No. 123/124 - Julio/agosto 1999

Banco Mundial

Prestatarios pagan por bienes públicos mundiales

Los prestatarios de la "ventanilla de préstamos duros" del Banco Mundial están pagando una parte desproporcionada de la cuenta en tanto el Banco asigna más fondos a los bienes públicos mundiales y a los programas que benefician los intereses de los principales accionarios no prestatarios. Con el argumento de que "la influencia que conlleva la propiedad ha sido prácticamente sin costo alguno", una crítica de las fuentes de los fondos del Banco y la utilización de los mismos reclama un reparto más equitativo de las cargas financieras de la institución.

El Banco Mundial gasta cada vez más dinero y asigna cada vez más fondos a los programas destinados a los bienes públicos mundiales y a los intereses de los principales accionistas en materia de política exterior, pero los costos corren por cuenta de los prestatarios de la ventanilla normal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), según una crítica de Devesh Kapur acerca de las fuentes y la asignación del ingreso neto y los recursos del Banco.

Entre los "bienes públicos mundiales" figuran los programas de investigación en el agro y la salud; y los programas que sirven a los intereses políticos y a las políticas externas del Grupo de los 7 o las agendas particulares del personal del Banco incluyen la iniciativa de alivio de la deuda de los Países Pobres muy Endeudados (impulsada por algunos países del Grupo de los 7, la ONU y la UNCTAD y varias ONGs nacionales e internacionales), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), el programa de asistencia técnica para la ex Unión Soviética y la reconstrucción de Bosnia-Herzegovina.

Recortes al ingreso neto

Los costos de esos programas, dice Kapur, reducen cada vez más los ingresos netos y las reservas del Banco. La respuesta de la administración del Banco ha sido proponer un aumento de los costos de los empréstitos a través de estipendios asignados al principio del periodo, lo que trae consecuencias adversas para la conducción del Banco en general. Por el contrario, debería establecerse un criterio más equitativo para el reparto de la carga entre los accionistas no prestatarios, los prestatarios del BIRF, los prestatarios de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), y el personal y la gerencia.

La crítica formulada por Kapur en el Centro de Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard está contenida en el Tomo X de los Asuntos Monetarios y Financieros Internacionales para la década del 90, publicado por la UNCTAD, y comprende estudios analíticos para el Grupo de los 24 países en desarrollo en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Durante más de un año, dice Kapur, la administración del Banco ha llamado la atención sobre los problemas que enfrentan los ingresos netos de la institución, y ha propuesto varias medidas para resolver los problemas de la pérdida de ingresos y la demanda creciente. La administración del Banco ha sugerido elevar los ingresos netos aumentando los costos de los préstamos y modificando el uso de los ingresos netos.

Pero además del "subsidio" financiero de los precios actuales de los préstamos, hay otros factores que explican la difícil situación del Banco, a saber: la estructura de los precios de los préstamos que da escaso peso a los incentivos y a la selección adversa y el riesgo moral; un problema común de fuentes ya que los ingresos netos han sido reducidos de una manera que implica la concentración de los beneficios, especialmente los beneficios políticos, a favor de los accionistas no prestatarios más importantes mientras que los costos se distribuyen entre todos los accionistas, especialmente los prestatarios del BIRF (la ventanilla de préstamos duros); y una atención excesiva al ingreso y escasa al gasto.

El capital (o las reservas) del BIRF, el dinero "libre" disponible para el Banco, puede aumentar ya sea a través de la inyección de capital integrado o incrementando los ingresos no distribuidos. Los costos de realizar agregados al capital integrado corren por cuenta principalmente de los grandes accionistas no prestatarios. Los ingresos no distribuidos pueden provenir solamente de asignaciones anuales provenientes del ingreso neto. Un mayor nivel de ingresos netos aumenta la capacidad del banco de absorber mayores riesgos de los empréstitos; mayores reservas significan también mayor sanidad financiera. Ambos benefician a todos los miembros, y un aumento de las reservas beneficia a los prestatarios en el largo plazo reduciendo los costos de los préstamos generales del Banco, y por lo tanto los costos de los empréstitos.

