No. 122 - Junio 1999

América Central

Cómo un banco para el desarrollo se torna en comercial

por Andrés Peñaloza Méndez y Jorge A. Calderón Salazar

Las actividades del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) se inscriben en la lógica de la apertura comercial y financiera, o para decirlo en términos elegantes, en la inserción competitiva en la economía mundial, y no como se estableció en su cometido original consistente en favorecer la integración centroamericana y en la financiación del desarrollo económico y social de sus países.

El 26 de abril de 1999 en el Senado mexicano fue aprobada la Resolución No. AG-1/98 que Modifica el Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), adoptado por la Asamblea de Gobernadores, en su Cuadragesimonovena Reunión Extraordinaria, realizada en la ciudad de la Antigua, en la República de Guatemala, el 31 de marzo de 1998.

Las Modificaciones atienden cambios en la estructura y funcionamiento del BCIE. Más en detalle, las modificaciones al Convenio Constitutivo se refieren a los siguientes aspectos:

* Ingreso de otros socios beneficiarios (artículos 2, 4, y 5)

Con esta modificación podrán obtener préstamos del BCIE países no fundadores, que sean considerados "países beneficiarios". Entre los países que se mencionan para ser "beneficiarios", están: Belice, Panamá y República Dominicana. En el caso de este último, su inclusión fue decidida por los gobernadores del Banco en su reciente asamblea extraordinaria, efectuada en Tegucigalpa, a través de un mecanismo transitorio, entretanto, las modificaciones al Convenio Constitutivo entren en vigencia una vez ratificados por los órganos legislativos de los países miembros.

El gobierno mexicano pretende, bajo el argumento de reducir riesgos de cobro, canalizar a través del BCIE los fondos concedidos a Belice, Panamá y República Dominicana, en el marco del Acuerdo de San José, mismos que como se sabe, sirven para el financiamiento, preferentemente en las que participen empresas mexicanas, de proyectos de desarrollo.

Esto con seguridad será considerado por varios gobiernos como una franca oposición a la letra y al espíritu del Acuerdo de San José, el cual no especifica que los proyectos financiados con estos recursos deban contar con garantías reales o generar su propia fuente de repago ni mucho menos ser canalizados por intermediarios internacionales. Por eso, el rechazo contundente que obtuvo la sugerencia de Ernesto Zedillo, formulada en el marco de la II Reunión de Jefes de estado y/o Gobierno de los Estados, Países y Territorios de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), celebrada los días 16 y 17 de abril, en la Ciudad de Santo Domingo de Guzmán, República Dominicana, donde exhortaba al gobierno Dominicano a inscribirse al BCIE, para que los fondos de este Banco sirvan de garantía a los créditos mexicanos.

Nos parece incongruente, y ajeno al espíritu de cooperación internacional, el que el gobierno federal exija garantías de carácter comercial, en créditos contemplados en Acuerdos de Asistencia para el Desarrollo. El que el gobierno mexicano haya concedido como garantía la factura de las exportaciones petroleras en el marco del paquete de rescate financiero con el Tesoro y la Reserva Federal estadounidense en 1995, no debe colocarnos como promotores de la anticooperación, al exigir a un país hermano, como República Dominicana, garantías de carácter comercial en operaciones financieras contempladas en un programa de asistencia para el desarrollo; más aún, cuando ha sido práctica que en operaciones de esta naturaleza no haya más garantía que la "garantía soberana del Estado", ya sea, en operaciones financieras bilaterales entre Estados o con organismos financieros internacionales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. A eso se llama deuda soberana, y no hay más garantía que la potestad de jure imperii del Estado.

* Ingreso de organismos internacionales como socios extrarregionales (artículo 4)

Se persigue ampliar las posibilidades para el ingreso de nuevos miembros extrarregionales y fortalecer el patrimonio del Banco. Los países de la Unión Europea y naciones nórdicas, en concreto Suecia, han manifestado su interés en participar.

* Ampliación de la cobertura crediticia del Banco (artículo 34)

En la actualidad los préstamos y las garantías sólo se otorgan a entidades financieras centroamericanas para operaciones en la región. Con la reforma también se podrá ofrecer el servicio a entidades financieras centroamericanas establecidas fuera de la región, así como a entidades financieras extrarregionales con residencia en Centroamérica, a instituciones financieras de otros estados beneficiarios y a aquellas entidades calificadas de primer orden establecidas fuera de Centroamérica, para financiar inversiones y/o coinversiones fuera de la región de personas naturales y jurídicas centroamericanas y para apoyar exportaciones de la región hacia terceros países. Asimismo, se abre la posibilidad para que el BCIE actúe como fiduciario de recursos de fuentes externas cuyos beneficiarios sean terceros países.

