No. 123/124 - Julio/agosto 1999

Banco Mundial: su política forestal bajo la lupa

Este documento, preparado por el Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales (WRM), Forest Peoples Programme y Environmental Defense Fund, analiza la implementación de la política del Banco Mundial y el desarrollo de su estrategia sobre bosques.

El Banco Mundial está realizando una revisión de como se viene implementando en la práctica su Política Forestal de 1991. Al mismo tiempo, está desarrollando una nueva estrategia que sirva como guía a sus futuras inversiones en el sector. Sería mucho más lógico que la Revisión de la Implementación de la Política Forestal (en ingles: Forest Policy Implementation Review -FPIR) precediera el desarrollo de una nueva estrategia. Con ello se aseguraría que los resultados de tal revisión fueran tomados, debatidos y transformados en lecciones aprendidas. Lo aprendido a partir de la FPIR debería considerarse el núcleo del desarrollo de una estrategia para las actividades del Banco vinculadas a los bosques, puesto que la clave radica en la implementación y no en el desarrollo de políticas o de estrategias.

La primera parte de este documento explica por qué los asuntos relativos a la Política Forestal del Banco Mundial merecen una continua atención por parte de los movimientos ambientalistas, de pueblos indígenas y de defensa de la justicia social. En la segunda parte se presenta una breve reseña histórica de la Política Forestal de 1991 del Banco Mundial y un panorama de las novedades surgidas desde la adopción de dicha política. A continuación sigue una explicación del proceso de la FPIRS, así como de otros procesos de los que el Banco participa. La siguiente sección describe asuntos que constituyen preocupaciones claves de las ONG, a lo que sigue la presentación de una serie de recomendaciones específicas.

Importancia de la Política Forestal del Banco Mundial

* El Banco Mundial es la mayor fuente de financiamiento para el "desarrollo" y para la inversión en el sector forestal a nivel global.

* La Política Forestal del Banco Mundial ejerce una gran influencia y sirve como modelo a otros bancos multilaterales de desarrollo y agencias bilaterales de ayuda.

* La Política Forestal del Banco Mundial abarca todas las demás actividades que el Banco desarrolla:

(1) Comprende a la totalidad del Grupo Banco Mundial. Ello significa que además de las actividades regulares de préstamo por parte del Banco, los préstamos al sector privado realizados a través de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el otorgamiento de garantías financieras a través del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OGMI) también están comprendidos por esta política.

(2) Cubre todos los sectores y actividades financiados por el Banco Mundial. Dada su naturaleza intersectorial, esta política no sólo tiene influencia sobre las inversiones en el sector forestal o en el manejo de los recursos naturales, sino que también comprende el desarrollo de infraestructura, el transporte, la minería, las represas, así como los impactos de las prescripciones formuladas por el Banco en materia de política macroeconómica, que están en el núcleo de los programas de ajuste estructural y sectorial.

(3) La Política Forestal del Banco Mundial tiene cada vez mayor influencia sobre las inversiones en el sector privado en todos aquellos casos en que hay cofinanciamiento por parte del Banco. Un ejemplo de ello es el proyecto de 3.500 millones de dólares para la construcción del oleoducto Chad-Camerun, promovido por tres de las mayores compañías petroleras del mundo, como son Exxon, Shell y ELF. La programada cofinanciación de este proyecto por parte del Grupo Banco Mundial alcanza sólo al 10 por ciento de los costos totales del mismo. Sin embargo, dado que el trazado del oleoducto pasará por enormes áreas de selva virgen donde habitan pueblos indígenas, la Política Forestal debe ser aplicada tanto en relación con los impactos directos (construcción del oleoducto) como en lo relativo a los impactos inducidos (incremento en el acceso al área de empresas madereras, cazadores furtivos y migrantes).

Breve reseña histórica

La controversia a raíz de la destrucción de los bosques ha sido el talón de Aquiles del Banco durante aproximadamente dos décadas. Los paradigmáticos desastres acaecidos en Brasil e Indonesia en la década de 1980 se centraron en el papel del Banco como destructor de los bosques.