Líneas de falla

No obstante, la financiación del aumento de las reservas de los ingresos netos a través del aumento de los costos de los empréstitos ha sido un tema polémico entre los accionistas, con líneas de falla que surgen no sólo en una división Norte-Sur sino también entre países prestatarios. Los principales accionistas han tratado de aumentar las reservas reduciendo el riesgo de sus pasivos contingentes y los aumentos de capital integrado en las reposiciones futuras.

Otro argumento esgrimido durante la década del 80 para aumentar las reservas fue la necesidad de una disposición adecuada para los préstamos excluidos del régimen de contabilidad en valores devengados. Pero la carga recayó sólo en un grupo de prestatarios: los que pagaron en fecha los servicios de sus deudas.

Las transferencias a la AIF, que redujeron la necesidad de las asignaciones presupuestarias, ha sido otra fórmula para los ingresos netos que contó con el favor de los accionistas no prestatarios. Los prestatarios, por su parte, están interesados en reducir los costos de los préstamos, por lo que se opusieron a que éstos experimentaran algún aumento. El aumento de los costos no afecta las demandas de empréstitos de los prestatarios con menor capacidad crediticia, y si bien la alteración de los costos de los empréstitos tiene efectos a lo largo del tiempo, el aumento de las comisiones iniciales afecta a los prestatarios nuevos.

No ha habido unidad entre los prestatarios en torno a estos temas. Los prestatarios del BIRF exclusivamente presionan para que se utilicen los ingresos netos a fin de bajar los costos de los empréstitos futuros en lugar de dar complementos a la AIF, para la cual no tienen recursos. China e India -países que pueden obtener financiamiento combinado del BIRF y la AIF- hasta ahora han sido meros observadores, pero su actitud tal vez cambie pronto si son sacados de la AIF, anuncia Kapur.

En 1991, cuando las proyecciones de los ingresos netos eran elevadas, los directores ejecutivos aprobaron un marco rector para la asignación anual de ingresos netos: primero, prioridad para aumentar las reservas; segundo, reducir los costos de los prestatarios con la financiación previa de hasta 25 centésimos de punto porcentual para el año próximo para todos los prestatarios que pagaran el servicio de sus préstamos dentro de los 30 días de la fecha de vencimiento; tercero, apoyar las actividades de desarrollo de alta prioridad; y cuarto, acumular fondos temporalmente en una "cuenta de excedente".

El argumento para la creación de la cuenta de excedente fue la nueva incertidumbre sobre los escenarios de riesgo y una solución de compromiso entre opiniones muy divergentes en el Directorio. La insistencia de la mayoría de los principales accionistas en tener reservas elevadas fue motivada por las presiones del Grupo de los 7 para que el Banco prestara más a Europa Oriental y Rusia, y liberara la cláusula de abstención con el mismo fin; y la percepción de los principales accionistas y de la administración del Banco de que en un futuro próximo podría ser muy difícil lograr aumentar el capital integrado. Los debates sobre los ingresos netos también trajeron a luz las diferencias sobre qué debía ser incluido en el presupuesto administrativo o financiado a través de él, y qué a través de los ingresos netos.

Desde 1964 el Banco ha realizado concesiones salidas de los ingresos netos, comenzando por la AIF. Posteriormente los auditores argumentaron que las concesiones a las organizaciones no afiliadas al Banco fueron "gastos" y debían ser tratadas como parte de la actividad comercial e incluidas en el presupuesto administrativo. De manera que desde 1982 algunos "programas de concesiones especiales" fueron incluidos en el presupuesto administrativo y los otros salieron de los ingresos netos. Comenzando por la asignación para la investigación agrícola internacional de 1971, los Programas de concesiones especiales aumentaron en tamaño y alcance en los siguientes 25 años pero siguieron concentrados en las áreas de agricultura (60 por ciento) y salud (20 por ciento). En la década del 90 se agregaron otro dos: el Fondo Institucional de Fomento y el Grupo Consultivo de Ayuda a los Más Pobres. Juntos representan 110 millones de dólares del presupuesto administrativo del año fiscal 1998.