* Supuesta Profesionalización, Despolitización y Gobernabilidad del BCIE (artículos 11, 17, 19, 20, 21, 23 y 44)

Se suprimen los criterios de alternabilidad de la nacionalidad centroamericana y el de carácter político en la elección del Presidente Ejecutivo y Vicepresidente, aunque se establece un periodo de transición en que la alternabilidad por nacionalidad se mantendrá hasta que finalice el periodo en que la Presidencia Ejecutiva sea ejercida por un ciudadano guatemalteco (septiembre de 1998 a agosto del 2003) y la Vicepresidencia sea ejercida por un ciudadano hondureño (septiembre de 1999 a agosto del 2004). Concluido el periodo de transición, el Presidente Ejecutivo y el Vicepresidente se elegirán con base a concurso, manteniéndose el requisito de que el Presidente sea nacional de cualesquier país fundador; en el caso del Vicepresidente se elimina el requisito de nacionalidad centroamericana. Para el resto de funcionarios del Banco también sea aplicará la selección vía concurso, suprimiéndose los requisitos de nacionalidad centroamericana y la proporcionalidad geográfica.

Concerniente a la gobernabilidad del Banco las modificaciones persiguen definir los ámbitos de competencia de la Presidencia Ejecutiva y del Directorio, para garantizar el equilibrio entre ambas instancias y evitar la injerencia de la Presidencia Ejecutiva en la toma de decisiones de política general del Banco.

Flexibilización del sistema de votación y eliminación del veto centroamericano (artículos 4, 14, 16, 35 y 44)

Se suprime la unanimidad centroamericana en las votaciones que existía en la casi totalidad de temas, mediante su flexibilidad y uniformidad del sistema de votación con objeto de agilizar la toma de decisiones.

* Fortalecimiento del patrimonio del Banco (artículos 4 y 7)

A partir de las modificaciones únicamente se aceptará el dólar de los Estados Unidos de América, como moneda para cubrir obligaciones, cancelándose la posibilidad de que éstas fueran cubiertas con moneda local o con pagarés o valores similares emitidos por los gobiernos. Una inaceptable forma de crear condiciones para la dolarización y mermar las capacidades de conducción y de cooperación en materia monetaria.

* Fortalecimiento de sanciones (artículo 44)

En la actualidad sólo existe como sanción ante el incumplimiento de obligaciones la suspensión de desembolsos, con las modificaciones se establecen diversas sanciones, incluyendo la expulsión del Banco del país deudor. Una medida más tendiente a desnaturalizar el carácter de esta Institución de cooperación para la integración y el desarrollo y equiparlo con las características de los bancos comerciales.

* Modificaciones al Convenio Constitutivo (artículos 35 y 41)

Resulta inaceptable que los Gobernadores del BCIE pretendan eliminar el requisito para que las modificaciones que se realicen al Convenio Constitutivo sean aprobadas por los Órganos Legislativos de los países socios. Se nos pide abdicar de una facultad y una responsabilidad que en el caso mexicano, es de carácter constitucional. No aceptamos que se nos pida aprobar una violación constitucional, particularmente en lo establecido en los artículos 49, 76 fracción I y 89 fracción X de la Carta Magna.

Con las modificaciones se pretende que cualquier cambio al Convenio Constitutivo entre en vigor, tres meses después de haberse remitido la comunicación oficial a los estados socios.

Los cambios contemplados en la modificación del artículo 35, sin lugar a dudas, son inconstitucionales. El párrafo b del artículo 35 establece que "El presente convenio sólo podrá ser modificado por acuerdo de la Asamblea de Gobernadores, por mayoría de tres cuartas partes de la totalidad de los votos de los socios, que incluya cuatro gobernadores de los estados fundadores".

De esta forma se persigue otorgar a la Asamblea de Gobernadores la facultad para que, por mayoría calificada. pueda modificar el Convenio, que a su vez lo constituyó. Esta disposición esta contra toda lógica, y riñe con lo que establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La persona nombrada por el Gobierno de México, como uno de los gobernadores del BCIE, no tiene la facultad de comprometer a la Nación en alguna enmienda o modificación, sin la intervención del Senado de la República.

Los artículos 76, fracción I y 89, fracción X de la Constitución establecen la aprobación de los tratados y convenios internacionales por el Senado de la República. Las modificaciones o enmiendas a un convenio internacional deben realizarse a través del mismo procedimiento para que sean ley suprema del país. Lo anterior lo establece también el artículo 39 de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados.

