No. 164/165 - Enero/Febrero 2003

Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

El debate sobre el comercio agrícola

por Eduardo Gudynas y Gerardo Evia

Las distintas posiciones dentro de América Latina, así como las diferencias con Estados Unidos y Canadá, convierten a los temas agropecuarios en uno de los ejes centrales de debate en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Al finalizar la última reunión ministerial que negocia el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), realizada en Quito en octubre, los temas agropecuarios se convirtieron en uno de los puntos centrales de discusión. Las posiciones de los gobiernos siguen enfrentadas, y muchos analistas consideran que sin un consenso en esos temas será difícil concretar el ALCA.

La importancia del sector agropecuario explica que deba analizarse con mayor detalle la situación actual. Si bien todos los gobiernos aspiran a una liberalización comercial, cada uno de ellos busca obtener ciertas ventajas en el proceso, y en ningún caso están dispuestos a ensayar una estrategia de desarrollo alternativa.

Distintos inicios, diferentes impactos

La diversidad de posiciones en realidad se explican por las diferentes situaciones productivas. Por un lado, las potencias hemisféricas, Canadá y Estados Unidos, son grandes productores y exportadores globales de productos agropecuarios. Por otro lado, países como Argentina, Brasil, Bolivia y Uruguay son exportadores netos tanto de productos agropecuarios como de productos agroalimentarios elaborados a partir de éstos. Un tercer grupo de países está representado por los exportadores netos de productos agropecuarios primarios, pero que importan agroalimentos procesados (destacándose varios países centroamericanos, Paraguay, Colombia y México). Unos pocos son importadores netos de productos primarios pero exportan agroalimentos procesados (por ejemplo, Cuba), y finalmente hay otras naciones que son importadoras netas tanto de productos primarios como alimentos (varios estados caribeños y Venezuela).

Estas posiciones permiten entender varios aspectos de las negociaciones. Por ejemplo, los grandes exportadores netos de productos primarios y de alimentos procesados se encuentran entre los más interesados en aperturas amplias. Es el caso de Argentina y Brasil, que presionan por liberalizar todavía más todo el comercio hemisférico. En cambio, las naciones importadoras intentan proteger algunos sectores agrícolas nacionales, y en especial la disponibilidad de alimentos (con situaciones delicadas en Colombia y Venezuela). Estados Unidos discurre por una estrategia doble, busca ampliar sus posibilidades de exportar excedentes pero a la vez condiciona las importaciones de productos procesados (apelando a diversos tipos de trabas), y como Canadá, mantiene fuertes subsidios.

A medida que se suman nuevos estudios sobre los impactos de la liberalización del comercio agropecuario queda en claro una situación también compleja (por ejemplo van Meijl y van Tongeren, 2001). Para los países exportadores netos de productos agrícolas el resultado a nivel nacional puede ser comercialmente positivo en términos de aumentar la producción y lograr venderla; ese es el sueño en las naciones del cono sur. Es posible que ese aumento exportador sea particularmente beneficioso para las agroindustrias y grandes propietarios de tierras; en algunos sectores eso puede aumentar el empleo en la agroindustria. Sin embargo, incluso las empresas agroindustriales de capitales nacionales y parte de los grandes hacendados pueden estar amenazados en tanto podrían ser desplazados por corporaciones transnacionales. En todos los casos, campesinos y productores medios y pequeños no tendrán beneficios o éstos serán muy pequeños.

Sin duda se sumarán otros efectos negativos, en especial por una expansión de la frontera agropecuaria, o un uso más intensivo de la tierra (mayor uso de agroquímicos, riego, etc.), desencadenando un incremento del impacto ambiental. Además, en varios casos la caída de los subsidios puede hacer subir el precio de ciertos alimentos. La liberalización también puede terminar con los programas de accesos preferenciales a mercados que disfrutan algunos países (por ejemplo, los países andinos ante Estados Unidos).

En el caso de los países que son importadores netos, el impacto en general será negativo. Varios de los alimentos que se deben importar posiblemente sean más caros. En algunos casos podrían haber recuperaciones de la producción nacional, las que quedarían desplazadas por agroalimentos subvencionados más baratos.

Un reciente análisis de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (Vaillant, 2001), demuestra que los países latinoamericanos que se verían afectados negativamente por el libre comercio con Estados Unidos y Canadá, en los sectores agrícola y agroalimentario, son Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Las mayores amenazas comerciales se dan en Argentina y Brasil, mientras que son medias en Uruguay, y bajas en los demás países. El estudio indica, además, que las compras desde Estados Unidos y Canadá desplazarían al comercio intrarregional, especialmente en Argentina, Brasil y Colombia. En el caso de las exportaciones, los países con menores oportunidades comerciales de ingresar a Estados Unidos y Canadá son Bolivia, Paraguay, Ecuador y Venezuela; los que tienen más oportunidades son Argentina, Brasil y Uruguay.

Apoyos perversos y apoyos legítimos

El impacto de los subsidios agrícolas es uno de los ejes de la discusión. La agricultura es por lejos el sector más subsidiado y protegido en el comercio internacional; en el 2000 los países ricos subsidiaban a sus productores por valor de 245.000 millones de dólares, con lo que desplazan las exportaciones de muchas naciones en el Sur.

Estas medidas incluyen subsidios y créditos a las exportaciones, pagos compensatorios, precios mínimos a los agricultores, etc. Es ampliamente admitido que las exportaciones subsidiadas distorsionan los mercados internacionales deprimiendo los precios, lo que perjudica a los países exportadores que no las aplican, entre los que se cuentan las naciones latinoamericanas. Si esos subsidios se eliminan, se beneficiarán los países exportadores netos; sin embargo las naciones importadoras netas se perjudicarían debido al aumento de precios internacionales.