Gastos por encima y por debajo de la línea

Gran parte de esos gastos fueron destinados a bienes públicos mundiales "por encima de la línea". Pero al incluirlos en los gastos administrativos, los costos comerciales del Banco aumentaron y los prestatarios tienen que pagar por esos bienes públicos "por encima de la línea". También pagan la cuenta de los gastos "por debajo de la línea" con los "ingresos netos".

En la década del 90 el Banco comenzó a financiar proyectos humanitarios con los ingresos netos, y actividades de países no miembros -como los fondos fiduciarios para asistencia técnica a países de la ex Unión Soviética, inversiones en la Franja de Gaza, y tareas de reconstrucción en Bosnia-Herzegovina- sin esperar la normalización financiera.

La Iniciativa de los Países Pobres muy Endeudados es otro proyecto que reclama contingentes nuevos e importantes de ingresos netos. Por lo menos algunos de los empréstitos anteriores del BIRF que ahora deben ser cancelados en el marco de la iniciativa, fueron "el resultado de proyectos asumidos debido a las presiones políticas de las principales potencias y/o las agendas personales del personal del Banco", dice Kapur. "Durante algunos años otros prestatarios y personal del Banco habían expresado en privado su escepticismo sobre esos préstamos, si bien ninguno se había opuesto a ellos. Y si bien no quedan dudas sobre la necesidad de un nuevo enfoque del problema de la deuda, la Iniciativa de los Países pobres muy endeudados no tiene repercusiones para los no prestatarios. Si la contribución del Banco sale de los ingresos netos, el peso recae sustancialmente en los prestatarios del BIRF, quienes sólo se pueden culpar a sí mismos por no haber asumido con mayor fuerza su responsabilidad como accionistas".

Si bien las asignaciones del ingreso neto han sido ostensiblemente para beneficio de los miembros del Banco, no quedan muchas dudas de que los intereses particulares en materia de política externa de algunos accionistas importantes, más que los méritos o beneficios intrínsecos de los miembros en su conjunto, han jugado un papel cada vez más importante.

A pesar de las sombrías predicciones de la administración sobre las tendencias de los ingresos netos, el tema requiere ser considerado en perspectiva, dice Kapur. Si bien la administración argumenta que la reducción de los ingresos netos es una aberración que requiere ser rectificada mediante un alza en los costos de los préstamos, este argumento podría ser revertido señalando, en cambio, el aumento del ingreso neto entre 1987 y 1997 como resultado de una aberración. El ingreso neto del Banco fue mantenido artificialmente a través de la década del 80 mediante elevados ingresos de sus inversiones, resultado, en gran medida, de la transferencia del riesgo monetario a los prestatarios.

Otra fuente de dinamismo fueron los préstamos de interés alto y tasa fija de los 90, cuando las tasas de interés estaban bajando. Salvo por el aumento del Capital General de 1988, que dio un auge moderado al capital del Banco, "los prestatarios corrieron con los costos de las políticas financieras del Banco de manera desproporcionada, mientras que los beneficios del ingreso neto y las reservas eran compartidos por todos".

Otra de las razones de las dificultades del Banco es de carácter político. A diferencia del FMI, que hace más de 20 años cambió hacia los Derechos Especiales de Giro, el Banco persiste en mantener cuentas en dólares estadounidenses que llevan a una reducción de los ingresos netos en dólares a medida que el dólar se valoriza, o viceversa. La valorización del dólar en los últimos dos años ha afectado los ingresos y, en esa medida, el efecto es temporario. La incapacidad del Banco para administrar la demanda creciente sobre el ingreso neto ha quedado en evidencia también por el hecho de que aún cuando lamentaba las tendencias de los ingresos netos, hizo transferencias de ahí para pagar parcialmente el aumento de capital del OMGI.

Desde el inicio de la crisis asiática y la brusca caída de los préstamos del Banco, las proyecciones son cada vez menos prometedoras. Aún cuando el ingreso en dólares mejore levemente, se prevé que la relación reservas-préstamos disminuirá a 11,8 por ciento para el 2002.

