No. 122 - Junio 1999

Banano en la OMC

Árbitros fijan el "perjuicio" a EE.UU. en 191 millones de dólares

El Grupo Especial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que dirime la diferencia sobre la compatibilidad de las medidas de la Unión Europea con la OMC, que volvió a ser convocado y que actúa como "árbitro" del grado de menoscabo sufrido por el comercio de Estados Unidos, lo evaluó en 191,4 millones de dólares, frente a los 520 millones reclamados por ese país. El Grupo Especial también ha tenido audiencias -en una referencia de Ecuador y la propia Unión Europea- sobre el cumplimiento de las medidas de la Unión Europea.

El laudo de los árbitros acerca del menoscabo de los "derechos" de Estados Unidos (principalmente en términos del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios/AGCS, y los compromisos de la Unión Europea sobre el comercio al por mayor y al por menor) provocado por las medidas de la Unión Europea implica que el nuevo régimen, por lo menos en ese grado, no cumple con la resolución original del grupo especial y el Órgano de Apelación.

Implicancias sistémicas

Sólo un análisis de los detalles del laudo de los árbitros cuando fue publicado (los árbitros están excluidos de intervenir en los méritos del cumplimiento) y las resoluciones sobre las referencias de Ecuador y la Unión Europea (proporcionadas a las partes) permitiría a los observadores y expertos evaluar las implicancias sistémicas. Esto abarca la cuestión de si la parte que ganó una diferencia sobre el cumplimiento de una resolución, puede anunciar y adoptar sanciones unilateralmente, sin pasar por el procedimiento del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) para que se vuelva a convocar a un grupo especial que lo dirima. Desde este punto de vista, el caso y la resolución tienen importancia, dado que Estados Unidos es demandante de varias diferencias, no sólo con otras potencias (la Unión Europea, Japón y Canadá) sino también con varios países en desarrollo, para muchos de los cuales las obligaciones de la OMC en términos de las normas de varios acuerdos recién les son aplicables el 1 de enero del año 2000. Y las reclamaciones proliferarán a partir de entonces.

En el caso del banano, Estados Unidos había mantenido una posición de que cuando gana una resolución, espera que la otra parte negocie con él en cuanto a "cómo se aplicará la resolución" dentro del periodo máximo disponible, y si no se llegara a una solución satisfactoria, Estados Unidos seguiría adelante e impondría sanciones, comenzando por anunciar la aplicación de sanciones en una amplia gama de productos y luego escogiendo entre ellos, con miras a presionar al otro país. Si bien nadie defiende las formas del proceso decisorio ni del cumplimiento de las obligaciones por parte de la Unión Europea, la afirmación de Estados Unidos implica que el régimen de la OMC no garantizará seguridad comercial a otros países, especialmente los más débiles desde el punto de vista comercial, y el ejercicio del poder de Estados Unidos en el frente comercial se acompasa y complementa otros ejercicios de poder de ese país.

El laudo de los árbitros no es apelable, pero la resolución del Grupo Especial sobre la cuestión sustantiva puede ser apelable en temas jurídicos, y el vicepresidente de la Unión Europea y Comisario de Comercio, Leon Brittan, anunció que la Unión Europea estaba reservándose su derecho de apelación. Estados Unidos, de conformidad con el laudo de los árbitros, todavía debe comparecer ante el Órgano de Solución de Diferencias para obtener autorización, automática conforme a las normas, y debe presentar una lista nueva o revisada de productos a los cuales desea imponer las sanciones. Más allá de esa autorización, si bien técnicamente se lo trata como una cuestión de despacho de aduana, Estados Unidos ya ha gravado provisoriamente con un arancel del 100 por ciento a una gama de productos importados de la Unión Europea, lo cual ha sido valorado en 520 millones de dólares, y tal vez tenga que dar marcha atrás.

Por su parte, la Unión Europea ha reclamado que lo haga inmediatamente. Brittan, en una declaración (emitida en Delhi, donde buscaba apoyo para una nueva "Ronda del Milenio", pero enviado por fax a los medios de difusión por la oficina de la Comisión de la Unión Europea de Ginebra), adujo que ya estaba claro en el laudo de los árbitros que la represalia de Estados Unidos contra las exportaciones de la Unión Europea "ha sido y sigue siendo en gran medida ilegal, en la medida que se trata de un conjunto que está en un nivel más del doble de lo determinado por los árbitros. Para cumplir la ley (de la OMC), Estados Unidos debe poner fin ahora, inmediatamente, a las sanciones y amenaza de sanciones sobre más de la mitad del comercio con ellos", expresó Brittan.

No obstante, la Representante Comercial de Estados Unidos, Charlene Barshefsky, en una declaración sobre el resultado del arbitraje, manifestó que los árbitros habían coincidido con la posición de Estados Unidos de que el régimen de la Unión Europea no era compatible con la OMC y continuaba menoscabando la economía estadounidense, que su país ejercería el derecho que le confiere la OMC a suspender las concesiones arancelarias en una lista de determinadas importaciones provenientes de la Unión Europea, y que la lista final de productos pasibles de aranceles sería publicada en el Registro Federal en los próximos días.

Pero más allá de la resolución del banano y el perjuicio de 191 millones de dólares para el cual Estados Unidos procurará ahora obtener autorización para la aplicación de sanciones, hay otros temas como la diferencia por la hormona bovina y otras diferencias transatlánticas.

El destino de los exportadores latinoamericanos

Hay problemas potenciales que persisten para otros exportadores de banano, como Ecuador, que ha estado junto a Estados Unidos en este caso pero procuró volver a convocar al grupo especial, en lugar de procurar autoridad para imponer medidas de represalia. Los otros países involucrados en la diferencia del banano fueron Honduras, México y Guatemala, y por separado, Panamá. Para esos países, la cuestión sigue siendo cómo la "pérdida" de comercio y exportaciones de banano debido al régimen de la Unión Europea puede ser compensado y si la represalia es factible si la Unión Europea, golpeada por Estados Unidos, escoge no hacer nada más.

Cuando Nicaragua (en la época del gobierno sandinista) ganó una diferencia sobre el azúcar contra Estados Unidos en el antiguo GATT, Estados Unidos (con Ronald Reagan como presidente) permitió que se adoptara la resolución del grupo especial pero dijo que no podría aplicarla y que Nicaragua podía retirar concesiones equivalentes.

Todos deploraron esto pero nadie pudo ayudar a Nicaragua, ni tampoco las Partes Contratantes ejercieron sus derechos colectivos y conjuntos en esta materia. Estados Unidos volvió a imponer las restricciones al azúcar desembarazándose de las debilidades señaladas por el grupo especial con el argumento de que se trataba de una medida para proteger su seguridad, mientras paralelamente montaba operaciones para ayudar a los rebeldes y derrocar a los sandinistas.

La amenaza de represalia en la OMC y el sistema de comercio es útil sólo si persuade a la otra parte a que lo cumpla. Pero una vez ejercida, como lo ha hecho ahora Estados Unidos, no compensa siquiera a Chiquita Bananas y deja de lado a los países latinoamericanos cuyo banano es exportado por Chiquita.