Los intentos subsiguientes del Banco de llevar adelante una buena política forestal a través del Plan de Acción Forestal Tropical (PAFT), significaron un nuevo desastre para el Banco en cuanto a relaciones públicas se refiere. El PAFT fue un ambicioso plan lanzado por el Banco Mundial y otros actores de la escena internacional hacia mediados de la década del 80 para movilizar 8.000 millones de dólares en un periodo de cinco años. En tanto las metas oficiales apuntaban a frenar la deforestación, las inversiones planeadas bajo el PAFT estuvieron en su gran mayoría destinadas a fomentar la tala industrial de madera. El WRM (Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales) justamente nació a partir de la unión de propósitos de ONGs en pro de la justicia ambiental que se oponían al PAFT. La debacle del PAFT, iniciada a partir de las posiciones del WRM, junto a las extendidas críticas que suscitó la destrucción ambiental promovida por los préstamos para actividades forestales en Africa Occidental, llevó al Banco a verse forzado a repensar su política forestal hacia fines de los años 80 y principios de los 90. La red del WRM influyó notoriamente en la revisión de esta política, de la que derivó la nueva Política Forestal del Banco Mundial en 1991.

La formulación de 1991 constituyó un importante paso adelante para el Banco. Lo comprometió a adoptar un nuevo enfoque en relación con los bosques, teniendo en cuenta:

* la evaluación de los posibles impactos sobre los bosques de los préstamos destinados a la macroeconomía y a otros sectores aparte del forestal: los préstamos para Programas de Ajuste Estructural (SAPs) los proyectos para la agricultura, represas, minería, etc.;

* la consideración de los intereses de las comunidades en relación con el establecimiento de plantaciones forestales;

* el involucramiento de los pueblos que habitan en los bosques para el establecimiento de áreas protegidas;

* el no financiamiento de actividades de madereo en bosques tropicales húmedos primarios;

* el condicionar ulteriores prestamos para actividades forestales a la inclusión de medidas de salvaguarda de los intereses de los pueblos que habitan los bosques;

* el experimentar con nuevos proyectos con participación de dichos pueblos para la promoción de los productos no madereros (ver Anexo 1).

En 1994 el Banco llevo adelante la Revisión de Implementación de la Política Forestal, en parte como resultado de la insistencia de las ONGs y del apoyo brindado por un Director Ejecutivo de Estados Unidos. Esto terminó siendo un ejercicio muy poco exitoso en cuanto a conclusiones a partir de la experiencia acumulada, si bien el espacio que se dio a las ONGs para participar en el proceso puede ser considerado un paso adelante en los procedimientos usuales del Banco. Un intento no demasiado entusiasta de parte de algunos funcionarios del Banco para que se levantara la prohibición de dar apoyo financiero a las actividades de corta en bosques tropicales húmedos primarios resultó frustrado gracias a la sostenida presión ejercida por las ONGs. El WRM fue especialmente crítico en cuanto a que la revisión no abarcó los siguientes aspectos:

* los impactos sobre los bosques de prestamos del banco a otros sectores;

* la falta de incentivos del personal del banco para cumplir con la política, en especial con relación a la adecuada participación;

* los impactos sociales provocados por los prestamos del Banco al sector forestal, en especial los vinculados con las mujeres, los pueblos indígenas y la tenencia de la tierra, o bien medidas para abordar dichos impactos (ver Anexo 2).

El Banco admitió que estos puntos eran deficiencias reales en su revisión, pero que ese mismo año debía informar a la Junta de Directores Ejecutivos del Banco, razón por la cual no le quedaba tiempo de enmendarlas. El WRM ejerció un fuerte lobby sobre los Directores Ejecutivos para que éstos no aceptaran la revisión tal como les era presentada. Al final éstos la aceptaron, pero con la condición de que se realizara una revisión de seguimiento en 1997. Actualmente, y tras muchas demoras, se viene realizando esta nueva etapa de la revisión.