"Presupuesto blando"

Las propuestas de la administración del Banco de aumentar los ingresos netos se han centrado exclusivamente en el lado de los ingresos, rechazando categóricamente cualquier reducción de los gastos, se lamenta Kapur. La administración aduce que existe un aumento implícito de los subsidios para los prestatarios en la medida en que la diferencia (entre el precio de la demanda y de la oferta) de los empréstitos abarca una proporción menor de los gastos administrativos, y asume los costos administrativos como algo dado. Pero a diferencia de los bancos comerciales, el Banco Mundial fija los precios de los empréstitos, y esto reduce considerablemente los incentivos para reducir los costos.

Durante largo tiempo el Banco ha tenido un "presupuesto blando". Así lo demuestra el hecho de que los costos administrativos por proyecto se han duplicado en dólares reales entre la década del 70 y la del 90, de 2,3 millones de dólares en 1975-77 a 3,7 millones en 1985-87 y 4,4 millones en 1995-97. Para el mismo periodo la proporción de proyectos satisfactorios como porcentaje del total de proyectos disminuyó de 85 a 68 (en 1985-87), aumentando mínimamente a 69 en 1995-97.

Los costos administrativos del Banco (incluidos los de la AIF) aumentaron durante gran parte de los 90, mientras que los préstamos se estancaron. Entre 1986 y 1996 los costos administrativos aumentaron en un 95 por ciento mientras que los préstamos aumentaron sólo un 28 por ciento. El aumento de los costos fue más visible en sectores alejados de los préstamos: 142 por ciento, o de 56,5 millones de dólares a 136,5 millones, en gastos de administración empresarial que están apenas vinculados con los préstamos directos pero estrechamente vinculados a las prerrogativas de la administración y de los grandes accionistas.

Las respuestas del Banco que aducen que los costos aumentan porque los proyectos se han tornado cada vez más complejos son muy poco convincentes si uno compara los costos administrativos del Banco con los del Banco de Inversión Europeo, comenta Kapur. Con respecto a los préstamos pendientes de 110.000 millones de dólares, los gastos administrativos del Banco aumentaron en el año fiscal 1996 a 733 millones de dólares, o 6,7 millones por cada mil millones de dólares de préstamos pendientes. En comparación, las cifras correspondientes del Banco de Inversión Europeo fueron de 181 millones en gastos administrativos con relación a los 132.000 millones de dólares de préstamos pendientes, o 1,4 millones por cada mil millones de préstamos pendientes.

Los gastos administrativos del Banco también aumentaron debido a la insistencia de los accionistas no prestatarios a introducir crecientes salvaguardias, más evaluaciones, consultas y condiciones. Introducidos primero a través de la puerta trasera de la reposición de la AIF, se han convertido ahora en políticas del Banco.

Con el correr del tiempo, dentro del Banco se ha formado una gran burocracia con intereses creados, que insiste en las ventajas de incluir cada vez más salvaguardias sin prestar atención a los costos que se suman al precio de los préstamos. Como ha señalado el aviso del propio Banco a los prestatarios, el aumento de salvaguardias y reglamentaciones crean su propia dinámica en materia de economía política, introduciendo incentivos burocráticos dentro del Banco.

Las prácticas administrativas internas del Banco también se han sumado a los costos. Las políticas de personal han tornado muy difícil el despido de funcionarios y en las raras ocasiones en que el Banco lo ha hecho ha sido a costa de un abultado egreso. "Es lamentable que los accionistas del Banco no hayan procurado alguna equivalencia entre las políticas en materia de personal de la institución y lo que la institución regularmente le exige cumplir a sus prestatarios en asesoramiento y condiciones de los préstamos".

Por otro lado, la mera incompetencia administrativa, manifiesta en la miríada de reorganizaciones, juega un papel no carente de importancia en el aumento de los costos. La falta de disposición de los accionistas a proteger al Banco de las críticas externas y las características estructurales del Directorio -que van de la frecuencia de rotación de los directores ejecutivos a la diversidad de las agendas- ha dificultado la supervisión.