En cualquier caso los subsidios a la exportación no pueden modificarse sin cambiar las políticas de ayuda interna, o lo que es lo mismo, de nada vale eliminar esos subsidios si no se modifican, además, los esquemas de asistencia interna que explican excedentes de producción desvinculados del precio internacional. En el ALCA se busca la reducción o eliminación de esas ayudas.

Sin embargo, en contra del discurso de libre comercio, Estados Unidos ha aprobado recientemente una ley agrícola (Farm Bill) que significa un aumento del proteccionismo, tanto de los subsidios como de los niveles de ayuda interna. La norma prevé una asistencia de 175.000 millones de dólares para los próximos 10 años, apuntando a asegurar precios al productor (especialmente en trigo, maíz, soja, arroz y algodón). En los hechos, estas medidas contribuirán inevitablemente a una mayor baja internacional de los productos agrícolas por cuanto seguirá existiendo un estímulo a la producción dentro de Estados Unidos. De acuerdo a la Confederación Nacional de Agricultura de Brasil se estima que la nueva Farm Bill ocasionará un perjuicio en los próximos cuatro años del orden de los 10.000 millones de dólares a las exportaciones de productos brasileños.

La Farm Bill también eleva el nivel de ayuda interna de Estados Unidos, dejándolo en una mejor posición negociadora frente a los latinoamericanos, donde la asistencia es muy baja. Conviene recordar que en la lista de compromisos para reducción de esas ayudas en la OMC se muestra una base de 19.000 millones de dólares para Estados Unidos, mientras que la de Brasil era de 912 millones, la de Argentina de 79 millones y la de Costa Rica de 16 millones de dólares. Una reducción de esas ayudas, por ejemplo, al 50 por ciento, implicaría casi su desaparición en varios países latinoamericanos.

Esta discusión deja en evidencia la necesidad de distinguir entre medidas legítimas y otras perversas. Los apoyos de Washington casi siempre representan los llamados "subsidios perversos": la mayor proporción de la asistencia va a parar a agricultores y empresas con altos ingresos, mientras que los de bajos ingresos reciben una mínima parte de la ayuda (el 80 por ciento de los granjeros reciben solo el 16 por ciento de la ayuda, mientras que el resto va a las grandes empresas), y por lo general están desacoplados de la calidad ambiental. Sin embargo, otros subsidios pueden ser legítimos (por ejemplo, para remontar la pobreza de las familias rurales o la reconversión productiva hacia la producción orgánica).

Sin embargo, en las negociaciones del ALCA no existen mecanismos para distinguir entre estos dos tipos de ayuda, y por el contrario, muchos gobiernos latinoamericanos critican todo tipo de subsidios, olvidando que sus campesinos y pequeños productores son justamente los que más necesitan esos apoyos legítimos. La propuesta del ALCA tampoco ofrece mecanismos adecuados para atacar las ayudas internas que terminan beneficiando a las corporaciones, ni formas para enfrentar la conformación de oligopolios en el comercio agropecuario.

Una negociación negativa

Estos ejemplos muestran que la agenda agropecuaria del ALCA es tensionada y contradictoria. Quienes proclaman el libre comercio montan restricciones y subsidios, y quienes deberían fortalecer protecciones con sentido social y ambiental las atacan. Unos y otros no promueven mecanismos de regulación en cuestiones claves como las prácticas de dumping (y las de antidumping de Estados Unidos), regulaciones antitrust y la competencia entre las compañías. Los gobiernos del Sur, que deberían defender sus ventajas ecológicas comparativas para una producción agroalimentaria más sana, están obsesionados en combatir las regulaciones de calidad en el comercio. Y unos y otros esperan poder desembarazarse de nuevas perspectivas, como el principio precautorio.

Bajo estas circunstancias, la marcha de las negociaciones del ALCA son preocupantes. Se observan situaciones paradojales a cada momento: Estados Unidos y Canadá buscan imponer una agenda asimétrica que los beneficia, y contra eso reaccionan países clave como Brasil o Argentina, intentando defender su producción agropecuaria, pero sin estar dispuestos a mejorar sus estándares sociales o ambientales. Entretanto, países como Colombia o México dejan en suspenso cualquier coordinación latinoamericana esperando pequeñas ventajas comerciales en el corto plazo. En cualquier caso, la marcha de las negociaciones está muy lejos de las necesidades del ambiente, y de las familias rurales de nuestro continente.

Los diferentes puntos de partida en el ALCA.

Clasificación esquemática de los países de las Américas en relación a la producción agropecuaria y niveles de ingreso. C: miembros del Grupo de Cairns, que además integra a Australia, Nueva Zelandia, y otras naciones. Elaborado en base a Van Meijl y van Tongeren, 2001.
 

Bibliografía

CEPAL. 2001. Panorama de la agricultura de América Latina y el Caribe, 1990-2000. Cepal, Santiago.

Vaillant, M. 2001. Impacto del ALCA en el comercio intrarregional y en el comercio de los países miembros de la ALADI con Estados Unidos y Canadá. ALADI, Estudios No. 139, Montevideo.

van Meijl H. y van Tongeren F., 2001. Multilateral trade liberalization and developing countries: A North South perspective on agriculture and processing sectors. Fourth Annual Conference Global Economic Analysis, Purdue University, West Lafayette.

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E. Gudynas y G. Evia integran el Centro Latino Americano en Ecología Social (CLAES) www.ambiental.net/claes.