¿Que hay de nuevo?

A partir de 1991 comenzaron a darse una serie de nuevos procesos que hacen de éste un momento significativo para el Banco y para los bosques.

* Mientras que en 1991 la política del Banco estaba focalizada exclusivamente en los bosques tropicales, actualmente éste también interviene en los países llamados en transición y está comenzando a desarrollar proyectos forestales en los mismos. Ello puede derivar en una mayor presión sobre esos bosques y en la generación de procesos similares a los que ocurren en el Sur.

* Los préstamos del Banco se canalizan cada vez más a través de programas y menos en relación con proyectos.

* El Banco procura canalizar más fondos a través de la Corporación Financiera Internacional (CFI), que es la rama de la organización dedicada a otorgar préstamos directamente al sector privado. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OGMI ) constituye otra vía por la que se apoya al sector privado, que asegura a las empresas contra los riesgos de carácter político en los países en los que invierten.

* El Banco está tratando de transformarse en el mecanismo de financiamiento para las actividades forestales vinculadas al Protocolo de Kioto (Mecanismos de Desarrollo Limpio), lo cual podría resultar en una masiva sustitución de bosques naturales por monocultivos forestales.

* Las negociaciones globales sobre los bosques están arribando a un consenso en algunos temas que consideramos como menos relevantes y que pueden conformar la base para una convención sobre bosques. El Banco está buscando tener un papel en la implementación de cualquier acuerdo de carácter internacional al que se arribe. Las cuestiones que están sobre la mesa en las negociaciones internacionales son temas vinculados a la "soberanía nacional", el "manejo forestal sustentable", los "criterios e indicadores para el manejo forestal sustentable", los "Programas Forestales Nacionales", la "promoción del comercio de productos forestales", la "autorregulación voluntaria". Por el contrario, los temas que nosotros queremos que se traten son los relativos a los derechos de los pueblos indígenas, la reforma agraria participativa, el control de las comunidades sobre los bosques, la reforma de la asistencia internacional, la regulación de las inversiones de las empresas transnacionales, los límites a ser puestos a las fuerzas intersectoriales que están presionando sobre los bosques, el freno a los productos forestales producidos ilegalmente, la equivalencia de las leyes internacionales sobre derechos humanos y medio ambiente con las normas internacionales sobre comercio.

* Un nuevo y más comprometido grupo de funcionarios forestales del Banco está mucho más consciente del rol del sector forestal en las economías nacionales, aunque sigue convencido de que, bien hechas, las actividades forestales puede ser social y ambientalmente sustentables y positivas para el desarrollo nacional. Están procurando utilizar los fuertes condicionamientos establecidos por los préstamos para ajustes estructurales y sectoriales, con el propósito de reformar las políticas y prácticas forestales de los países llamados en vías de desarrollo. Sin embargo, dejan de lado hechos de fundamental importancia, tales como la falta de pruebas de que la extracción de madera a gran escala pueda ser sustentable, satisfacer las necesidades de las poblaciones locales y contribuir significativamente al alivio de la pobreza, en tanto que sus efectos políticos de concentrar el poder en las manos de elites a menudo corruptas constituyen un obstáculo fundamental para el desarrollo nacional.

Intentando interpretar la visión del Banco

Todavía se dan numerosas discusiones a nivel del propio Banco acerca del camino apropiado a seguir en relación con el sector forestal. No obstante, parece estar surgiendo una visión, que incluiría los siguientes elementos:

* De persistir las actuales tendencias, en un plazo de 50 años los bosques tropicales habrán desaparecido casi completamente.

* El personal de los departamentos forestales en los países llamados en vías de desarrollo se está volviendo cada vez menos -y no más- capacitado para su tarea.

* Se requiere instrumentar reformas fundamentales, con el objetivo de promover un manejo forestal basado en la colaboración y en una administración forestal reformada.

* Resulta fundamental frenar la piratería en la explotación forestal.

