No. 122 - Junio 1999

Banano en la OMC

EE.UU. autorizado a tomar represalias contra la UE

por Chakravarthi Raghavan

Luego de la resolución del grupo especial que entendió en la diferencia del banano, por la cual dispuso que el régimen de importación de bananos de la Unión Europea es incompatible con la OMC, el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC autorizó la aplicación de medidas de represalia por parte de Estados Unidos, del orden de los 191,4 millones de dólares. Pero el cumplimiento efectivo de las sugerencias del grupo especial en cuanto a su aplicación por la Unión Europea, podría llegar a ser un asunto bastante más complicado.

El Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) autorizó a Estados Unidos la adopción de medidas de represalia cruzada contra la Unión Europea por una cuantía equivalente a 191,4 millones de dólares, pero no brindó detalles de la represalia de Estados Unidos ni decidió sobre el momento en que debe llevarse a cabo.

El OSD otorgó la autorización reclamada por Estados Unidos basándose en la resolución del grupo especial que volvió a ser convocado para actuar como árbitro de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22 del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD), pero sin hacer un escrutinio multilateral de los detalles de la represalia. Incluso el informe de los árbitros no fue adoptado como tal.

El grupo especial y los árbitros eran Stuart Harbinson, de Hong Kong (presidente), Kym Anderson (Australia) y Christian Haberli (Suiza). Después de las declaraciones de Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, India, Egipto, Brasil, Australia y Mauricio, el presidente del OSD, Embajador Akao de Japón, pidió que se entregara al OSD la lista de productos objeto de represalia por parte de Estados Unidos. También destacó la importancia de la evaluación en marcha del ESD, en especial las relaciones entre el párrafo 5 del Artículo 21, el párrafo 6 del Artículo 22 y el párrafo 7 del mismo Artículo.

Estados Unidos había aplicado sanciones en una gama más amplia de productos a partir del 3 de marzo, reteniendo la liquidación aduanera final, si bien aparentemente no exigió garantías bancarias o bonos a los importadores. No obstante, en el OSD, Estados Unidos no indicó que impondría las sanciones en el futuro. Dijo que sus medidas de represalia tenían como finalidad asegurar la observancia de la normativa de la OMC, y que ésta requería el pronto cumplimiento de las recomendaciones o resoluciones del OSD. La represalia era solamente una solución temporaria, y Estados Unidos invitó a la Unión Europea a celebrar consultas con Estados Unidos y las otras partes en la diferencia en torno a una solución.

Sin cuestionamientos

La Unión Europea, por su parte, expresó que no cuestionaba el valor del perjuicio comercial evaluado. Manifestó que era su intención cumplir y que estaba considerando las tres sugerencias presentadas por el grupo especial acerca de la resolución sobre la referencia de Ecuador (que no fue ante el OSD el 19 de abril). La Unión Europea estaba iniciando contactos con Estados Unidos y las otras partes en la diferencia, pero era complicado y llevaría algún tiempo; no obstante, insistió en que la represalia podría ser efectiva recién a partir de la fecha de sanción, y la Unión Europea plantearía este asunto en otros foros.

El reclamo de la Unión Europea contra Estados Unidos por el Artículo 301 de la ley comercial de ese país ya ha sido remitido a un grupo especial. Por lo tanto, la Unión Europea, después del anuncio de sanciones por parte de Estados Unidos, también inició consultas con dicho país, y se espera que el tema de la fecha de las sanciones sea parte de ellas. Pero Estados Unidos no indicó que aceptaría la declaración final del presidente del OSD, que no fue anunciada como resolución. Estados Unidos ofreció entregar a las delegaciones interesadas (bilateralmente, pero no multilateralmente a través del OSD de la OMC) la lista de los productos sobre los cuales estaba retirando aranceles de nación más favorecida u otras concesiones de los miembros de la Unión Europea.

El OSD todavía debe considerar y adoptar la resolución por separado del grupo especial vuelto a convocar para el asunto del banano, sobre una referencia de Ecuador conforme al párrafo 5 del Artículo 21 del ESD acerca de la observancia de la OMC del nuevo régimen del banano de la Unión Europea y la recomendación o sugerencias del grupo especial acerca de cómo podría la Unión europea aplicar la resolución. La Unión Europea había hecho por separado su propia referencia al su régimen del banano, pero el grupo especial se rehusó a emitir una resolución al respecto. Si bien las tres resoluciones son separadas, en los hechos no son separables realmente. Si al hacer la referencia de esta forma los miembros de la OMC esperaron poner fin a la diferencia en torno al banano y traer cierta certidumbre, no pudieron estar más equivocados.

Las tres resoluciones juntas plantearon más preguntas que lo que dieron respuestas, y seguramente aumentarán las dudas y temores de la sociedad civil con respecto al sistema de la OMC y los procesos del grupo especial.

Incompatible con la OMC

En la resolución de Ecuador, el grupo especial expresó que el límite de 857.700 toneladas para las importaciones tradicionales de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) del nuevo régimen de la Unión Europea era un contingente arancelario y, por tanto, le eran aplicables las disposiciones del Artículo XIII del GATT. También, las asignaciones por países atribuidas al Ecuador y a los demás proveedores con un interés sustancial, no eran compatibles con los requisitos establecidos en el párrafo 2 del Art. XIII.