Las modificaciones planteadas están en contraposición de lo dispuesto en el artículo 40 de la Convención de Viena, por que los Estados partes no participan en la modificación del mismo. Aunque esto, con la salvedad de que el convenio contenga mecanismos de modificación o enmienda.

Lo anterior, no obstante, que en el artículo 35 original del Convenio de Constitución del BCIE, establecía el respeto a la legislación interna de cada país en cuanto a la aprobación de modificaciones o enmiendas al mismo.

Resulta cuestionable que el BCIE, creado como parte de las instituciones específicas para administrar y promover la integración regional y el desarrollo, consideradas en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito el 13 de diciembre de 1960, y bajo una clara visión desarrollista, entonces promovida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se vaya alejando de los postulados de cooperación internacional para el desarrollo y se adopten concepciones mercantilistas tendientes a convertir a este Banco de desarrollo en un banco más. Es decir, donde el criterio fundamental sea la rentabilidad financiera de los proyectos, sometidos además, a condiciones prácticamente semejantes a las prevalecientes en el mercado, y no la financiación de obras y actividades con una alta rentabilidad social más que económica.

Esta tendencia, fue claramente definida, cuando en 1991 se toma la decisión, considerada por la tecnocracia del Banco de "estratégica", de atender las necesidades del sector privado. De ahí que cinco de los seis objetivos que en la actualidad tiene este Banco (estimular al sector privado, apoyar los esquemas de privatización, mejorar la ventaja competitiva de las economías regionales, aumentar las exportaciones, modernizar la infraestructura y mejorar las condiciones sociales de los ciudadanos de la región), estén ligados íntimamente al apoyo del sector privado e incluso, a la instrumentación de condicionantes de los Programas de Ajuste Estructural (PAE), como se revela en los Lineamientos de un Programa con el Fondo Monetario Internacional, elaborado por el Banco Central de Nicaragua, donde se señala, entre otras acciones, la conveniencia de arribar a un acuerdo con el BCIE en materia de recursos externos como parte de las medidas del Programa de Ajuste Estructural (Enhanced Structural Adjustment Facility –ESAF-) para el periodo 1997-1999.

La distribución de la cartera entre el sector público y privado muestra un crecimiento vertiginoso del segundo. De 1990 a 1998 el crédito dirigido al sector privado tuvo un crecimiento de 731.5%. En 1990 el sector privado recibió 86.11 millones de dólares, el 10% de total de la cartera; ocho años después, el 32% de la cartera (de un total de 1,968.5 millones de dólares) se dirigía a éste sector.

Concluimos, las actuales políticas y actividades del BCIE operan bajo un contexto dominado por las fuerzas del mercado, con nula planificación, sin reciprocidad y sin el esquema de industrias de integración. Las actividades del BCIE se inscriben en la lógica de la apertura comercial y financiera, o para decirlo en términos elegantes, en la inserción competitiva en la economía mundial, y no como se estableció en su cometido original consistente en favorecer la integración centroamericana y en la financiación del desarrollo económico y social de sus países.

El BCIE tiene como países fundadores a las repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Y como socios extraterritoriales a México, desde noviembre de 1992, al suscribirnos con un monto de capital por 122,5 millones de dólares, de los cuales 30,625 millones corresponden al capital pagadero efectivo y 91,875 millones al capital contingente. En la misma fecha, Taiwan también suscribió capital, por un monto de 150 millones de dólares. Posteriormente, la República de Argentina (mayo de 1995) y la República de Colombia (marzo de 1996) con aportaciones de cada uno por 57,6 millones de dólares, se incorporaron como socios extrarregionales.

Respecto al hecho de que Taiwan sea miembro extrarregional del BCIE es pertinente formular una nota aclarativa que impida incurrir en equívocos, como el que apreciamos, en el Dictamen presentado por las Comisiones de Relaciones Exteriores, Quinta y de Hacienda y Crédito Público, con fecha del 20 de abril, en el cual, se alude a la República Popular China, como miembro extrarregional del BCIE.

México mantiene excelentes relaciones diplomáticas con el gobierno de la República Popular China. Con respecto a Taiwan, nuestro país únicamente tiene relaciones comerciales y culturales, inclusive, existe en México una oficina comercial y cultural de Taiwan en la ciudad de México. Está claro que México no mantiene lazos diplomáticos con Taiwan. Y en ese sentido, no debe interpretarse como un reconocimiento indirecto del gobierno mexicano a Taiwan por el hecho de concurrir como socio del BCIE.