* El Manejo Forestal Sustentable (al menos el mantenimiento del flujo de algunos bienes y servicios esenciales) será posible si existen reglas de juego comunes en materia de estándares, normas y costos.

* Por lo tanto, el Banco debería apoyar la idea de una Convención Global sobre Bosques.

* Las tasas de retorno del Manejo Forestal Sustentable no son sin embargo competitivas con el retorno de capital esperado hoy en día por los inversores privados, en especial si se incluyen los costos de la protección y de la provisión de servicios ecológicos.

* En consecuencia, la regulación estatal de las actividades forestales y la legislación para mantener el Patrimonio Forestal del Estado resultan esenciales.

* Si bien las opciones basadas en la cooperación son muy útiles, no constituyen una panacea.

* En realidad el madereo no es responsable de la desaparición de los bosques.

* Debe promoverse la certificación.

* Debería levantarse la prohibición de que el Banco financie actividades de corta en bosques tropicales húmedos primarios.

* El Banco debería incorporar los asuntos del sector forestal en las Estrategias de Ayuda a los Países y en los condicionamientos estipulados en los ajustes estructurales.

El proceso FPIRS

El actual proceso de revisión en el marco de la FPIRS ya ha cambiado sustancialmente debido al lobby practicado por las ONGs. Hacia fines de 1997 circuló una propuesta inicial según la cual habría de realizarse, en los primeros meses de 1998, un apresurado proceso de revisión de la implementación y de planeamiento estratégico. Esta iniciativa fue abandonada debido a que altos funcionarios del Banco estuvieron de acuerdo con las ONGs en que las acciones propuestas eran precipitadas y habían sido mal concebidas.

Tal como esta planteado ahora, durante 1999 se va a llevar a cabo una revisión (FPIR) "independiente" por parte del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED). Se planea realizar consultas a nivel regional durante la segunda mitad de 1999, que serán complementadas con estudios por país. El informe borrador que surja de dicho Departamento será discutido por un "Grupo Consultivo" en el verano boreal de 1999. Se prevé que el informe final habrá de ser presentado a la Junta de Directores Ejecutivos del Banco Mundial hacia fines del año. Junto a otras ONGs, a principios de 1999 el WRM presentó al Banco una serie de comentarios al proceso diseñado por el OED.

Al mismo tiempo, el personal del Banco que trabaja en los Departamentos de Medio Ambiente y Desarrollo Rural llevará adelante un proceso de Desarrollo de la Estrategia, que buscará determinar qué política debería adoptar el Banco para el próximo milenio. Los resultados emergentes del proceso de revisión a cargo del OED habrán de alimentar este segundo proceso, cuyas conclusiones se darán a conocer en abril del ano 2000. En la pagina web del FPIRS pueden encontrarse más detalles acerca del proceso. El Banco está contratando una serie de agencias y personas con el fin de elaborar 15 "Documentos de Análisis" a ser utilizados como insumo para estimular las discusiones a nivel de las consultas regionales y del borrador del documento de la Estrategia. Es alentador que tales documentos de análisis sean amplios, por lo que puede esperarse que estimulen un profundo debate acerca del futuro involucramiento del Banco en políticas y prestamos vinculados al sector forestal.

Participación

En un principio el Banco contrató a la UICN a efectos de que mediara en la interacción del Banco con las ONGs. No obstante, las ONGs -entre ellas el WRM- se opusieron enérgicamente a esta idea. Como consecuencia de ello, será la propia unidad de contacto del Banco con las ONG quien asistirá en lo relativo a la participación de las ONG. Aun así, se asigna a la UICN la función de "apoyar al Banco en el desarrollo y la implementación de un proceso de revisión que sea transparente y abierto a todas las partes interesadas". Sin embargo, hasta ahora ello no se ha traducido en una retroalimentación positiva hacia y desde las ONG.