En cuanto al Artículo I (cláusula NMF/nación más favorecida) del GATT, el grupo especial concluyó que podría considerarse que el nivel de 857.700 toneladas para las importaciones tradicionales exentas de derechos era el exigido por el Convenio de Lomé (entre la Unión Europea y los países de la ACP) porque parecía estar basado en los mayores volúmenes de exportación antes de 1991 y no en cálculos realizados para tener en cuenta las inversiones. El grupo especial consideró, sin embargo, que no era razonable que la Unión Europea concluyera que el Protocolo Nº 5 del Convenio de Lomé exigía una asignación colectiva para los proveedores tradicionales ACP. Por lo tanto, el trato de exención de derechos para las importaciones que excedieran de los mayores volúmenes de exportación antes de 1991 para un país ACP considerado individualmente no era "exigido" por el Protocolo Nº 5 del Convenio de Lomé, y al no existir otra exigencia aplicable del Convenio de Lomé, esos volúmenes excedentes no estaban amparados por la Exención de Lomé y el acceso arancelario preferencial era, por consiguiente, incompatible con el párrafo 1 del Artículo I del GATT.

También con respecto al Artículo I, el grupo especial concluyó que con relación a las preferencias por importaciones no tradicionales ACP, no era irrazonable que la Unión Europea concluyera que (i) las importaciones no tradicionales ACP con arancel cero dentro de la categoría "otros" del contingente arancelario y (ii) el arancel preferencial de 200 euros por tonelada para importaciones no comprendidas en el contingente son exigidas por el Artículo 168 del Convenio de Lomé. Por consiguiente, concluyó el grupo especial, la violación del párrafo 1 del Artículo I, según lo alegado por Ecuador con respecto a las preferencias para importaciones ACP no tradicionales, está amparada por la Exención de Lomé.

Con respecto al AGCS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios), el grupo especial definió la gama de servicios comerciales al por mayor (respecto de los cuales la Unión Europea se comprometió a conceder un trato no menos favorable) y constató que: (i) con arreglo al régimen revisado de asignación de licencias, los proveedores ecuatorianos de servicios al por mayor recibieron un trato que de hecho era menos favorable que el que recibieron los proveedores UE/ACP de esos servicios, con infracción de los artículos II y XVII del AGCS, y (ii) que los criterios para la adquisición de la condición de "operador recién llegado" con arreglo al procedimiento revisado para el trámite de licencias conceden de facto a los proveedores ecuatorianos de servicios, condiciones de competencia menos favorables que a los proveedores de la Unión Europea similares de servicios, con infracción del Artículo XVII del AGCS.

Sugerencias sobre la aplicación

Tal como pretendía Ecuador, el grupo especial hizo tres sugerencias sobre la aplicación, pero todas ellas exigirían una exención de los miembros de la OMC (lo que podría llegar a ser difícil de conseguir) o la eliminación efectiva de cualquier preferencia que beneficiara a los exportadores ACP. Las sugerencias fueron:

* Primero, la Unión Europea podría aplicar un sistema sólo arancelario para los bananos, sin un contingente arancelario. Esto podría incluir una preferencia arancelaria (de nivel cero u otro tipo preferencial) para los bananos ACP. En este caso, podría ser necesaria una exención para la preferencia arancelaria, a menos que se obvie la necesidad de una exención, por ejemplo mediante la creación de una zona de libre comercio, compatible con el Artículo XXIV del GATT. "Esta opción evitaría la necesidad de procurar acuerdos sobre las cuotas del contingente arancelario".

* Segundo, la Unión Europea podrían elegir aplicar un sistema sólo arancelario para los bananos, con un contingente arancelario para los bananos ACP, amparado por una exención apropiada.

* Tercero, la Unión Europea podrían mantener sus actuales contingentes arancelarios NMF, consolidados y autónomos, sin asignar cuotas para países determinados, o bien asignando esas cuotas mediante acuerdo con todos los proveedores que tengan un interés sustancial, de manera compatible con los requisitos de la parte introductoria general del párrafo 2 del artículo XIII. El contingente arancelario NMF se podría combinar con la ampliación del trato de exención arancelaria (o de derechos preferenciales) a las importaciones ACP.

Con respecto a ese trato de exención arancelaria, la Unión Europea podría examinar con los países ACP si se podría interpretar que el Convenio de Lomé "exige" ese trato, en el sentido de la Exención de Lomé. El grupo especial recordó que algunas preferencias importantes que, según las constataciones de los informes del grupo especial inicial y del Órgano de Apelación, eran exigidas por el Convenio de Lomé, no se podían aplicar de forma compatible con las normas de la OMC (las más importantes eran las protecciones cuantitativas previstas en el Protocolo Nº 5). Si se objetara esa interpretación del Convenio de Lomé, se podría recabar una exención que amparase ese trato de exención arancelaria, se pronunció el grupo especial.

El contingente arancelario NMF también se podría combinar con un contingente arancelario para las importaciones ACP, tradicionales o no, siempre que se obtuviera una exención apropiada respecto del Artículo XIII, concluyó el grupo especial. También observó en este sentido, que las exenciones para el trato de franquicia arancelaria para las exportaciones de países en desarrollo fueron concedidas por los miembros en varias ocasiones. En ese contexto, añadió el grupo especial, tal vez sería necesario adoptar algunas medidas pronto con respecto a la Exención de Lomé, ya que ésta expira el 29 de febrero del año 2000.