 17 ShaHIN, Magda, Multilateral investment and competition rules in the WTO: an assesment", EN Transnational Corporations, Volume 6, Number 2, August 1997 18 Financial Times , "Network guerrillas", THURSDAY APRIL 30 1998 19 http://www.ftaa-alca.org/SpanishVersion/view_s.htm 20 DECLARACION CONJUNTA , CUMBRE DE LAS AMERICAS, CUARTA REUNIÓN MINISTERIAL DE COMERCIO, SAN JOSÉ, COSTA RICA, 19 DE MARZO DE 1998 21 Memoria de la Cumbre de los Pueblos de las Américas, Ediciones Cumbre de los Pueblos de América, Santiago de Chile, enero de 1999 22 "Declaração do Conselho Permanente da CNBB Diante das Eleições de 1998" distribu{ia y le{ida en todas las iglesias en setiembre de 1988.
23 Boletín mensual editado por la Secretaría General de la ALADI, Enero 1999 / Año III - Nº 30. Ver en http://www.aladi.org/noticias/98/news_30.htm#5 24 SELA, Boletín Notas Estratégicas. Nº 28. Enero – 1997 25 Boletín Notas Estratégicas. Nº 24. Julio - 1996

Roberto Bissio es director ejecutivo del Instituto del Tercer Mundo.