Otros procesos relacionados

Entretanto, el Banco esta participando de otros dos procesos relacionados, como consecuencia del compromiso de James Wolfensohn de hacer algo por los bosques. Ha establecido una alianza con el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) para promover la certificación del madereo y ha adoptado las metas del WWF para el establecimiento de áreas protegidas en una superficie que cubra el 10% de los principales tipos de bosques en todos los países prestatarios. Ello implica una estrecha colaboración con el WWF en las discusiones sobre política forestal, con funcionarios del WWF cumpliendo funciones de enlace en el Banco.

Asimismo el Banco esta comprometido en una serie de encuentros con los directores ejecutivos de las principales compañías de la industria forestal, a efectos de discutir sobre mejores prácticas y ver de que forma la industria puede moverse en esa dirección. Algunas ONG y también la UICN han participado de este proceso, pero resultó claro que en los primeros encuentros celebrados se evitó tratar temas de carácter social y político. El WRM se ha dirigido a dichas ONG y al Banco expresándoles la necesidad de que los temas sociales fueran abordados en esas discusiones.

En ese sentido, hicimos recomendaciones de que en futuros encuentros debería contarse con la presencia de ONG sociales, organizaciones de los pueblos indígenas y sindicatos.

Preocupaciones clave

1. Proceso OED:

- No se realizaran estudios de campo participativos de los actuales proyectos.

- El procedimiento para la selección de ONGs para los encuentros regionales no es transparente.

- El borrador que salga del OED será visto solamente por el Grupo Consultivo. Este proceso debería ser más abierto e interactivo.

- No resulta claro si la revisión del OED comprenderá a la CFI y a la OGMI.

- Mark Egstein, del Grupo de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, habrá de realizar un estudio respecto de la CFI, pero no está planeado hacer nada en relación con la OGMI.

- Se sabe que los funcionarios del Departamento de Medio Ambiente del Banco tienen poca confianza en que la revisión a cargo del OED analice aspectos de carácter social.

2. Proceso de Desarrollo de la Estrategia

- El proceso de Desarrollo de la Estrategia está siendo llevado adelante en forma simultánea al estudio del OED, en tanto sería lógico que la revisión lo precediera. Existe el riesgo de que los puntos de vista del Banco resulten afianzados y justificados en el desarrollo de la estrategia antes de que los resultados del estudio de la OED puedan ser tenidos en cuenta como insumo para la estrategia.

- No resulta claro en que medida el proceso de desarrollo de la estrategia ha de ser abierto y participativo. Los debates en relación con los primeros e incluso con los últimos borradores no permiten subrayar este aspecto. En ese sentido, este proceso parece ser menos abierto que el de 1994.

3. Plantaciones forestales

- Si bien el tema de las plantaciones forestales no fue de mucha importancia en la política del ano 1991, hacia 1994 adquirió un mayor significado. La revisión final recomendaba el otorgamiento de mayores préstamos destinados a estas plantaciones, bajo el disfraz de "Expansión de los Recursos". El entusiasmo que el Banco ha mostrado respecto de los Mecanismos de Desarrollo Limpio y la Implementación Conjunta vinculados al Protocolo de Kioto, significa que posiblemente el desarrollo de la estrategia ponga mucho énfasis en las plantaciones, pese a que existen crecientes pruebas de que las plantaciones a gran escala determinan impactos sociales y ambientales altamente negativos, incluso la tala de los bosques.

- Recientes préstamos para ajuste estructural que el Banco otorgó a países del sudeste asiático también han estado dirigidos a la expansión de las plantaciones de palma aceitera. Las plantaciones que está instalando el sector privado en esos países están generando conflictos con las comunidades locales por el uso de los recursos y llevando a una creciente deforestación.

4. Proyectos forestales

- Funcionarios del Banco se muestran proclives al levantamiento de la prohibición vigente de que el Banco financie actividades de madereo en bosques húmedos tropicales primarios. Por el contrario, las ONG desean que esta prohibición se extienda a otros tipos de bosques, en especial a los fragmentos remanentes de bosques primarios del trópico seco, boreales y templados.