En relación con la membresía de Taiwan en el BCIE, ello es así porque los países centroamericanos han buscado sostener relaciones más estrechas con Taiwan, particularmente por el apoyo recibido en el terreno financiero, vía donaciones, préstamos y condonaciones de deuda. Sin embargo, México debe dejar claro su postura, congruente con la declaración formulada, en diciembre de 1993, por el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, en el sentido de que la comunidad internacional reconoce a Taiwan como parte inalienable de la República Popular China, razón por la cual, la ONU a rechazado admitir a Taiwan como estado miembro.

Para finalizar, queremos dejar asentado que, no obstante que en las reuniones de Presidentes conocida como Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla Gutiérrez, establecida en enero de 1991, y que en julio de 1998 realizara su III encuentro, en El Salvador, se estableciera la "voluntad política de profundizar y consolidar una Asociación Privilegiada" entre México y los países del Istmo Centroamericano, lo cierto es que cada vez se aprecia un alejamiento de la postura de cooperación internacional para el desarrollo.

Pareciera que el gobierno mexicano busca, ante todo, colaborar con la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y promover la inversión de grandes empresas mexicanas en la región.

Los tratados de libre comercio que México tiene en vigor (Costa Rica, desde enero de 1995 y Nicaragua, a partir de junio de 1998) y los que están en proceso de negociación con el llamado Triángulo del Norte (Honduras, El Salvador y Guatemala), y en forma bilateral con Belice y Panamá, presentan una agenda corporativa cuyo interés esencial es la promoción y otorgamiento de garantías para los grandes capitales y sus inversiones de suerte que los objetivos de fortalecer la cooperación para el desarrollo; el apoyo a los procesos de paz y la consolidación de la democracia en Centroamérica, quedan subsumidas a los intereses de las elites del poder económico y político.

Nuestra principal impugnación a la política exterior de México hacia Centroamérica es que priva la visión de reeditar la experiencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y debilitando los mecanismos e Instituciones de cooperación. Para México, esta práctica se aleja de la norma constitucional definida en el Artículo 89, de la cooperación internacional para el desarrollo que debe, por razón natural, tener una visión integral.

Y un elemento que nos parece particularmente preocupante, y que queremos señalar, es que no estamos otorgando a nuestros vecinos del sur con esa visión generosa y bolivariana que caracterizó por muchos años a la política exterior mexicana, un genuino apoyo para el fortalecimiento de su desarrollo y para reducir las desigualdades entre nuestro país y el istmo centroamericano.

Esta estrecha visión, donde se abordan principalmente aspectos comerciales y financieros, no corresponde al interés de México y al de Centroamérica. Más aún cuando México, su gobierno, su pueblo jugó un papel importante de solidaridad con los pueblos centroamericanos en la lucha contra las dictaduras. Cuando, particularmente en los años ochenta, México jugó un papel decisivo a través del Grupo Contadora, en la creación de las condiciones internacionales que impidiera una agresión de Estados Unidos a estos pueblos hermanos en el marco de circunstancias particularmente difíciles.

Tenemos con Centroamérica, por lazos históricos de hermandad y por políticas específicas, una responsabilidad especial que exige no firmar tratados que sean una réplica del TLCAN ni mucho menos contribuir a la distorsión de las instituciones de cooperación, como es el BCIE, sino un enfoque integral de política exterior, que confiera el mayor peso a derechos humanos, libertades democráticas, cooperación y financiación para el desarrollo, derechos políticos y cooperación en materia laboral, migratoria y ambiental.

Apoyamos cualquier iniciativa que se tome para disminuir la desigualdad comercial y financiera entre México y Centroamérica; para reducir el déficit que esta región hermana tiene en sus relaciones económicas con México y para buscar intercambios mucho más profundos.

Consecuentes con lo anterior, la Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio, senadores del Partido de la Revolución Democrática y organismos de Centroamérica, hemos participado en seminarios y talleres de análisis y elaboración de propuestas para lograr que las relaciones México-Centroamérica se guíen bajo los principios de la cooperación para el desarrollo, la paz, la democracia y la autodeterminación. A la fecha se han realizado dos seminarios sobre las "Relaciones Económicas México-Centroamérica", el primero en septiembre de 1998 en la ciudad de México y; el segundo, en la ciudad de la Antigua, Guatemala, los días, 15 y 16 de abril.

Fruto de estas reuniones, hemos elaborado y difundido diversos materiales, entre ellos, una Declaración Conjunta sobre las Negociaciones para un Tratado de Libre Comercio entre México y el llamado Triángulo del Norte de Centroamérica, conformado por Guatemala, Honduras y El Salvador. En dicha Declaración, suscrita por más de una centena de redes y organismos sociales, sindicales y no gubernamentales, así como por legisladores de la región, nos pronunciamos por lograr una relación de hermanos, vecinos y socios estratégicos para la democracia y el desarrollo sustentable entre México y Centroamérica.