Los problemas de desigualdad en materia de información entre el agente (la administración) y los principales (el Directorio) han tornado el problema particularmente pronunciado en el caso del Banco debido a los intereses divergentes de los directores. La permanente reorganización dentro del Banco ha generado desconfianza y cinismo, bajando la moral. Además, debido al creciente aumento de los costos de transacción de los empréstitos del Banco, los prestatarios con acceso a los mercados han "racionado" ellos mismos la solicitud de préstamos al Banco. Los países prestatarios generalmente se han opuesto o en el mejor de los casos han sido remisos a apoyar presupuestos más restrictivos en los Bancos Multilaterales de Desarrollo, y ahí hay un problema de acción colectiva. Aparte de consideraciones personales, ningún país en desarrollo está dispuesto a exponerse individualmente a un enfrentamiento público con la administración de un organismo multilateral sobre el presupuesto, ante el temor de que sus programas se vean perjudicados con recortes.

Un poder sin costos

Otra forma de resolver el problema del ingreso neto y la necesidad de reservas sería aumentar el capital a través del aumento del capital integrado. En el aumento del Capital General de 1988, los principales accionistas, señalando las dificultades internas, insistieron en reducir la parte integrada a tres por ciento. Sin embargo, dos años después, los países de la OCDE no tuvieron problema alguno en hacer una contribución del 30 por ciento a un nuevo organismo multilateral de desarrollo -el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento- y aceptaron una salida presupuestaria mayor de 3.450 millones de dólares para ese banco, comparada con los 2.250 millones para el BIRF, aun cuando las funciones del Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento podrían haber sido replicadas por el BIRF con gastos menores.

Kapur argumenta que el BIRF todavía tiene un espacio considerable, pero un aumento del capital integrado aumentaría a su vez el capital accionario y daría como resultado un reparto más equitativo de la carga. Un aumento pequeño de 15.000 a 25.000 millones de dólares, pero con un 20 por ciento integrado (el máximo, conforme a los estatutos del BIRF), "no sólo aseguraría que la carga de ofrecer bienes públicos mundiales sea compartida de manera más equitativa, sino que fortalecería los débiles vínculos entre el poder y la carga financiera".

A diferencia del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods tienen una distribución desigual del poder, pero eso estuvo inicialmente vinculado a las cargas financieras desiguales, tanto directa en la forma de capital integrado, como indirecta, en los pasivos de capital exigible. "Ambas cargas han disminuido, pero la distribución desigual del poder ha permanecido constante". Por ejemplo, en términos de dólares reales, la contribución capital al BIRF de Estados Unidos (el mayor accionista individual del Banco) fue mayor antes de 1949 que ahora.

Los pasivos contingentes son minúsculos; tanto el desempeño del BIRF como las crecientes reservas y las disposiciones sobre préstamos-pérdidas hacen cada vez más improbable el requerimiento de capital. Si bien la fuerza financiera del Banco creció, el costo de la "propiedad" se redujo: la abundancia de empréstitos y un capital accionario desahogado redujeron la necesidad de capital integrado adicional; por otro lado, el aumento de las reservas y el desempeño en materia de incumplimientos disminuyeron los riesgos de la parte exigible del capital suscrito.

Una consecuencia ha sido que "la influencia que acarreó la propiedad se ha tornado menos cara, casi sin costo alguno, y por lo tanto más atractiva. De ahí la mayor intensidad de las disputas en torno a cambios incluso pequeños en las proporciones de capital y el uso de los ingresos netos por los principales accionistas con fines expresamente partidarios. Las transferencias de ingresos netos del BIRF a la AIF permiten que los accionistas principales retengan un poder de votación importante sobre la AIF a la vez que reducen sus egresos financieros. Utilizar los ingresos netos para aumentar el capital del OMGI sirve un propósito similar pero incluso más cuestionable: los prestatarios del BIRF están pagando a los no prestatarios para retener su poder de votación en el OMGI. Y se llega incluso a argumentar que las transferencias de ingresos netos del Banco con destino a Bosnia-Herzegovina y Gaza -mucho mayores que las destinadas a países como Liberia, Somalia o Ruanda- están motivadas por intereses humanitarios o de desarrollo, y no políticos".