- El sector forestal es considerado estratégico en relación con el clima, la biodiversidad y los objetivos del desarrollo nacional. Los asuntos relacionados con lo local, lo social y el alivio de la pobreza ocupan un segundo lugar en estas discusiones.

5. Manejo forestal comunitario y manejo de áreas protegidas basado en la colaboración

- Mientras por un lado el Banco parece estar interesado en apoyar financieramente a proyectos de manejo forestal comunitario y de manejo de áreas protegidas basado en la colaboración, por otro lado parece no tener en cuenta la importancia de temas como la reforma del sistema de tenencia de la tierra, o las preocupaciones manifestadas por las mujeres y los pueblos indígenas.

- El Banco puede llegar a utilizar el argumento de que debería financiar el manejo comunitario de bosques como justificación para levantar la prohibición de financiar las operaciones de madereo en los bosques tropicales húmedos primarios.

6. Temas intersectoriales

- El aspecto más preocupante sigue siendo el enfoque estrictamente forestal que tiene el Banco. Parece como si la Vicepresidencia del Banco Mundial para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sustentable no pudiera aceptar la idea de que deben reformarse otros sectores del Banco, si bien esto resulta claramente necesario para abordar las causas intersectoriales de la degradación de los bosques y la deforestación.

Recomendaciones para influir en el Proceso

* Informar al Director Ejecutivo de su país lo antes posible sobre sus preocupaciones en relación con el FPIRS

* Exigir que el OED haga revisiones participativas de proyectos específicos con las comunidades afectadas, para asegurar el logro de una verdadera evaluación de la implementación.

* Asegurar que el FPIR considere a todas las áreas de préstamos del Banco que afecten a los bosques, y que haga una revisión de la actuación de todos los integrantes del Grupo Banco Mundial, incluidos el OGMI y la CFI.

* Insistir en que el proceso de Desarrollo de la Estrategia sea reprogramado para que se realice después de la finalización de la FPIR.

* Clarificar las modalidades propuestas para la participación de ONGs y organizaciones de comunidades de base en el proceso y exigir claridad en los procedimientos a ser utilizados para la identificación de participantes de las consultas regionales y otras.

Recomendaciones para influir sobre la política del Banco

* Crear mecanismos institucionales internos y supervisión (por ejemplo, incentivos y sanciones), para asegurar el cumplimiento de la Política Forestal por parte de los funcionarios del Banco en todas las actividades de préstamo (proyectos, programas de ajustes sectoriales y estructurales), así como en actividades que no impliquen prestamos (Estrategias de Ayuda a los Países, Programas de Asistencia Técnica).

* Desarrollar la capacidad del Banco para propiciar una participación informada y efectiva de las ONG y las organizaciones de comunidades de base en los proyectos relacionados con los bosques y en los debates de las políticas relacionados con el sector forestal.

* Abordar las causas subyacentes de la deforestación mediante la búsqueda de soluciones sobre temas tales como los derechos indígenas, seguridad de tenencia de la tierra, estabilización agrícola, actividades alternativas de generación de ingresos y los impactos de otros sectores, en especial los de energía, transporte y minería.

* Expandir la prohibición a la financiación directa de operaciones de madereo en bosques tropicales húmedos primarios, a los bosques tropicales secos, templados y boreales.

* Prohibir el financiamiento de proyectos que dañen o destruyan cualquiera de los bosques primarios remanentes en el mundo, incluyéndose los vinculados con operaciones de madereo, carreteras, minas, oleoductos, gasoductos, plantaciones forestales, etc.

* Suspender todo préstamo en apoyo a las plantaciones en gran escala hasta tanto se realice una evaluación especifica y participativa de los impactos que estas plantaciones tienen sobre los bosques, los pueblos y el ambiente. Todos los tipos de plantaciones forestales -para pulpa, madera, aceite de palma y sumideros de carbono- deben estar sujetos a esta evaluación

* Establecer un mecanismo permanente de monitoreo y evaluación de las actividades forestales del Banco Mundial.